Актуальные проблемы прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления

Значимость муниципального нормотворчества заключается в его близости к нуждам населения, связанным с решением вопросов местного значения, в реализации интересов граждан путем их закрепления в соответствующих нормах муниципальных правовых актов [1].

Вместе с тем в результате принятия незаконных нормативных правовых актов нарушаются права и законные интересы граждан, в том числе социально незащищенных категорий населения. Следовательно, создание эффективной системы контроля за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления является важной государственной задачей.

Основной массив незаконных нормативных правовых актов органов местного самоуправления выявляется органами прокуратуры.

Согласно данным Генеральной прокуратуры РФ в 2014 г., только в Сибирском федеральном округе прокурорами оспорено более 32 тысяч незаконных муниципальных нормативных правовых актов [2].

Полномочия прокурора по надзору за законностью нормативных правовых актов регламентированы Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1, а также приказами и указаниями генерального прокурора РФ.

Следует отметить, что законодательное определение понятия «муниципальный нормативный правовой акт» отсутствует. В ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ содержится определение понятия «муниципальный правовой акт». Однако дифференциация муниципальных право- вых актов на нормативные акты и правовые акты, не имеющие нормативного характера, указана в законе нечетко и недостаточно последовательно [3].

В своей практической деятельности прокуроры руководствуются определением, содержащимся в постановлении пленума Верховного суда РФ «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» от 29 ноября 2007 г. № 48.

Так, пленум Верховного суда РФ в пункте 9 указанного постановления разъяснил, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений [4].

Пунктом 2.1 приказа генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» от 02 октября 2007 г. № 155 прокурорам предписано обеспечить активное участие прокурорских работников в подготовке нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан: своевременно запрашивать и изучать проекты муниципальных нормативных правовых актов, участвовать в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти; своевременно направлять в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам. В случаях отклонения замечаний прокуроров направлять информацию главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию, для использования им права отклонить муниципальные нормативные правовые акты [5].

Для исполнения указанного пункта приказа генерального прокурора РФ прокурорами инициируется принятие органами местного самоуправления правовых актов, устанавливающих процедуру представления в органы прокуратуры проектов нормативных правовых актов; в органы местного самоуправления направляются требования и запросы о представлении проектов; проекты изучаются при участии прокуроров в работе комитетов, комиссий и рабочих групп органов местного самоуправления.

Организация поступления проектов нормативных правовых актов в органы прокуратуры не ограничена указанными вариантами. Например, в некоторых районах Республики Татарстан по инициативе прокуроров заключены двусторонние соглашения между городскими, районными прокуратурами и органами местного самоуправления, в соответствии с которыми последние берут на себя обязательство представлять в органы прокуратуры проекты муниципальных нормативных правовых актов (Агрызский, Аксубаевский, Альметьевский, Арский, Атнинский, Балтасинский, Бугульминский районы и т. д.) [6].

Органы местного самоуправления вправе не устанавливать процедуру представления в прокуратуры проектов нормативных правовых актов, а замечания, предложения и информации прокурора об устранении выявленных в проектах несоответствий федеральным и региональным законам не являются обязательными для исполнения должностными лицами органов местного самоуправления. По этой причине следует отметить, что полномочия прокурора на стадии изучения проектов муниципальных правовых актов недостаточны для полного исключения несоответствий законодательству.

Отдельного упоминания заслуживает вопрос о возможности объявления предостережений о недопустимости нарушения закона. Как известно, ст. 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор уполномочен в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях направлять в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона [7].

Наличие в проекте муниципального нормативного правового акта несоответствий федеральному и региональному законодательству свидетельствует о готовящемся нарушении закона. Вместе с тем приказами генерального прокурора РФ, подробно регламентирующими вопросы надзора за законностью нормативных правовых актов, не предусмотрена возможность объявления предостережений должностным лицам в связи с выявлением в проектах нормативных правовых актов положений, не соответствующих закону [8].

Пунктом 2.2 приказа генерального прокурора РФ от 02 октября 2007 г. № 155 на прокуроров возложена обязанность организовать изучение нормативных правовых актов органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие нормативные правовые акты [5].

Для устранения несоответствий закону в принятых муниципальных нормативных правовых актах прокурор наделен более действенным арсеналом, чем на стадии изучения их проектов. Однако для реализации полномочий прокурора необходимо обеспечить полное и своевременное поступление в органы прокуратуры принятых нормативных правовых актов.

На федеральном уровне обязанность органов местного самоуправления направлять нормативные правовые акты для изучения в органы прокуратуры не установлена, что влечет трудности в организации надзора за муниципальным нормотворчеством.

Пунктом 1.3 приказа генерального прокурора РФ от 28 декабря 2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» прокурорами предписано инициировать внесение изменений в законодательные акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в целях установления процедуры представления в органы прокуратуры для соответствующей проверки принятых нормативных правовых актов [9].

При этом органы местного самоуправления вправе проигнорировать инициативу прокурора в установлении подобной процедуры либо в любой момент отказаться от нее.

Прокурорского внимания требуют не только стадии разработки проектов и принятия муниципальных нормативных актов. Принятый в установленном порядке правовой акт может потребовать корректировки либо отмены в случае изменения законодательства.

Во исполнение пункта 2.3 приказа генерального прокурора РФ от 02 октября 2007 г. № 155 прокурорам необходимо в течение месяца с момента изменения федерального законодательства проводить сверки действующих нормативных правовых актов в органах местного самоуправления, о чем составлять соответствующие акты о наличии или отсутствии нормативных правовых актов, вступивших в противоречие с федеральным законодательством [5].

Эффективность проведения сверок зависит от наличия информационного банка данных нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Учитывая, что работа по учету и систематизации правовых актов на уровне муниципалитетов, особенно сельских поселений, налажена ненадлежащим образом, федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов не содержит всего массива правовых актов, подлежащих включению в него, исполнение указанных в приказе требований генерального прокурора РФ затруднено.

Средства прокурорского реагирования на незаконные муниципальные нормативные правовые акты определены Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», а также приказами и указаниями генерального прокурора РФ.

Прокурор вправе заявить протест на правовой акт, противоречащий федеральному и региональному законодательству, обратиться в суд с заявлением о признании муниципального нормативного правового акта недействующим полностью или в части, внести представление об устранении нарушений закона.

Органы местного самоуправления обязаны рассмотреть протест и представление прокурора в установленные законом сроки, но не обязаны исполнить содержащиеся в них требования и предложения прокурора. Обращение в суд является крайней мерой, используется в случае исчерпания возможностей для принятия иных мер прокурорского реагирования. Однако судебное рассмотрение отличается временными затратами и не позволяет оперативно устранить выявленное несоответствие законодательству.

Например, 24 марта 2008 г. заместитель прокурора Московской области обратился в Арбитражный суд Московской области с заявлением о признании недействующим абзаца десятого пункта 2.1 раздела 2 Положения «О согласовании мест размещения территориально обособленных объектов организации соискателя лицензии розничной продажи алкогольной продукции в Ступинском муниципальном районе», принятого решением Совета депутатов Ступинского муниципального района Московской области от 26 апреля 2006 г. № 106/8. Решением Арбитражного суда Московской области от 23 мая 2008 г. требование заместителя прокурора области удовлетворено. Постановлением Федерального арбитражного суда Московского округа от 11 июля 2008 г. № КА-А41/6279-08 данное решение оставлено без изменения [10]. Таким образом, срок рассмотрения заявления составил 3 месяца 17 дней.

При реализации надзорных полномочий следует учитывать положения пункта 13 приказа генерального прокурора «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 о том, что при внесении актов реагирования необходимо оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора, имея в виду, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством [11]. Объясняется это прежде всего тем, что некоторые нормативные правовые акты, регламентирующие правоотношения в сфере социальной защиты отдельных категорий граждан, в случае их приостановления могут привести к необоснованным негативным последствиям [12].

Рассматривая проблемы прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления, следует отметить вопрос о чрезмерности административного давления на муниципалитеты со стороны органов государственной власти, в том числе прокуратуры.

Широта задач, подлежащих решению органами местного самоуправления, отсутствие полноценного финансирования, дефицит квалифицированных специалистов влекут возникновение разнообразных оснований для привлечения должностных лиц муниципалитетов к административной ответственности.

Европейской хартией местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ, установлены ограничения административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления. В соответствии с пунктом 3 статьи 8 данной Хартии административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать [13].

24 октября 2010 г. в Генеральной прокуратуре Российской Федерации состоялось совместное совещание с Министерством регионального развития Российской Федерации по проблемам взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления. По итогам совещания принято несколько решений, в том числе направленных на снижение административного давления на муниципалитеты со стороны органов прокуратуры.

Бесспорно, что карательными мерами порядок в муниципальном нормотворчестве не обеспечить. Залог успешной работы заключается в активном взаимодействии органов прокуратуры и местного самоуправления для обеспечения полного и своевременного поступления в органы прокуратуры нормативных правовых актов и их проектов, конструктивного обсуждения выявленных недостатков и их оперативного устранения, а также приведения муниципальных правовых актов в соответствие с изменившимся федеральным и региональным законодательством. Кроме того, необходимо укрепить правовые службы в городских и сельских поселениях, организовать учет и систематизацию нормативных правовых актов на уровне муниципалитетов, обеспечить полноту формирования федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.