Актуальные проблемы реализации социальной политики в регионах РФ

Социальная политика может рассматриваться как составная часть региональной политики в широком и узком смысле. В России рыночные преобразования, проводимые в стране с начала 90-х годов, хотя и декларировали социальную политику в качестве одного из главных государственных приоритетов, однако на практике многие социальные вопросы приносились в жертву макроэкономической стабилизации. В результате социальные издержки преобразований оказались весьма значительны, что затрудняет социальное развитие страны и ее регионов. В то же время в обозначенный период произошли и позитивные изменения в социальной сфере и структуре российского общества. Перечислим наиболее важные:

• 1)    закрепленное в Конституции РФ положение о социальном государстве, определяющее общую направленность государственной социальной политики на создание условий для достойной жизни и свободного развития человека;

• 2)    расширение политических, экономических и социальных прав и свобод, становление демократических институтов и переход к многообразию форм собственности;

• 3)    развитие личной инициативы и предпринимательской активности, качественно изменившее социальную структуру российского общества;

• 4)    начало возвращения лучших традиций благотворительности и социального партнерства.

Сложился ряд общих для всей страны и всех ее регионов социальных проблем, угрожающих устойчивому и безопасному социальному развитию России:

• • растущая социальная поляризация населения, которая по официальным данным не имеет аналогов в мире, а с учетом теневых доходов значительно выше статистически зафиксированного разрыва между десятью процентами самых бедных и десятью процентами самых богатых;

• • значительные масштабы бедности и безработицы, низкая динамика становления среднего класса, наличие зон «очаговой нищеты» и распространенность такого явления, как «бедность работающих»;

• • сохранение коррумпированности властных структур, организованной преступности и терроризма;

• • негативные последствия глобализации и связанные с этим социальные риски;

• • деградация окружающей среды, негативно отражающаяся на состоянии здоровья и качестве жизни значительной части населения, связанная как с объективными факторами (глобальные климатические изменения, усиление антропо- и техногенных нагрузок), так и с факторами субъективными — ослаблением экологического контроля и экспертизы со стороны государственных органов, недоступностью экологической информации и недостаточным экологическим образованием населения;

• •    кризисные процессы института семьи, характеризующиеся ослаблением воспитательной функции семьи, ростом детской безнадзорности и беспризорности, социального сиротства;

• •    сокращение численности населения страны, низкая продолжительность жизни населения и высокая смертность, особенно мужчин трудоспособного возраста;

• •    ухудшение здоровья всех возрастных групп населения, обусловленное распространенностью алкоголизма, наркомании, табакокурения, ВИЧ-СПИДа, недостаточностью развития форм здорового досуга и здорового образа жизни (физическая культура, спорт, туризм, активный отдых), а также неудовлетворительным состоянием системы здравоохранения;

• •    рост инвалидизации населения и сохранение социальной изоляции инвалидов, людей пожилого возраста и других уязвимых социальных и профессиональных групп, испытывающих особые трудности в процессе адаптации к новым политическим, экономическим и социальным условиям; сегодняшние кризисные процессы в мировой экономике, на мировых ресурсных и финансовых рынках, негативно влияющие на состояние финансовой и промышленной сфер в России, инфляционные процессы, перспективы занятости и доходов населения, возможности реализации социальных программ.

На все перечисленные социальные негативы накладываются существенные диспропорции в развитии регионов, порождающие и углубляющие социальные противоречия, провоцирующие межэтнические и межконфессиональные конфликты. Социальное расслоение в России имеет региональное преломление, проявляющее тенденции к возрастанию, что представляет собой угрозу российской государственности. Социальное неравенство регионов означает фактическое отсутствие единого социального партнерства на территории России, порождает социальные противоречия, провоцирует межэтнические и межконфессиональные конфликты.

К числу позитивных изменений в развитии социальной сферы регионов следует отнести повышение статуса органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, усиление социальной активности институтов гражданского общества и непра- вительственных организаций социальной направленности.

Эти и многие другие факторы должны учитываться при проведении в Российской Федерации государственной социальной политики на федеральном уровне и в субъектах РФ.

В настоящее время завершается разработка Концепции социально-экономического развития России до 2020 г. Правительством РФ 1 октября 2008 г. был рассмотрен проект Концепции долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации до 2020 г. и плана действий Правительства Российской Федерации по ее реализации. В указанном документе поставлены довольно амбициозные цели улучшения жизни в России. Концепция направлена на достижение нашим государством статуса великой инновационной социально-ориентированной державы, которая не отказывается и от конкурентных сырьевых преимуществ. Сформулированы также стратегические цели и приоритеты регионального развития России.

Концепция предусматривает, что территориальное развитие Российской Федерации будет ориентировано на обеспечение условий, позволяющих каждому региону иметь необходимые и достаточные ресурсы для обеспечения достойной жизни граждан, комплексного развития и повышения конкурентоспособности экономик регионов при обеспечении правового и политического единства страны. Для этого предполагается обеспечение синхронизации трех направлений региональной политики:

• 1)    стимулирования экономического развития путем создания новых центров роста в регионах на основе конкурентных преимуществ;

• 2)    координации инфраструктурных инвестиций государства и инвестиционных стратегий бизнеса в регионах с учетом приоритетов пространственного развития ресурсных ограничений, в том числе демографических;

• 3)    сокращения дифференциации в уровне и качестве жизни населения в различных регионах и на территории каждого из них с помощью эффективных механизмов социальной и бюджетной политики, обеспечивающих рост человеческого потенциала всех регионов России.

При анализе этого проекта с позиций социальной политики обращает на себя внимание отсутствие такой цели, как создание единого социального пространства на территории России (говорится только об обеспечении достой- ной жизни граждан, правовом и политическом единстве страны, а также о сокращении дифференциации в уровне и качестве жизни населения регионов).

Перечисленные выше мероприятия федеративной реформы, а также принятые законодательные акты обусловили образование компетенционного поля с уникальными конфигурациями. Сейчас его структура сложна и дифференцирована. Конституцией предусмотрено всего четыре позиции: 1) компетенция Российской Федерации; 2) компетенция субъектов Федерации; 3) совместная компетенция Российской Федерации и ее субъектов; 4) муниципальная компетенция. Однако в реальности компетенционных позиций гораздо больше.

Несмотря на масштабы проделанной работы, законодателю не удалось пока создать достаточно сбалансированную схему взаимоотношений центра, регионов и муниципалитетов. В действующей схеме разграничения компетенции сохраняются значительные диспропорции.

• 1.    Полномочия часто возлагаются без передачи под их осуществление соответствующих финансовых ресурсов. Ответственность за реализацию полномочий в социальной сфере ложится на плечи субъектов Федерации и муниципалитетов, не располагающих достаточными ресурсами для нормального осуществления данных полномочий.

• 2.    Вместо решения указанной проблемы по сути, законодатель избрал иной путь — были учреждены добровольные полномочия субъектов Федерации и муниципалитетов, сущность которых заключается не в том, чтобы обеспечить регионы и муниципалитеты соответствующими их расходным статьям доходными полномочиями, а в том, чтобы снять с них социальные обязательства перед населением, сделать эти обязательства факультативными.

• 3.    Практика добровольно-обязательных полномочий в этой связи выглядит социально оправданной, она не позволяет резко снижать уровень социальной поддержки граждан регионами и муниципалитетами, однако она и не способствует социальному развитию.

• 4.    В новой схеме разграничения полномочий фактически сохраняется нефинансируе-мый федеральный мандат, законодательными актами федерального уровня на регионы и муниципалитеты налагаются расходные полно-

• мочия, не обеспеченные финансированием. Однако теперь нефинансируемый мандат носит скрытый характер.

• 5.    Доходные полномочия субъектов Федерации и муниципалитетов по-прежнему не соответствуют их расходным обязательствам, причем введение института добровольных полномочий на региональном и муниципальном уровне решает данный вопрос за счет нарушения социального баланса в отношениях государства и общества.

• 6.    Субъекты Федерации отстранены от реализации некоторых своих «традиционных» полномочий (особенно в сфере природопользования), что негативным образом сказывается на социально-экономической ситуации в регионах.

Проблема недостатка ресурсов под реализацию государственных полномочий в социальной сфере была решена наиболее «простым» и малоэффективным способом — государство в значительной мере сняло с себя ответственность за реализацию этих полномочий, сделало их необязательными, факультативными, переложило их осуществление на общество.

В этой связи следует ожидать очередного витка реформирования компетенционной сферы. Необходимо произвести по-настоящему социальную переориентацию межбюджетных отношений, подкрепив ее прозрачной системой финансирования полномочий. Субъекты Федерации должны знать, за исполнение каких функций и предоставление каких публичных услуг они отвечают, а также из каких источников они будут их финансировать.

Все это приводит к необходимости принятия единого законодательного акта — Федерального закона «О минимальным социальных стандартах в Российской Федерации» (Социального кодекса), в котором были бы закреплены все нормативы предоставления социальных услуг гражданам страны.

На первый взгляд представляется, что главная «болезнь» федеративной реформы состоит в том, что она пока не полностью избавилась от пережитков практики механического делегирования регионам и муниципалитетам дополнительных полномочий. Однако такая постановка вопроса сегодня уже неактуальна. Перечень полномочий субъектов России на сегодняшний день значителен, в него входит около 70 собственных, более 900 — условно делегированных, а также значительное количество добровольных и добровольно-принудительных полномочий субъектов Российской Федерации. Субъекты фактически могут осуществлять сегодня любые полномочия в социальной сфере, если хотят этого и имеют соответствующие ресурсы.

Основная проблема действующей модели разграничения компетенции состоит в том, у регионов нет стимулов к реализации социальных полномочий и соответствующей материальной базы. Среднесрочное реформирование компетенционной сферы на нынешнем этапе ее развития может идти по следующим основным направлениям.

• 1.    Обеспечение субъектов РФ ресурсами, достаточными для осуществления возложенных на них обязательств перед населением согласно нормативам, установленным Социальным кодексом. Это подразумевает не перечисление субъектам Федерации дополнительных трансфертов из федерального бюджета, а предоставление им доходных полномочий и стимулирование к осуществлению самостоятельной хозяйственной деятельности.

• 2.    Повышение ответственности субъектов РФ за проводимую ими социальноэкономическую политику. Сегодня заинтересованности эффективно осуществлять свои социальные функции у руководства регионов нет, поскольку его будущее практически не зависит от результатов его деятельности. Как следствие — несоответствие потенциальных возможностей регионов действительному состоянию их социальноэкономической сферы. Руководство регионов должно быть уполномочено осуществлять социальные полномочия в четко определенном объеме и нести за это ответственность. Существующих механизмов здесь явно недостаточно (даже с учетом Указа Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»).

• 3.    Принятие Федерального закона «О минимальных социальных стандартах в Российской Федерации» (Социального кодекса), в котором были бы закреплены основные нормативы предоставления социальных услуг гражданам страны. Положениями упомянутого закона должны охватываться все основные направления социально-экономической сферы, на них должны быть ориентированы положения

• 4.    Объединение субъектов РФ в целях оптимизации управления и проведения более эффективной социально-экономической политики.

• 5.    Необходимо пересмотреть действующий порядок законодательного регулирования сферы компетенций. Все законодательные акты, затрагивающие полномочия субъектов Федерации, должны составляться по единой схеме, полномочия в них должны закрепляться по установленным шаблонам и образцам. В отраслевых законах каждое полномочие должно быть строго идентифицировано: для собственных полномочий необходимо указание на соответствующий подпункт п. 2 ст. 26-3 Федерального закона № 184-ФЗ, для делегированных полномочий — четкое указание на федеральный бюджет как на источник финансирования осуществления данного типа полномочий. Предлагается также избавить перечни компетенций от неуместной диспозитивности, наделение субъектов правоотношений полномочиями должно в основном иметь императивный характер. Целесообразно отказаться от административных полномочий, включив их в общие перечни компетенций. Наличие добровольных полномочий не исключается, однако они должны занять подобающее им место в схеме разграничения компетенции, а именно — за рамками установленных социальных стандартов. Добровольно-принудительные полномочия в данном случае подлежат переводу в собственные полномочия субъектов РФ.

отраслевых федеральных законов («социалка» должна финансироваться не спорадически, в рамках приоритетных национальных проектов, а на регулярной и прочной законодательной основе).

Актуальной является задача выравнивания и поддержания определенного уровня социального развития регионов, обеспечивающего равный доступ населения к социальной инфраструктуре и социальным услугам по всей территории страны, для чего, на наш взгляд, необходимо:

• • разработать и закрепить законодательно социальные критерии оценки успешности (эффективности) государственной и корпоративной политики;

• • изменить систему налогообложения для формирования достаточных фондов, ориентированных на реализацию социальных функций;

• • усилить внимание к т.н. частным проблемам: сохранению сельских школ, решению проблем очередей в органах соцзащиты и соцо-беспечения, здравоохранения и т.п.;

• • обратить внимание на социальную направленность средств массовой информации;

• • рассмотреть вопрос о совместном учредительстве федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации автономных образовательных учреждений;

•создать единую информационноаналитическую систему, включающую банк данных о социально-экономическом положении военнослужащих, подлежащих увольнению; информацию центров занятости о наличии рабочих мест, общественных фондов — о гуманитарной и благотворительной помощи, страховых фондов, о страховом обеспечении; данные ежегодного мониторинга;

•разработать программы повышения квалификации социальных работников по направлению «Социальная защита военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей».

Органам исполнительной власти субъектов РФ совместно с федеральными органами исполнительной власти необходимо разработать предложения по реструктуризации бюджетного сектора с сохранением типов и видов бюджетных учреждений и предложения по изменению типов бюджетных учреждений на автономные учреждения, а также предусмотреть другие механизмы реализации социальной политики в регионах РФ.