Актуальные вопросы толкования положений статьи 16.1 Гражданского кодекса Российской Федерации

Институт возмещения убытков, причиненных правомерными действиями, несмотря на существование в отдельных нормах российского гражданского законодательства с начала его формирования, получил отдельное нормативное закрепление только в 2012 году в статье 16.1 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) -Компенсация ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления. Стоит сказать, что введение в ГК РФ специальной нормы, предусматривающей ответственность субъектов власти за свои правомерные действия, затянулось.

Безусловно, отдельные нормы ГК РФ и иных Федеральных законов (о них будет идти речь далее) содержат положения, декларирующие обязанность государства либо органа местного самоуправления возместить убытки лицу, которое понесло их, в том числе, в связи с правомерными действиями властных субъектов. Однако Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства еще в 2009 году обратил внимание на необходимость появления в ГК РФ специальной нормы, посвященной компенсации ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления.

Возникает закономерный вопрос - зачем законодатель предложил ввести новую статью, если в ГК РФ уже имелась норма общего характера (статья 1064 ГК РФ), устанавливающая возможность возмещения вреда, причиненного, в том числе, правомерными действиями органов государственной власти и местного самоуправления? Почему введено понятие ущерба, а не убытков? Ответ на этот вопрос неочевиден и может быть получен только при комплексной оценке нормы в системе остальных статей ГК РФ.

Видится, что введение отдельной нормы, а, следовательно, и нового института, закрепленного в статье 16.1 ГК РФ, обусловлено именно отличием убытков от возмещения вреда. Для разграничения категорий убытков и возмещения вреда необходимо установить факт возникновения обязательства. Так, О.А. Пешкова в своей научной статье, посвященной разграничению понятий ущерба, убытков и вреда, указывает1, что для того, чтобы отличить одну юридическую конструкцию от другой, необходимо обратить внимание на факт возникновения обязательства: обязательства по возмещению имущественного и неимущественного вреда возникают из внедоговорных отношений и являются следствием неправомерного причинения потерпевшему вреда, в то время как ущерб и убытки возникают из договорных правоотношений.

Более того, огромное значение имеет закрепление права на компенсацию ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления, именно в главе 2 ГК РФ, устанавливающей основания для возникновения гражданских прав и обязанностей, регулирующей их осуществление и защиту. Таким образом право лица на возмещение своих затрат в указанных условиях ставится наравне с другими принципами гражданского законодательства, что гарантирует его защиту не только в случаях, предусмотренных особенной частью ГК РФ, но и в иных ситуациях, где этот принцип будет применяться по аналогии закона.

Вернемся же к анализу положений интересующей нас нормы. Итак, оценивая статью 16.1 ГК РФ с точки зрения юридической техники, видно, что она является как бы частью статьи 16 ГК РФ - таким образом законодатель указывает на ее сложную юридическую природу и подчеркивает, что сомнения в правильности конструкции и понимания взыскания с государственных органов убытков за правомерные действия еще не разрешены.

Если статья 16 ГК РФ называется «Возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления», и в ней содержится указание на возможность взыскания убытков, причиненных неправомерными действиями, то статья 16.1 ГК РФ носит название «Компенсация ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления». Таким образом, применительно к так называемым «правомерным» убыткам, законодатель говорит только о возможности компенсации ущерба, но не упущенной выгоды в контексте рассматриваемой нормы (за исключением специальных норм, которые могут предусматривать возможность возмещения упущенной выгоды).

В этой связи необходимо еще раз отметить, что компенсационные меры следует отличать от мер гражданско-правовой ответственности: они не связаны с совершением правонарушения, а противоправность и вина не являются обязательными условиями для выплаты гражданско-правовых компенсаций.

Интересно отметить, что проект Федерального закона № 606959-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», отклоненный в первом чтении, предусматривал внесение изменений в статью 16.1 ГК РФ путем расширения компенсируемого государством ущерба до убытков, включающих, как мы знаем, и упущенную выгоду.

Отказ от внесения подобных изменений можно расценивать как неготовность государства нести расходы на компенсацию денежных средств сверх реальных затрат лица, имущественные интересы которого нарушены правомерными действиями самого государства или его органов.

Что касается практики применения рассматриваемой нормы, необходимо отметить, что правоприменительная практика с течением лет расширяется: если в 2015 году о статье 16.1 ГК РФ говорили едва ли не как о «мертвой» норме2, то сейчас, согласно данным из СПС Консультант, более чем 500 судебных актов судов различных уровней и компетенции ссылаются на данную норму. Наиболее часто находит свое применение статья 16.1. ГК РФ в случаях изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд в порядке, предусмотренном нормами статей 279 - 281 ГК РФ3.

Интересно также рассмотреть судебное дело, в котором суд разрешал вопрос, в том числе, о том, подлежит ли взысканию с ответчика упущенная выгода истца. Так, истец обратился в суд с исковым заявлением к Министерству финансов Российской Федерации, ОГИБДД о взыскании расходов, понесенных в связи с необоснованным привлечением к административной ответственности, компенсации морального вреда. Требования мотивированы тем, что постановлением начальника ОГИБДД истец был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного п. 1 ст. 12.7 КоАП РФ с назначением административного наказания в виде штрафа, его автомашина была незаконно задержана и отправлена на штраф-стоянку. Впоследствии постановление было отменено, административное дело – прекращено за отсутствием состава административного правонарушения.

Незаконное привлечение к административной ответственности в виде административного штрафа и незаконного задержания автомашины причинило истцу материальный вред в сумме 15 787 руб., упущенная выгода составила 3000 руб. за 3 дня.

Удовлетворяя исковые требования частично, суд первой инстанции указал, что постановление о прекращении производства по административному делу не содержит вывода о незаконности действий сотрудников ОГИБДД, а само по себе обстоятельство установления отсутствия состава административного правонарушения в деянии истца не является основанием для вывода о виновности должностного лица в причинении истцу материального ущерба. Соответственно, упущенная выгода взысканию с ответчика не подлежит.

Суд апелляционной инстанции подтвердил выводы суда первой инстанции, указав на искомую статью 16.1. ГК РФ.

Таким образом, особенно важно для разграничения возможности взыскания упущенной выгоды в подобных делах установить вину государственного органа: в противном случае, требования не будут подлежат удовлетворению в части взыскания упущенной выгоды.

Подводя итог проведенному исследованию, можно сделать вывод о том, что институт компенсации ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления, нельзя назвать в полной мере эффективным и покрывающим потребности пострадавших от законных действий властных субъектов лиц. Да, с одной стороны данная норма действительно работает и дает возможность возмещения ущерба, однако, во-первых, размер компенсируемого ущерба определяется тем же властным субъектом, который допустил нарушение имущественных прав лица, и во-вторых, рассматриваемая статья не предполагает компенсацию упущенной выгоды, которая в предпринимательской деятельности часто оказывается большей, чем реальный ущерб. Видится необходимым расширить объем компенсируемых прав пострадавшего лица, изложив указанную норму по-новому, заменив понятие ущерба на убытки.