Актуальные направления гармонизации законодательных основ по обеспечению безопасности химических загрязнений для здоровья человека и окружающей среды

в России не менее 10 федеральных законов1 посвящены требованиям к охране здоровья человека от воздействия химических веществ. Характерной чертой всех этих документов является несогласованность и противоречивость терминов и требований. Еще в большей мере это касается подзаконных актов, которые к тому же не в полной мере соответствуют международным требованиям, а в ряде случаев недостаточны в отношении правовой защищенности человека и окружающей среды от источников химической опасности. При отсутствии объединяющего законодательного акта не существуют и связи между основными элементами законодательства, регулирующего охрану здоровья от воздействия химических веществ.

В связи с этим целью исследования являлось сравнение международных и отечественных документов в области охраны окружающей среды и обоснование предложений по их гармонизации по следующим направлениям: терминология, система нормативов химических веществ, перечни контролируемых показателей, наилучшие доступные технологии.

Одним из наиболее поздних законов, касающихся охраны окружающей среды, является

Федеральный закон № 7-ФЗ от 10.01.2002 г. (ред. от 31.12.2017 г.) «Об охране окружающей среды»2. Кроме понятия «предельно допустимая концентрация» (ПДК) веществ в окружающей среде, в нем содержатся такие термины, как «лимиты», «наилучшие доступные технологии» (НДТ), «технологические» и «технические» нормативы. Поэтому целесообразно рассмотреть значение и применимость этих показателей.

«Лимиты», «технические» и «технологические» нормативы не имеют прямого отношения к опасности химических веществ для здоровья человека, поэтому их обсуждение не входило в задачи работы.

Кроме того, в международной практике существует понятие «целевой показатель», которое трактуется в нашей стране по-разному.

Понятие «целевой показатель» обеспечения химической безопасности в международном праве, направленном на охрану окружающей среды, заимствован из экономики и характеризует уровень достижения целей, которые сформулированы органами управления, а степень приближения к их значениям характеризует степень эффективности проводимых мероприятий.

Например, одним из важных условий реализации Протокола ЕЭК ООН/ВОЗ по проблемам воды и здоровья к Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г. [1] является разработка национальных целевых показателей в соответствии с пунктом 2а статьи 6. Такие целевые показатели должны определять уровень эффективности водохозяйственной деятельности, направленной, в первую очередь, на обеспечение населения доброкачественной питьевой водой, соответствующей установленным нормативным требованиям, и снижение инфекционной и неинфекционной заболеваемости, связанной с водным фактором. Учитываются следующие основные принципы. Водохозяйственная деятельность должна быть направлена на сохранение, во-первых, количества и качества водных ресурсов для будущих поколений; во-вторых, на реализацию профилактических мер по предотвращению водно-обусловленных заболеваний, в первую очередь инфекционных, которые являются экономически более эффективными, чем устранение их последствий. Третьим принципом является обеспечение доступа к информации и участие общественности в процессе принятия решений, направленных на улучшение качества питьевого водоснабжения широких слоев общества.

Таким образом, целевые показатели на международном уровне не рассматриваются как нормативы или стандарты качества воды. Они являются критерием для оценки степени достижения надлежащего состояния не только безопасного водоснабжения, но и оптимального водообеспечения населения.

В России стандартами химического качества окружающей среды являются предельно допустимые концентрации (ПДК) и временные нормативы – ОБУВ (ориентировочный безопасный уровень вещества) и ОДУ (ориентировочный допустимый уровень), обоснованные ускоренными методами.

В настоящее время существует три вида нормативов для водных объектов: гигиенические ПДК химических веществ для водных объектов хозяйственно-питьевого и культурнобытового назначения, ПДК для водных объектов рыбохозяйственного назначения и ПДК пес- тицидов в воде водных объектов, что приводит к разногласиям и несоответствию оценки опасности загрязнения вод. Система рыбохозяйственных ПДК не существует ни в международных документах, ни в каких-либо развитых странах. Указанные в Федеральном законе № 7-ФЗ от 10.01.2002 г. (ред. от 31.12.2017 г.) «Об охране окружающей среды» «нормативы качества окружающей среды» не существуют, и методы их разработки отсутствуют как в отечественной, так и в зарубежной практике. ПДК для атмосферного воздуха населенных мест предназначены для защиты здоровья населения и неправомерно распространяются на охрану природы.

Вместе с тем ряд нормативов требует пересмотра, так как они, в силу давности их обоснования, не учитывают данные о новых видах специфических эффектов токсического действия химических веществ. В Научно-исследовательском институте экологии человека и гигиены окружающей среды им. А.Н. Сысина, ныне являющемся структурным подразделением ФГБУ «Центр стратегического планирования и управления медико-биологическими рисками здоровью» Минздрава России (далее – Центр), проведена работа по гармонизации ПДК нескольких десятков химических веществ в воде и атмосферном воздухе с международными нормативами с учетом их канцерогенных свойств [2]. Эта работа требует продолжения с учетом новых, в том числе международных подходов3, а также новых данных о токсических свойствах химических веществ.

В Научно-исследовательском институте экологии человека и гигиены окружающей среды им. А.Н. Сысина разработаны предложения и методические подходы к созданию системы эколого-гигиенических нормативов веществ в воде с учетом их жизненного цикла [3]. На их основе разработана методология обоснования региональных нормативов химических веществ с учетом комплексного действия на организм на основе допустимой суточной дозы [4]. Однако их реализация требует принятия законодательных и организационных решений.

Для контроля загрязнения окружающей среды формируются перечни химических веществ, и большое значение при их определении имеют характеристики опасности. Так, показа- тель стабильности как один из ведущих критериев опасности химических веществ был обоснован еще в 70-х гг. прошлого века [5], и затем на международном уровне было осознано, что химические соединения, обладающие высокой стабильностью и способностью к межсредовым переходам и пространственному распространению, представляют большую опасность. В результате на уровне ООН в Программе по окружающей среде был согласован список из 13 стабильных органических соединений (СОЗ/POPs), а затем более 50 стабильных, биоаккумулирующихся и токсичных соединений (PBTs) [6].

Роттердамская конвенция о процедуре предварительного обоснованного согласия в отношении отдельных опасных химических веществ и пестицидов в международной торговле предусматривает запрещение или строгое ограничение около 30 химических соединений [7], и этот перечень постоянно расширяется.

Рекомендации ООН учтены при согласовании «Индикативного списка основных загрязняющих веществ для учета при установлении предельных величин эмиссий», приведенного в Директиве Европейского парламента и Совета Европейского союза 2008/1/ЕС от 15 января 2008 г. о комплексном предотвращении и контроле загрязнений4. Список содержит 13 групп химических соединений для атмосферного воздуха и 12 групп веществ для водной среды без расшифровки групп веществ4. Он составлен с учетом предприятий и технологий, характерных для ЕС, но не в полной мере отражает все разнообразие промышленных предприятий и технологий, расположенных на территории России, и не всегда конкретизирован по номенклатуре химических веществ.

В каждой стране применяются свои перечни приоритетных опасных соединений. Например, контроль питьевой воды в разных странах осуществляется по 15–30 показателям. В США список Scorecard содержит 670 веществ (без указания безопасного уровня), а список ATSDR

(Agency for Toxic Substances and Disease Registry) - 275 веществ [ 8 ] . Вместе с тем эти перечни носят рекомендательный характер.

В Директиве Европейского парламента и Совета Европейского союза от 3 ноября 1998 г. «О качестве воды, предназначенной для употребления людьми» (98/83/ЕС) в статье 55 указано, что «государства-члены устанавливают величины, применимые к воде, предназначенной для потребления человеком; величины не должны быть менее строгими, чем указанные в Приложении 1; государство-член устанавливает на своей территории или ее части величины для дополнительных параметров, не включенных в Приложение 1, там, где это необходимо для защиты здоровья».

Опираясь на эти рекомендации, в России издано Распоряжение Правительства РФ № 1316-р от 08.07.2015 г. «Об утверждении перечня загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды»6. Перечень содержит 160 химических веществ и 94 радиоактивных изотопа для атмосферного воздуха; 163 вещества, 5 обобщенных индикаторных показателей и 81 изотоп для водных объектов, а для почвы – 59 химических веществ и 4 изотопа.

Этот перечень носит абстрактный характер, так как не содержит ни величин ПДК, ни методов определения веществ, ни указания, в каких случаях надо определять те или иные соединения.

Из сравнительного анализа результатов собственных исследований и перечня следует, что перечни веществ не полностью совпадают с рекомендуемыми документами ЕС для контроля. Кроме того, перечень содержит ряд ошибок как по приведенным в нем веществам, так и по названиям. Например, в воздухе необходимо контролировать бенз(а)пирен, а в воде нет; в отношении ртути указано: «Ртуть и ее соединения», в то время как для других тяжелых ме- таллов и неорганических элементов указаны только их названия; в списке фигурируют диоксины и фураны вместо действительно опасных полихлорированных диоксинов и фуранов и т.п.

В России утверждены более 1400 ПДК и около 500 ОДУ веществ в воде7 около 700 ПДК и около 1700 ОБУВ – в атмосферном воздухе населенных мест8, около 600 нормативов пес-тицидов9, что значительно больше списка, представленного в перечне. Следует подчеркнуть, что нормативы, как правило, разрабатывались по заявкам предприятий, загрязняющих окружающую среду в результате выбросов и сбросов, а также организаций, предлагающих химическую продукцию к употреблению в различных сферах деятельности. Это свидетельствует о том, что вещества, для которых установлены нормативы, реально загрязняют окружающую среду и могут представлять опасность для здоровья человека, поэтому отсутствие контроля их содержания является недопустимым.

Очевидно, что все вещества, указанные в Распоряжении Правительства РФ № 1316-р от 08.07.2015 г. и в перечнях гигиенических нормативов веществ, нецелесообразно и невозможно контролировать. Поэтому часто контролирующие органы сокращают количество показателей. Например, согласно данным ретроспективного анализа, представленным правительством Москвы, контроль за качеством воды Москва-реки осуществляется по меньшей мере тремя организациями – Департаментом природопользования и охраны окружающей среды города Москвы, АО «Мосводоканал» и ГУП «Мосводосток». При этом количество показателей, контролируемых этими организациями, составляет от 25 до 42. Перечень показателей состоит преимущественно из неорганических веществ, а отдельные органические вещества и обобщенные показатели имеют универсальный характер и не отражают особенности сбросов сточных вод г. Москвы [9].

Поэтому для адекватного контроля за выбросами и сбросами разработаны рекомендации по выбору наиболее опасных индикаторных показателей10.

Как видно из таблицы, приведенной ниже, по основным токсикологическим критериям перечень критериев выбора приоритетных для контроля показателей, представленный в Руководстве по осуществлению Протокола ЕЭК ООН о регистрах выбросов и переноса загрязнителей к «Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (1998 года)» [10], совпадает с утвержденным в нашей стране и расширен за счет некоторых экологических, экономических и географических показателей.

В нашем учреждении проведены исследования [11], которые позволили выделить приоритетные показатели загрязнения сточных вод, сбрасываемых в водные объекты действующими предприятиями одиннадцати отраслей промышленности [12].

Учитывая вышеизложенное, становится очевидным, что перечни контролируемых показателей различного уровня подлежат существенной корректировке с целью создания единого документа по контролю, включающего рекомендации по выбору приоритетных показателей.

Критерии выбора приоритетных показателей за эмиссией в окружающую среду

Критерии выбора приоритетных загрязняющих веществ (ЕЭК ООН) [10]

Критерии выбора приоритетных региональных показателей для контроля качества воды (РФ)21

1.    Вид источника загрязнения. 2.    Состав загрязнения. 3.    Количество поступающего в окружающую среду вещества. 4.    Загрязняемые объекты окружающей среды. 5.    Географическое распространение загрязнения. 6.    Стабильность. 7.    Биоаккумуляция. 8.    Острая, подострая и хроническая токсичность для человека и животных. 9.    Экотоксичность. 10.    Канцерогенность. 11.    Тератогенность

1.    Специфичность вещества. 2.    Степень превышения ПДК вещества. 3.    Класс опасности и лимитирующий признак вредности. 4.    Канцерогенность. 5.    Частота обнаружения вещества. 6.    Тенденция к росту концентраций вещества при долговременном наблюдении. 7.    Биоразлагаемость. 8.    Степень контакта вещества с населением. 9.    Биоаккумуляция. 10.    Стабильность. 11.    Трансформация с образованием более токсичных соединений. 12.    Способность к накоплению в донных отложениях. 13.    Кожно-резорбтивное действие. 14.    Сравнительная выраженность отдаленных эффектов. 15.    Комплексность воздействия на население из-за способности вещества к межсредовым переходам

В настоящее время в России внедряется система оценки эмиссий химических веществ на основе показателей наилучших доступных технологий. Эта система соответствует международным руководящим документам. Так, согласно Директиве Европейского парламента и Совета Европейского союза 2008/1/ЕС, «наилучшие доступные технологии (НДТ) означают самую эффективную и передовую стадию развития производственной деятельности и методов эксплуатации установок, которая свидетельствует о практической пригодности определенных технологий для создания принципиальной основы для обеспечения предельных величин эмиссий, направленных на предотвращение, и, если это невозможно, общее сокращение эмиссий и ослабление воздействия на окружающую среду в целом». При этом в пункте 20 указано: «Если стандарт качества окружающей среды устанавливает более жесткие условия, чем те, которые могут быть соблюдены при использовании НДТ, то в разрешении должны содержаться, в частности, дополнительные условия без ущерба другим мерам, которые могут быть приняты в целях соблюдения стандарта качества окружающей среды».

Вместе с тем в Российском законодательстве настойчиво внедряются меры по замене значений предельных величин, то есть ПДК, понятием «наилучшие доступные технологии». Например, в статье 23 Федерального закона № 7-ФЗ от 10.01.2002 г. (ред. от 13.07.2015 г.) «Об охране окружающей среды»11 указывается на необходимость создания поэтапного плана по внедрению предприятиями НДТ. В статье 26, п. 4. Федерального закона № 416-ФЗ от 07.12.2011 г. «О водоснабжении и водоотведении» (с изменениями на 29 июля 2017 г.)11 указано: «Требования к содержанию плана снижения сбросов, порядок и сроки его согласования, основания для отказа в согласовании такого плана устанавливаются Правительством Российской Федерации». Однако при этом не приведены критерии, определяющие, до какого уровня химического загрязнения следует снижать количество сбросов и выбросов.

При разработке изменений в Федеральный закон № 7-ФЗ от 10.01.2002 г. «Об охране окружающей среды»11 в статью 31 Центром было внесено следующее предложение: «В тех случаях, когда нормативы качества окружающей среды являются более жесткими, чем уровни, достигаемые с использованием НДТ, заявка на получение комплексного экологического разрешения должна содержать сведения о дополнительных мерах для обеспечения соответствия нормативам». Однако это предложение не было учтено, что повлекло за собой отсутствие соответствующих требований во всех регулирующих документах, связанных с охраной окружающей среды, например, в Федеральном законе № 416-ФЗ от 07.12.2011 г. «О водоснабжении и водоотведении», Постановлении Правительства РФ № 913 от 13.09.2016 г. «О ставках платы за негативное воздействие на окружающую среду и дополнительных коэффициентах» (ред. от 09.12.2017)12. Это означает, что такой важный критерий безопасности, как ПДК, заменен на метод снижения эмиссии без законодательного требования о дальнейшем снижении уровня загрязнения до величин ПДК.

Таким образом, необходимо разработать единую непротиворечивую систему законов и подзаконных актов по обеспечению охраны здоровья человека от химического загрязнения окружающей среды.

Выводы. Таким образом, при оптимизации законодательства в области охраны окружающей среды предлагается корректировка в соответствии со следующими предложениями:

• 1.    Целевые показатели – это не только и не столько показатели качества окружающей среды, сколько критерии для оценки степени достижения ее надлежащего состояния. Они не являются нормативами. Поэтому необходимо разработать единое определение и методологию установления целевых показателей.

• 2.    Перечни контролируемых показателей различного уровня подлежат существенной корректировке с целью создания единого документа по контролю, включающего рекомендации по выбору приоритетных загрязняющих веществ.

• 3.    Законодательство РФ должно содержать требование о возможности согласования эмиссий химических веществ на основе НДТ при условии предоставления плана по дальнейшему снижению сбросов и выбросов до уровней ПДК.

Для улучшения ситуации в области управления качеством окружающей среды необходимо принять следующие меры:

• 1.    Провести согласование законодательной базы в области охраны окружающей среды и здоровья, устранив противоречия по показателям и критериям опасности.

• 2.    Усовершенствовать методические подходы к определению качественного и количественного состава выбросов, сбросов, состояния загрязнения различных объектов окружающей среды и выбора приоритетных показателей для контроля.

• 3.    Для совершенствования и объективизации контроля расширить систему независимых лабораторий, оснащенных современным аналитическим оборудованием, в которых все промышленные предприятия обязаны были бы с определенной периодичностью проводить расширенные исследования своих сбросов и выбросов.

Плата за негативное воздействие на окружающую среду должна быть заменена на повышение или снижение налогов с направлением сэкономленных предприятием средств на природоохранные мероприятия.

Финансирование. Исследование не имело спонсорской поддержки.