АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Прокуратура Российской Федерации является основным органом государственной власти, призванным обеспечивать исполнение законодательства Российской Федерации, осуществлять контроль за исполнением норм законодательства, надзор, предупреждать нарушения норм права, что в конечном итоге способствует закреплению принципа законности на всей территории Российской Федерации. Главным образом на прокуратуру возлагаются полномочия по осуществлению контрольнонадзорных мероприятий, что является магистральной функцией прокуратуры.

В числе основных проблем можно обозначить вопрос о функциях прокуратуры. Органы прокуратуры наделены функциями, которые несвойственные ей, как органу надзора: например, осуществление расследования дел «прокурорской» подследственности, координация деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью. При осуществлении координационной деятельности прокуратура таким образом наделяется властными распорядительными полномочиями в отношении сотрудников правоохранительных органов. Координация немыслима без конкретных организационно-властных действий прокурора, что в конечном итоге осуществляется посредством руководства правоохранительными органами. Передача таких полномочий прокуратуре автоматически накладывает на данные органы ответственность за положение раскрываемости преступлений, за состояние и динамику преступности. Иными словами, данный надзорный орган наделяется также обязанностями в сфере борьбы с преступностью и на него возлагается ответственность за ее результаты. В результате такого несоответствия возникает противоречие: прокурор обязуется координировать деятельность правоохранительных органов, в тоже время осуществлять надзор за ее законностью. Такая политика является неэффективной, поскольку задача повышения эффективности борьбы с преступностью напрямую противоречит законности форм и методов данной политики в сфере противодействия преступности. Представляется необходимым исключения данных функций из списка полномочий прокуратуры.

Можно также обозначить проблему бюрократического характера. Достаточно часто должностные лица органов прокуратуры не получают необходимую им информацию в срок по той причине, что запрос сотрудника прокуратуры слишком долго обрабатывался, не мог быть доставлен в кратчайшие сроки. Данная ситуация затормаживает все необходимые надзорные мероприятия, способствуют не своевременности принятия мер прокурором по устранению выявленного нарушения законодательства, приводит к позднему реагированию на выявленные правонарушения.

Такая ситуация способствует утрате эффективности и оперативности деятельности органов прокуратуры и прокурорского надзора. Для решения данной проблемы необходимо перевести всю систему органов государственной власти на электронный документооборот.

Кроме всего обозначенного можно выделить и такую проблему, как отсутствие у прокурора права законодательной инициативы, а также права на обращение в Конституционный Суд с заявлением о разрешении дел о соответствии Конституции РФ, и соответствии нормам федеральных законов.

На законодательном уровне не предусмотрена правотворческая деятельность органов прокуратуры. Для того, чтобы рассмотреть возможность внесения каких либо корректив, прокурору необходимо обращаться в соответствующий представительный орган власти с предложением рассмотрения вопроса о внесении и принятии нового закона. При этом не имеется законодательного регулирования вопроса о возможности обращения Генерального прокурора РФ с законодательной инициативой в Федеральное Собрание РФ. Для решения данной проблемы необходимо упростить систему внесения корректив в законодательные акты по предложению органов прокуратуры.

Можно выявить существующие на сегодняшний день организационно-правовые проблемы, снижающие его эффективность и качественность в достижении стоящих перед ним целей. К числу выявленных нами проблем, в частности, относятся следующие:

• 1.    Достаточно низкие показатели законности деятельности органов дознания, органов предварительного следствия на этапе проведения доследственной проверки (возбуждения уголовного дела), что влечет несоразмерное увеличение рабочей нагрузки органов прокуратуры, связанной с осуществлением надзорной деятельности в данном направлении.

• 2.    Высокий объем рабочей нагрузки при осуществлении прокурорского надзора в иных направлениях; постоянная смена кадрового состава.

• 3.    Низкий уровень профессиональной компетенции помощников прокуроров региональных органов прокуратуры (в том числе, городских, районных).

• 4.    Отсутствие надзорных полномочий в отношении граждан.

• 5.    Отсутствие надзорных полномочий за соблюдением прав организаций.

В этой связи нами предлагается увеличить срок проверки сообщений о преступлениях до 15 суток вместо 10 суток по мотивированному ходатайству следователя, с возможным продлением до 45 суток вместо 30 суток, тем самым переработав норму, предусмотренную ч. 3 ст. 144 УПК РФ1. Необходимость внесения указанного изменения обусловлена фактическим характером деятельности сотрудников следственных органов и органов дознания. На практике в связи с высокой загруженностью сотрудников правоохранительных органов не представляется возможным принимать решения в установленные законом 3 суток, либо после продления срока проверки до 10 суток.

В связи с этим недобросовестные следователи и дознаватели зачастую прибегают к фальсификации материалов проверки, либо принимают незаконное или необоснованное решение, не приобщив к материалам проверки все необходимые сведения для принятия объективного решения. Тем самым, увеличение сроков проверки позволит значительно снизить нагрузку на подразделения дознания и следствия, что положительно скажется на результатах их работы, а вследствие этого улучшит показатели прокурорского надзора за рассматриваемым институтом и позволить снизить рабочую нагрузку органов прокуратуры в этом направлении надзорной деятельности.

Помимо прочего, следует также и произвести изменения организационной структуры органов прокуратуры в субъектах РФ (районных, городских, в том числе), путем расширения их штата (учреждение большего количества ставок помощников прокуроров), что позволить снизить объемы рабочей нагрузки по осуществлению надзорной деятельности, возложенной на одного помощника прокурора. Кроме того, следует также предпринимать меры, направленные на повышение мотивации прокуроров, их заместителей, помощников оставаться на замещаемой должности в течение длительного периода времени (например, за счет увеличения размеров заработной платы, премиальных выплат, предоставление на безвозмездной основе санаторно-курортного отдыха).

Полагаем, что разрешение данной проблемы возможно, путем ежегодного проведения дополнительного профессионального обучения среди помощников прокуроров по вопросам осуществления надзорной деятельности на базе высших учебных заведений (применительно к Приморскому краю такой площадкой может выступить Дальневосточный Федеральный университет (Юридическая школа)) с привлечением именитых преподавателей в области прокурорского надзора (например, кандидата юридических наук, доцента И. В. Кутюхина), а также наиболее квалифицированных сотрудников органов прокуратуры (в частности, государственного советника юстиции 2 класса, прокурора Приморского края Н. Л. Пилипчук). Финансирование данного обучения должно производиться за счет средств федерального бюджета.

Полагаем, что необходимость прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства гражданами продиктована реалиями современного времени. В этой связи, считаем необходимым и целесообразным внести соответствующие изменения в ч. 2 ст. 1 Закона № 2202-1 «О прокуратуре РФ»2 (далее — Закон № 2202-1), направленные на включение в круг поднадзорных субъектов также российских граждан (по опыту прокурорского надзора, осуществляемого на территории Китайской Народной Республики, Корейской Народной Демократической Республики).

На наш взгляд, необходимость прокурорского надзора за соблюдением прав организаций также обусловлена современным развитием общественных отношений на территории российского государства. В этой связи, полагаем необходимым внести изменения в положения Закона № 2202-1, закрепляющие новую главу, в рамках которой будут регламентированы предмет и полномочия прокурора в ходе осуществления им прокурорского надзора за соблюдением прав организаций (по опыту прокурорского надзора, осуществляемого на территории Республики Корея).

Цифровизация органов прокуратуры — это часть программы «Цифровая экономи-ка»1, которую Правительство России утвердило летом 2017 г. В связи с этим в 2018 г. была принята Концепция цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры до 2025 года2. Основная цель мероприятий, проводимых в рамках данной программы, — существенное сокращение сроков прохождения документооборота и обеспечение возможности реагирования прокуроров на нарушения закона в режиме онлайн.

Цифровая трансформация направлена на то, чтобы прокурорский надзор был высокотехнологичным, а документооборот— электронным. И первые успехи внедрения цифровых технологий уже имеются. Так, например, если раньше все органы прокуратуры были объединены одной внутренней электронной сетью, то сейчас создаются две электронные системы: одна — внутренняя сеть, закрытая, с высокой степенью защиты информации, для служебного пользования органов прокуратуры всех регионов России. Вторая сеть будет связывать органы прокуратуры с «внешним миром», и любой субъект — гражданин, организация, органы местного самоуправления и пр. — смогут обратиться в любой региональный орган прокуратуры, ознакомиться с результатами прокурорских проверок.

Помимо значительной экономии на затратах по производству, транспортировке и хранению большого количества бумажных материалов, наилучшим результатом перехода на цифровые технологии является то, что данные становятся свободными от бумажных бункеров и легкодоступными для анализа, поиска соответствующих судебных слушаний.

Внедряется система веб-надзора, которая позволит отслеживать движение жалобы, автоматически подсчитывать количество обращений в целом, по видам правонарушений и пр. Система «Веб-надзор» настолько инновационна, что вскоре изменит систему и философию документооборота. Все документы (информационные письма, результаты проверок, обращения граждан и пр.) в течение суток размещаются в системе «Веб-надзор», чтобы общественность в режиме онлайн могла знать о состоянии законности в регионах и государстве. Это дает возможность иметь доступ к реестру проверок, базам данных и статистике. Значительно сокращает срок реагирования работников прокуратуры на нарушение законности имеющаяся возможность населения подать жалобу в надзорный орган или записаться на прием через свой личный кабинет в ПГУ или МФЦ.

Следует также отметить формирование нового понятия — «электронное уголовное дело», которое появилось в связи с интенсивным внедрением цифровых технологий. Суть заключается в том, что документы, входящие в уголовное дело, теперь будут фиксироваться не только на бумажных носителях, но и в цифровой форме. Это даст возможность надзирающему прокурору оперативно ознакомиться с материалами уголовного дела и принять соответствующее процессуальное решение по нему, передавать дела по подведомственности и пр.

Если раньше у каждой прокуратуры был свой сайт, то сейчас создан Единый портал прокуратуры, информацию на котором размещает Генеральная прокуратура на основании материалов, представленных региональными прокуратурами. В рамках «Цифровой экономики» и принятой Концепции Генпрокуратура России к 2025 г. планирует внедрить инструменты «мягкого искусственного интеллекта» (soft AI), которые подходят для выполнения узкоспециальных задач, а также обработки больших массивов данных (big data). Эта программа содержит различные инструменты, подходы и методы обработки как структурированных, так и неструктурированных данных для того, чтобы их использовать для конкретных задач и целей. При этом анализ данных позволяет увидеть ранее незаметные закономерности.

Отдельно следует выделить возможности государственной автоматизированной системы правовой статистики (ГАС ПС) — самого мощного ресурса правовой статистики о совершенных преступлениях, ресурсах Федеральной информационной системе «Единый реестр проверок», вопросах безопасности и охраны персональных данных. Ее преимущество в том, что создается единое хранилище данных на федеральном уровне, что повышает степень контроля за обеспечением достоверности правовой статистики. Данная система имеет возможность проверки каждого процессуального документа, отражающего то или иное решение по уголовному делу.

Модернизация органов прокуратуры и внедрение высоких технологий должны повысить доверие граждан к деятельности органов прокуратуры и эффективность прокурорского реагирования. В данном аспекте следует особо выделить проблематику, сопряженную с обращениями граждан.

Можно сделать вывод о том, что органы прокуратуры считаются одним из государственных органов, которые вправе устранять нарушения правопорядка в обществе, проводить надзор за деятельностью органов, в отношении которых поступила достоверная информация о нарушении законодательства.

Интернет-приемные прокуратур субъектов Российской Федерации различаются. Так, имеются официальные сайты прокуратур субъектов, на которых указаны адреса электронной почты конкретной районной прокуратуры (например, прокуратуры Чувашской Республики, Оренбургской области). Гражданин, получив на сайте прокуратуры субъекта сведения об адресе электронной почты интересующей его районной прокуратуры, самостоятельно направляет на него свое обращение. Функционируют сайты прокуратур субъектов, в которых из «единого окна» интернет-приемной, использующей специальное программное обеспечение, можно направить электронное обращение в любую нижестоящую прокуратуру. Такое программное обеспечение требует от заявителя обязательного заполнения определенных реквизитов, таких как фамилия, имя, адрес отправителя.

В некоторых прокуратурах предусмотрен компьютерный тест, определяющий, является пользователь системы человеком или компьютером (например, интернет-приемная прокуратуры Республики Башкортостан). Минуя тест, невозможно направить обращение в органы прокуратуры. Это в какой-то мере позволяет исключить поступление в органы прокуратуры анонимных обращений, которые в соответствии с Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации не рассматриваются. Однако это не дает полной уверенности в идентификации заявителя, так как можно использовать вымышленное имя или указать адрес электронной почты другого человека.

Остается открытым также вопрос об обязательности направления заявителю электронного обращения на адрес его электронной почты уведомления (подтверждения) о получении обращения в случае направления его через интернет-приемную или поданного на съемном носителе информации.

Сегодня возникла необходимость принятия нормативного правового акта, который урегулировал бы не только процедуру, но и технические требования к программному обеспечению сайтов органов власти в части приема электронных обращений, в том числе и в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации. В частности, должна быть установлена процедура идентификации и аутентификации лиц, подающих обращение. В этих целях предлагается использовать федеральную государственную информационную систему ЕСИА.

Результаты изучения вышеназванных проблем показывают, что внедрение цифровых технологий в деятельность органов прокуратуры, таких как искусственный интеллект, прогностическое кодирование и автоматизированные составление документов, обеспечивают возможность принимать более обоснованные решения в непростых условиях правоприменительной практики. Цифровизация все глубже входит в общественную практику, цифровая трансформация прокуратуры позволяет лучше управлять имеющимися ресурсами.

Таким образом, можно резюмировать, что основная цель внедрения цифровых технологий в деятельность органов прокуратуры заключается в достижении более эффективных результатов в поддержании законности в стране, доступности населению и прозрачности ее работы. Цифровизация деятельности органов прокуратуры — сложный и многоэтапный процесс, но автоматизированные программы, электронный документооборот и искусственный интеллект помогут повысить качество и уровень работы правоохранительных органов, что будет способствовать повышению законности.

Главной особенностью прокурорского надзора, осуществляемого на территории российского государства, является его отраслевое разделение на общий надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина, и на специальный надзор за соблюдением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры пресечения и иные принудительные меры, а также органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, в рамках осуществления которых прокуроры и их заместители наделяются широкими полномочиями и возможностями соответствующего реагирования.

Однако при реализации прокурорского надзора на территории России возникает ряд организационно-правовых проблем, в значительной степени снижающих его эффективность, к числу которых относятся следующие: высокий объем рабочей нагрузки при осуществлении прокурорского надзора; постоянная смена кадрового состава; низкий уровень профессиональной компетенции помощников прокуроров; отсутствие надзорных полномочий в отношении граждан; отсутствие надзорных полномочий за соблюдением прав организаций.

Разрешение данных проблем видится в следующем: расширение штата органов прокуратуры (увеличение количества ставок помощников прокуроров); увеличения размеров их заработной платы, премиальных выплат, предоставление им на безвозмездной основе санаторно-курортного отдыха; ежегодное проведение дополнительного профессионального обучения среди помощников прокуроров по вопросам осуществления надзорной деятельности; внесение изменений в действующее законодательства, направленных на предоставление прокурорам надзорных полномочий в отношении граждан (по примеру КНР. КНДР), за соблюдением прав организаций (по примеру Южной Кореи), а также на увеличение сроков доследственной проверки по сообщениям о преступлениях (это также позволить снизить рабочую нагрузку органов прокуратуры, связанной с осуществлением надзорной деятельности в данном направлении).

Таким образом, органы прокуратуры в настоящее время сталкиваются как с практическими, теоретическими, а также технологическими проблемами. В первую очередь необходимо сформировать основные механизмы совершенствования деятельность органов прокуратуры, для чего необходима оптимизация кадрового состава, оптимизация технического оснащения всей системы государственных органов власти, а также требуется совершенствование правового регулирования осуществления прокурорского надзора.