Актуальные проблемы конституционного развития в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами

К важным из актуальных проблем, которые определены конституционным развитием нашей страны как федеративного государства относятся проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, а также вопросы содержательного развития основных законов регионов в пределах компетенции, заложенной Конституцией РФ.

Как справедливо замечают «суть федерализма состоит в обеспечении территориальнополитического единства государства, допустимой децентрализации государственной власти посредством законодательного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также равноправия субъектов»1. Для совершенствования правовой системы Российской Федерации на данный момент не считается возможным изменение самой Конституции в этой части, поскольку это привело бы к еще большей путанице. Ведь, как совершенно справедливо замечает председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин: «...любые серьезные изменения в конституции связаны с вопросом о легитимности государственной системы и об изменениях политического строя, т.е. речь идет о революции. События начала 1990-х г.г. в России были настоящей и очень радикальной политической революцией, и, значит, в то время изменение Конституции было необходимо и оправданно. Но сейчас, прежде чем говорить об изменениях Конституции, касающихся государственного строя, мы просто обязаны себя спросить: необходима ли стране новая революция? Я убежден, что нет, в т.ч. потому, что нормы действующей Конституции содержат в себе все необходимое для достраивания и развития государственной, социальной, экономической и идейно-политической общности»2.

В соответствии с ч.З ст. 11 Конституции РФ предусматривается разграничение предметов ведения и полномочий только Конституцией Российской Федерации, федеративными и иными договорами. Однако ФЗ РФ от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Россий-

1Поздняков А.М. Развитие федеративных отношений в Российской Федерации // Федерализм: система государственных органов и практический опыт их деятельности. Российско-канадский проект «Федерализм в сотрудничестве». М., 1998. С.174.

2Интервью Председателя Конституционного Суда РФ // Законодательство. 2008. № 12. С.5.

ской Федерации» ограничивает договорную форму разграничения предметов ведения. Учитывая сложившуюся практику разграничения предметов совместного ведения только федеральными законами, на наш взгляд, вышеуказанную норму ст. 11 необходимо понимать в аспекте установления предметов исключительного ведения РФ и исключительного ведения субъектов РФ, ведь данное понимание находит подтверждение и на практике (хотя и идет вразрез с вышеуказанным законодательным определением «разграничения полномочий», ведь оно подразумевает, в том числе и распределение полномочий в сфере совместного ведения по ст. 11 Конституции РФ, т.е. посредством договоров).

Согласно закону договорная практика допускается только в тех случаях, когда это обусловлено региональными особенностями, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное разграничение полномочий, чем это установлено федеральными законами. Договор подписывается Президентом Российской Федерации и высшим должностным лицом субъекта РФ, утверждается федеральным законом и имеет силу федерального закона. Такое противоречие между договором и федеральным законом превращает договор в «мертвый» источник права. Порождаются юридические коллизии, вновь возникает вопрос о сравнительной юридической силе федерального закона и договора3.

Ведь если бы мы придавали ст. 11 Конституции РФ иное значение, то приоритетность договорного разграничения полномочий в пределах предметов совместного ведения закрепляется Конституцией Российской Федерации и тем самым федеральное законодательство по определению не может ограничивать пределы действия конституционной нормы и ограничивать свободу регионов на установление договорных отношений с Федерацией.

Однако законодатель и практика в этом направлении установили иные правила. В соответствии с ч.4 ст.76 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, т.е. речь в данном случае идет о системе законодательства субъектов РФ, но ни в коем случае о системе права, при этом «законодательство» понимается в широком смысле,

• 3    Черепанов В.А. О принципах разделения государственной власти между Российской Федерации и ее субъектами // Журнал российского права. 2003. № 9. С.36.

как совокупность законов и подзаконных актов субъекта РФ.

Данное положение подтверждается ст.26 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», где говорится о том, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации определяются конституцией (уставами), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта РФ. При этом в Конституции РФ нет запрета передачи полномочий центру в случае невозможности решения данного вопроса на региональном уровне. Также Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» предусматривает возможность временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов РФ.

Установлены полномочия, которые не могут быть переданы федеральным органам государственной власти - это полномочия органов государственной власти субъектов федерации по принятию конституции (устава) субъекта РФ и поправок к ней (к нему), по установлению системы органов государственной власти субъекта РФ, по изменению статуса субъекта РФ и по изменению границ между субъектами РФ.

Тем более нам кажется, что Конституция РФ установила довольно обширный круг вопросов в ст.ст.71, 72, даже включая те сферы, регулирование которых возможно было бы только на региональном уровне. Поэтому в нашей стране более реально было бы установление Федеральным конституционным законом перечня исключительного ведения регионов, только этот перечень должен быть открытым. Принятие данного закона послужило бы гарантией избежания многих противоречий. На сегодняшний день субъекты всех федераций мира имеют собственные системы законодательства, что отражено в их Конституциях.

В пределах данной работы на наш взгляд, целесообразно проанализировать Конституции отдельных регионов федеративных государств. Такой анализ будет проведен на основании Конституций Республики Башкортостан РФ и Свободного государства Саксонии ФРГ. Анализ основных законов в субъектах федерации на примере Республики Башкортостан Российской Федерации и Земли Саксония Федеративной Республики Германии обусловлен тем, что между этими регионами в г. Дрездене подписано 12 июня 1992 года Совместное Заявление Правительства Свободного государства Саксония и Правительства Республики Башкортостан о торговых, экономических, общественных и культурных связях.

С момента подписания совместного заявления об официальном сотрудничестве были нанесены официальные визиты как депутатов саксонского Ландтага в Республику Башкортостан, так и депутатов парламента Республики Башкортостан в Землю Саксония для ознакомления с работой региональных парламентов. Немаловажным фактором выбора Республики Башкортостан Российской Федерации и Свободного государства Саксония Федеративной Республики Германия для сравнительно-правового анализа Конституций в этих регионах послужили общие и особенные географические, экономические характеристики этих субъектов. Республика Башкортостан занимает большую часть Южного Урала и прилегающие к нему равнины Башкирского Пре-дуралья и возвышенно-равнинную полосу Башкирского Зауралья. Площадь - 143 тыс. кв. км. Находясь на стыке Европы и Азии, в переходной полосе от Восточно-Европейской равнины к Уральским горам и от них к Западно-Сибирской равнине, Башкортостан в своей природе сочетает черты прилегающих обширных разнородных пространств.

Является одним из экономически развитых регионов страны. Население Башкортостана - более 4 млн. чел. Плотность населения (человек на кв. км) -28,6. Свободное государство Саксония расположено на юго-востоке Германии. Площадь Земли Саксония -18,43 тыс. кв. км. Население составляет 4,5 млн. человек. Саксония - земля с высокой плотностью населения (250 человек на кв. км), при этом она является одной из самых развитых в промышленном отношении из новых земель Германии. Таким образом, как Республика Башкортостан, так и Саксония расположены в южных частях федеративных государств, являются одними из самых развитых в экономическом отношении регионов.

При этом, если население Республики Башкортостан составляет 4,4 млн. человек на площадь, 143 тыс. кв. км., то население Саксонии 4,5 млн. человек на площадь 18,43 тыс. кв.км. Данный аспект показателен тем, что на примере этих регионов, возможно, выяснить, наблюдается ли взаимообусловленность содержания Основных законов субъектов федеративного государства от вышеуказанных характеристик или учредительные документы во всех субъектах федераций регламентируют обществен-

ные отношения на основе единых закономерно-стей4.

В РФ из всех субъектов конституции принимают только республики, остальные регионы принимают уставы. В ФРГ все субъекты принимают конституции. Конституция РБ была принята Верховным Советом РБ 24 декабря 1993 года5. Основной закон Свободного государства Саксония был принят Конституционным Собранием земли 27 мая 1992 года6. При этом необходимо отметить, что в Конституцию РБ за период его действия уже четырежды были внесены изменения - в 2000, 2002, 2006, 2012 г.г., которые в основном были обусловлены несоответствием отдельных положений Основного закона РБ федеральной Конституции. Основной закон Земли Саксония с момента принятия действует без изменений и дополнений.

Данный факт говорит о том, что в ФРГ установлено более оптимальное соотношение полномочий федеральной и региональной властей. С одной стороны, это и понятно, к моменту принятия действующей Конституции Саксонии в Германии уже сложилась более или менее определенная модель федерализма. Основной закон страны, принятый еще в 1949 г. с последующими многочисленными изменениями и дополнениями четко разграничил компетенцию федерального центра и земель, что способствовало и способствует стабильности учредительных документов субъектов ФРГ. Конституции Республики Башкортостан и Свободного государства Саксония в первой главе закрепляют основы государственного строя. Так, в соответствии с Основным законом Саксонии «Свободное государство Саксония является землей ФРГ. Саксония -демократическое правовое государство, обязанное защитить естественные права граждан и культуру общества». «Вся государственная власть исходит от народа. И эту власть осуществляют избранный народом законодательный орган, органы исполнительной власти и правосудия».

Законодательная власть в Саксонии осуществляется Ландтагом, исполнительная власть подконтрольной ему администрацией, судебную власть представляют Конституционный Суд и независимые судьи. Заседания Ландтага являются открытыми для широкой общественности. Право на местное самоуправление гарантируется Конституцией Сак-

• 4    Ибрагимова Ф.М. Сущность и особенности законотворчества в субъектах федеративного государства (на примере Республики Башкортостан и Земли Саксония ФРГ): Дисс.... к.ю.н. - Челябинск, 2006. С.5.

• 5    Конституция Республики Башкортостан (с поел. изм. и доп. от 3 ноября 2000, от 3 декабря 2002 г., отг 15 июня 2006 г., от 28i июня 2012 г.). Уфа, 2013.

0 Vervassung des Freistates Sachsen vom 27/05/1992 // Sachsisher Landtag. Volkhanbuch, 2 Aufgabe. Neue Dannstadter Verlaganstalt. 2001 .

сонии. Местное самоуправление осуществляется в общинах, районах и других объединениях общин. Вопросы основ государственного строя, системы органов государственной власти полностью регулируются законодательством Свободного государства Саксония. Вторая глава обеих Конституций посвящена основным правам и свободам человека и гражданина. При этом, если вторая глава

Основного Закона РБ рассматривает обязанности человека и гражданина, Конституция Свободного государства Саксония посвящена только основным правам и свободам человека и гражданина. Это говорит в первую очередь о том, что Конституция Саксонии закрепляет права и свободы человека и гражданина, признавая их неотчуждаемость, естественность, и учитывая тот немаловажный факт, что признание и закрепление основных прав и свобод человека и гражданина в Основном Законе страны с высоким развитием правовой культуры уже обязывает все лица и государственные органы уважать права и свободы других лиц и соответственно положения Конституции, которые и гарантируют эти права.

В соответствии с Конституцией РБ «Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения». Основной Закон Саксонии говорит о том, что «достоинство человека неприкосновенно. Неприкосновенность достоинства человека и лежит в основе основных прав и свобод человека и гражданина». По Конституции РБ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом.

Основной закон Саксонии же говорит о том, что основные права и свободы человека и гражданина, перечисленные в Конституции не могут быть ограничены отдельными законами, в противном случае эти законы считаются недействительными.

Вот эти положения, на наш взгляд, раскрывают суть положения каждой отдельно взятой личности в этих государствах и подтверждают положение о том, что защита прав и свобод человека и гражданина в Германии поставлены на наиболее высокий уровень. Если по Конституции РБ возможно внесение изменений и дополнений в положения, определяющие основы государственного строя и признающие права и свободы человека и гражданина высшей ценностью, то Основной закон Саксонии содержит запрет на изменение этих основ.

Таким образом, сравнительно-правовой анализ вышеуказанных положений Конституции РБ и Саксонии позволяет сделать вывод о том, что как в РБ, так и в Саксонии сложилась система органов государственной власти для управления всеми сферами общественной жизни, определены основные устои, которые являются базовыми при развитии регионов, и данному развитию способствуют те модели раз- граничения компетенций между Центром и регионами, которые и заложены в Основных законах РФ и ФРГ.

Однако надо отметить, что по форме правления РБ больше приближена к президентской республике, Саксония является парламентским государством с широкими контрольными функциями парламента за деятельностью правительства. Сравнительноправовой анализ конституций этих двух регионов дает полное право констатировать более последовательное отношение государства к правам и свободам человека и гражданина в Саксонии в отличие от Республики Башкортостан.