Акты министерства внутренних дел в период становления министерской системы управления в Российской империи (1802-1811 гг.)

Для Российского государства начало XIX столетия было важным этапом развития государства и права. Состояние общества, его государственных институтов, экономическое развитие и внешняя политика оцениваются по-разному – от хвалебных од (по мнению Н. М. Карамзина, «никогда Россия столько не уважалась в политике, никогда ее величие не было так живо чувствуемо во всех землях, как ныне»; «...свет ума более и более стесняет темную область невежества в России; ... благородные, истинно-человеческие идеи более и более действуют в умах...» [1, с. 320]) до констатации факта постепенной «порчи отношений между обществом и правительством» [2, с. 49].

Но даже при диаметрально противоположных оценках состояния общества как дореволюционные, так и современные исследователи придавали и придают большое значение формированию новых элементов государственного механизма и его совершенствованию, в том числе в контексте расширения круга субъектов правотворчества. Поэтому вопрос об актах, исходящих от вновь образованных органов отраслевого управления, в том числе и от министерства внутренних дел (далее – МВД), представляется важным направлением исследования состояния Российского государства в XIX в.

Несмотря на то, что между современной ситуацией и исследуемыми событиями лежат два столетия, вопрос о нормативных актах МВД нельзя рассматривать как имеющий исключительно информационную научную ценность. Как справедливо отмечено, «проведение реформ государственного механизма, в том числе системы Министерства внутренних дел, совершенствование правовой основы его организации и деятельности требует учитывать множество факторов, и среди них – исторический опыт прошлого» [3, с. 3]. Необходимость постоянно совершенствовать механизм современного государства с учетом текущей политической, социально-экономической обстановки, состояния внешних связей делает изучение накопленного историей государства и права России опыта построения системы управления, практики инкорпорирования в механизм новых государственно-правовых институтов в многосоставном и многонациональном государстве с обширными границами актуальным направлением исследования.

Нормативную базу исследования составили акты Полного собрания законов Российской империи с 1649 г. (далее – ПСЗРИ) за период с 1802 по 1811 гг. Выбор хронологических рамок продиктован особенностями данного этапа развития российской государственности. В это время начинается процесс создания и практического внедрения в жизнь министерской системы, причем именно в этот период активность верховной власти максимальна. Его оценивают как период «горячего и искреннего приступа к реформам» [2, с. 49]. Конечная точка исследования (1811 г.) связана с существенными преобразованиями системы министерств, которые напрямую отразились на их правотворческих полномочиях.

Начало XIX в. отмечено значительными преобразованиями в системе органов государства. Одним из заметных «либеральных предприятий, которые наполняют первые годы царствования» Александра I [4] была реформа отраслевого управления. Она имела огромное значение и для политического строя, и для экономики, и для иных сфер жизни страны: «именно образование министерств как органов исполнительной власти по образцу европейских государств послужило мощным импульсом для модернизации страны, подготовило благодатную почву для проведения реформ второй половины XIX в.» [5, с. 3].

Министерства появились в 1802 г. Предшественниками министерств были коллегии. Создание коллегиальных органов с более или менее определенным кругом полномочий и механизмом коллегиального решения вопросов управления на начало XVIII в. было оправданным и имело ряд преимуществ перед устаревшей системой приказов. Однако постепенно и эта система перестала отвечать требованиям времени, поэтому во второй половине XVIII в. в первоначальную модель были введены элементы единоначалия в лице главных директоров коллегий. К началу XIX столетия и эта мера изжила себя, поэтому Александром I было решено «...разделить

Государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собой, и для благоуспешнейшего течения поручить оные ведению избранных Нами Министров...» 1 . Правда, от коллегий отказались не сразу: «Продолжение функционирования коллегий и коллежских учреждений предопределило существование на практике в 1802–1803 гг. своеобразного симбиоза (объединения) двух систем государственного управления – коллежской и министерской» [6, с. 16].

Нормативная основа реформы отраслевого управления как «верховной исполнительной власти» [7], в том числе и появление Министерства внутренних дел, была заложена в 1802 г. двумя актами.

Первый, наиболее известный – Манифест «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г., (далее – Манифест), второй, датированный тем же числом, – именной указ Сенату «Об оставлении первых трех Коллегий в образе производства Государственных дел на прежнем основании и о лицах, избранных к управлению министерствами». В последнем объявлены фамилии лиц, назначаемых в руководство каждого министерства.

В Манифесте обозначены цели реформы, перечислено количество и наименование министерств и определены «главные правила, коими они имеют руководствоваться в исполнении всего того, чего будет требовать от них должность, и чего Мы ожидаем от их верности, деятельности и усердия к благу общему»2.

Согласно Манифесту, «Должность Министра Внутренних Дел обязывает его пещись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи. В управлении своем имеет он все части Государственной промышленности, кроме части Горной; в ведении его находится также построение и содержание всех публичных зданий в Государстве. Сверх того возлагается на него долг стараться всеми мерами об отвращении недостатка в жизненных припасах и во всем, что принадлежит к необходимым надобностям в общежитии» 3 . Таким образом, здесь и ниже определена сфера деятельности МВД, причем, как верно отметили А.Я. Малыгин и К.Л. Яковлев, «использовавшиеся при определении стоявших перед Министерством задач формулировки позволяли сколь угодно широко трактовать возложенные на него обязанности» [8, с. 92].

Исследователями отмечено, что именно это министерство обладало «наиболее обширными и наиболее универсальными функциями»; «сфера компетенции данного министерства распространялась на многие стороны государственного управления, а также экономики и культуры дореволюционной России» [9, с. 5].

Одно из средств осуществления министрами своих полномочий – издание ведомственных актов. Как замечает И. В. Михееева, «уже с начала XIX в., времени создания российских министерств, необходимость управлять широкой подведомственной сферой привносила в практику министерского управления и подзаконное, так называемое ведомственное, нормотворчество» [10, с. 20].

Однако это не означает, что Манифест 1802 г. можно расценивать как точку отсчета правотворческих полномочий МВД и иных министерств. В реальности нормативные правовые акты, исходящие непосредственно от МВД, – это факт значительно более позднего времени: «самостоятельность министров в принятии управленческих общеобязательных актов… была предоставлена министерствам не с момента их образования, а лишь после того, как их практическая деятельность показала настоятельную потребность в таком виде правотворчества» [11, с. 123].

В этом вопросе огромный шаг был сделан в 1811 г. «Общим учреждением министерств», но, как ранее указано, данный акт и его реализация лежат за пределами предмета настоящего исследования.

Каким же образом разрешался тот или иной вопрос, когда требовался управленческий акт МВД, но право на издание общеобязательных ведомственных актов еще не было даровано?

Ответ на данный вопрос может дать анализ содержания Манифеста 1802 г. и актов, связанных с деятельностью министерства внутренних дел, изданных в период с 8 сентября 1802 г. по 25 июня 1811 г.

Прежде чем анализировать, делать расчеты и обобщения, необходимо уточнить несколько моментов.

• 1.    Как известно, в ПСЗРИ вошли нее все имеющиеся в реальности акты. Некоторые исключены по причине дублирования, другие – по соображениям безопасности и т. д. Но, как представляется, общую картину состояния законодательства, которое имеет отношение к министерству внутренних дел, составить вполне возможно.

• 2.    В данной работе учтены не все акты, так или иначе связанные с деятельностью МВД. Те документы, в которых министр внутренних дел фигурирует не в «шапке» акта (как инициатор, автор предписания, обязанное лицо или адресат), а только упоминается в тексте в качестве одного из фигурантов, не задействованы. Поэтому под «актами, связанными с деятельностью МВД» в данном исследовании понимаются не все нормативные акты, так или иначе включающие министра в сферу действия конкретного закона, а лишь специально ему предназначенные.

В контексте обозначенного выше направления исследования представляют интерес ст. X и XI Манифеста 1802 г.

Ст. Х регламентирует порядок деятельности министра в том случае, если «в каком-нибудь деле власть Министра... не позволяет ему разрешить сомнения мест или чиновников, в ведомстве его состоящих, или отвратить какия нибудь по вверенной ему части могущия встретиться неудобства, влекущия за собою потерю времени, излишния издержки, безпорядок в производстве, или какия последствия, кои преграждают путь к приведению чего либо в лучшее состояние...». Как следует из текста статьи, столкнувшись с таким затруднением, министру надлежит «придумать» «удобное средство к преодолению таковых затруднений» и войти к Императору с докладом, в котором изложена причина доклада, способ разрешения проблемы и польза от предложенного министром способа разрешения затруднения. Оценить как полезный или признать неприемлемым предложенный министром способ решения – зависит от императора.

В случае одобрения предложенного решения императором, дальнейшее развитие событий напрямую зависело от характера предложенных министром мер.

Модель 1. Если предложенные министром меры не требуют «ни отмены существующих законов, ни введения или учреждения новых», император собственноручно утверждает доклад министра и возвращает «для учинения по оном исполнения и объявления Правительствующему Сенату для ведения…».

Модель 2. В том случае, если предложенный министром в докладе способ связан с принятием нового закона или отменой существующего, император велит министру написать указ соответствующего содержания. Проект в обязательном порядке предлагается для ознакомления другим министрам «для надлежащего соображения со всеми Государственными частями, в ведении их находящимися». Только после соблюдения данного требования указ подписывает император, а министр, предложивший такие меры, контрассигнует его. Другими словами, в данном случае речь идет о форме правотворческого процесса, но опять императорского, а не министерского.

Таким образом, по правилам Манифеста 1802 г., «для разрешения сложных управленческих дел… министр всегда должен был входить с докладом к императору» [12, с. 46], а не оформлять их собственными нормативными актами.

Эти модели были разработаны как руководство к действию любого министра.

Как данные нормы воплощались в правовой практике первых лет существования органов центрального отраслевого управления непосредственно министерством внутренних дел? Ответить на этот вопрос поможет исследование нормативных правовых актов, систематизированных в Полном собрании законов Российской империи.

Первый опыт реализации представленного в ст. Х порядка, судя по Полному собранию законов, состоялся спустя две с половиной недели с даты объявления об организации министерств, 26 сентября 1802 г. Это был Высочайше утвержденный доклад министра коммерции4.

Акты, связанные с деятельностью Министерства внутренних дел, датированы чуть более поздним временем.

Первый акт, относящийся к сфере деятельности МВД (из тех, которые были систематизированы в ПСЗРИ), издан 17 октября 1802 г. Он имел форму Высочайше утвержденного доклада «О порядке производства дел в Экспедиции Государственнаго Хозяйства, Опекунства иностранных и Сельскаго Домоводства и о зависимости ея от Министерства внутренних дел».

В содержании данного документа прослеживается три блока.

Первый блок – это изложение «затруднения». В данном акте оно связано с тем, что упомянутое в названии документа ведомство – Экспедиция государственного хозяйства, опекунства и сельского домоводства перешло из ведения Сената в ведение МВД и озадачилось вопросами – как быть с неоконченными делами, каким в связи с передачей ведомства будет порядок его деятельности и т. п.

Второй блок посвящен причинам затруднения. В нем объясняется, что ранее Экспедиция была нераздельной частью Сената, ее работа и связь с Сенатом осуществлялись в определенном порядке. Но в связи с передачей ведомства МВД признано, что теперь этот порядок «делается невместен». Однако самостоятельно что-то изменить ни Экспедиция, ни министр внутренних дел не вправе – данный порядок установлен именными указами правителей и Сенатом. Таким образом, налицо противоречие между ситуацией, требующей смены установленных правил, и невозможностью их изменить без участия высшей власти.

Третий блок начинается формулировкой «Министерство внутренних дел, вместе сего порядка, представляет на Высочайшее Вашего Императорскаго Величества утверждение, следующее...», т. е. содержит список предложений министра внутренних дел. В частности, предлагается, что «1. Экспедиция Государственнаго Хозяйства, Опекунства иностранных и Сельскаго Домоводства отныне по всем делам, решения ея превышающим, имеет относиться к Министру внутренних дел...», но неоконченные экспедицией дела следует решать «на прежнем основании», т. е. тем порядком, который был принят до передачи Экспедиции в ведение МВД.

К сожалению, в опубликованной в ПСЗРИ версии документа нет указаний на одобрение императором предложений министра, но сам факт включения документа в ПСЗРИ свидетельствует, что он получил одобрение и стал нормативным актом.

Следующий Высочайше утвержденный доклад министра внутренних дел от 22 ноября 1802 г.5 посвящен условиям поселения шотландцев в «Кавказском крае». Его структура несколько отличается от первого документа. Начинается он также с блока «доклад», где изложена фабула дела: два шотландца предлагают основать колонию на Кавказе, но просят отвести им необходимые для того земли; разрешить покупать невольников у черкесов и «закубанцев» и держать их у себя до семи лет и т. п. После доклада сразу следует блок предложений министра – какие именно права можно даровать будущим колонистам и в каком объеме. Кроме того, данный доклад, в отличие от первого, завершает резолюция монарха: «Быть по сему».

Еще один документ, имеющий ту же форму, датирован 16 декабря 1802 г. Он по структуре сходен скорее с первым образцом. Начинается документ с изложения проблемы – Экспедиция государственного хозяйства предложила императору ряд мероприятий по «совершенствованию виноделия». Император одобрил предложения, но Экспедиция не реализовала их. Второй блок – это рассуждения министра о том, что не все из перечисленных мер стоит реализовывать в точности, а также объяснения, почему он пришел к такому выводу. Третий блок, как обычно, перечень предложений министра.

Таким образом, немногочисленные6 Высочайше утвержденные доклады МВД как особый вид нормативных правовых актов обладали сходными формальными признаками.

Другая форма актов, относящихся к деятельности МВД, – именные указы, объявленные министром внутренних дел.

Так, указ от 23 октября 1802 г. в ПСЗРИ обозначен как «Именный, объявленный Министром Внутренних дел Гражданским Губернаторам Об утверждении цен на заготовление провианта и фуража»7. В отличие от вышеперечисленных докладов, в этом акте нет предложений, исходящих от министра внутренних дел. В данном варианте министр, адресуясь губернаторам, просто пересказывает, что император «Высочайше повелеть изволил».

• 11 декабря 1802 г. министр внутренних дел аналогичным образом объявил императорскую волю митрополиту Римско-Католических церквей России – назначать в Саратовские колонии священников иезуитского ордена, а не доминиканцев и францисканцев.

В отличие от утвержденных императором докладов, в этих актах министр выступает как передаточный элемент, обязанность которого – донести волю императора до определенного субъекта и убедиться в исполнении предписанного.

Следует отметить, что за четыре месяца с момента утверждения министерской системы и до конца 1802 г. года было принято всего пять актов, которые входили в сферу деятельности МВД.

Следующий год был значительно более продуктивным в этом отношении.

В 1803 г. количество Высочайше утвержденных докладов достигло девятнадцати, и столько же издано именных указов, объявленных министром внутренних дел. Регулируемые ими вопросы разнообразны – это и назначение штурманов на купеческие суда, и образец чиновничьего мундира, конюшни для полковых лошадей и помощь нуждающимся крестьянам, притеснение «фабричных людей» и тюлений промысел и т.п.

Если первый год существования МВД характеризуется всего двумя формами – Высочайше утвержденными докладами и указами, объявленными министром внутренних дел, то в дальнейшем формы актов существенно дополняются. Помимо ранее обозначенных форм, в правовом обороте были использованы еще несколько видов нормативных правовых актов МВД. Это Высочайше утвержденные, записки, правила, резолюции и даже описания8.

• А.    Высочайше утвержденная записка министра внутренних дел от 27 октября 1803 г.⁹ перечисляет, какие действия министр собирается предпринять для реализации ранее утвержденных императором норм и опять-таки список предложений, которые императору могло бы быть «благоугодно повелеть». Заканчивает документ запись рукой министра, но со ссылкой на повеление императора.

Высочайше утвержденные записки встречаются в списке нормативных актов и в другие годы. Правда, судя ограниченности применения в исследуемый период времени (две – в 1806 г., по одной – в 1807 и 1809 г., четыре – в 1808 г. и полное отсутствие в списке актов двух последних лет), эта форма не пользовалась спросом у законодателя.

Б. Высочайше утвержденные правила.

21 февраля 1803 г. издан документ с несколько непривычным для актов МВД названием: «Высочайше утвержденныя правила, постановленныя в руководство Министру Внутренних дел при разсматривании условий между помещиками и крестьянами по указу Февраля 20 дня 1803 году» 10 . В документе предусмотрено содержание и порядок рассмотрения министром «условий» – соглашения между помещиком и крестьянами о владении землей.

Правда, использование такой формы для актов МВД было единичным.

• В.    Высочайшая резолюция

  Высочайшая резолюция на доклад Министра внутренних дел от 24 февраля 1803 г.¹¹ «О средствах исправления ветхих и о постройке новых казенных зданий» имеет большое сходство с утвержденными императором докладами министра. Даже наименование первого блока «Доклад» и изложение в нем сути проблемы, за которым следует блок предложений министра совпадают. Лишь заключительный абзац

документа имеет отличие – император не просто одобряет предложенные меры краткой формулой, а дополняет своими указаниями о необходимости наблюдать за городами и учитывать «местные соображения».

Эта форма акта также не была распространена.

Помимо внедрения новых форм актов, следующие годы существования МВД характеризуются некоторыми изменениями в соотношении форм уже известных документов.

Во-первых, в списке Высочайше утвержденных докладов можно выделить несколько актов, которые являются результатом совместного творчества нескольких министров.

Первым примером комплексного авторства может служить «Высочайше утвержденный Доклад Министров Внутренних дел и Военнаго: Об учреждении в городе Симбирске Комиссии по приему сукон» от 16 февраля 1809 г.12

Следующий доклад того же тандема датирован маем 1809 г. Правда, на этом практика совместных Высочайше утвержденных докладов, если верить составителям ПСЗРИ, закончилась.

Во-вторых, среди указов, объявленных министром внутренних дел, с 1803 г. появились акты, адресованные не только подведомственным МВД субъектам.

Так, например, военный министр и министр внутренних дел не были соподчинены, однако, например, 9 августа 1809 г. указ о земских повинностях13 был объявлен министром внутренних дел военному министру, а Указ 25 февраля 1803 г. министр внутренних дел объявил Сенату14.

В-третьих, число именных указов, объявленных министром внутренних дел, сократилось почти втрое. Зато с 1803 г. в правовой обиход вошли именные указы, которые предназначены непосредственно МВД.

В них министр внутренних дел выступает не как инициатор или автор мероприятий, а как адресат распоряжений иного властного субъекта (чаще всего императора, но возможны и иные варианты – Сенат, другой министр). Их, в отличие от именных указов, объявленных министром внутренних дел, называют в ПСЗРИ «Именными, данными Министру Внутренних дел».

Первым примером такого акта был именной указ от 9 марта 1803 г. «О предписании Начальникам Губерний, чтобы от обывателей, где квартируют Кавалерийские полки, казенныя полковыя лошади содержаны были не по частям в домашних, но в нарочно для того ими выстроенных конюшнях». В документе император упоминает о ранее данном распоряжении, которое, «как ныне до сведения Моего доходит», не всеми выполнялось. В связи с этим император требует от министра внутренних дел объявить императорскую волю губернаторам: до наступления зимы везде выстроить конюшни для кавалерийских лошадей. Таким образом, император накладывает на МВД определенную обязанность.

Правда, в 1803 г. «данных» именных указов было всего два, а затем на два года об указах, данных МВД, забыли. Но в более поздние годы, как свидетельствуют цифры, представленные в Таблице 1, постепенно именно эта форма становится господствующей и вытесняет именные указы, объявленные МВД.

Количество актов МВД и динамика изменений представлены в табл. 1.

Таблица 1

Динамика изменений количества актов, относящихся к МВД (1802–1811 гг.)

Год	Высочайше утвержденные доклады МВД	Указы, объявленные министром внутренних дел	Указы, данные министру внутренних дел	Иные акты МВД	Итого
1802 (сент-дек.)	3	2		-	5
1803	19	19	2	3	43
1804	18	9	-	-	27
1805	28	3	-	-	31
1806	14	6	2	4	26
1807	13	6	4	1	24
1808	36	10	23	5	74
1809	24	10	17	4	55
1810	2	4	6	-	12
1811 (янв.-июнь)	-	1	4	-	5
За весь период	157	70	58	17	302

По итогам исследования нормативного материала ПСЗРИ и данных, представленных в табл. 1, можно оценить динамику распространения актов, имеющих отношение к МВД.

Очевидно, что наиболее востребованной формой, в сравнении с другими видами нормативных актов, в первое десятилетие существования МВД были Высочайше утвержденные доклады (157 актов). Вместе с указами, объявленными министром и данными министру внутренних дел, они составляют основную массу нормативных актов, относящихся к деятельности министерства внутренних дел.

Оценивая показатели и разнообразие форм актов, связанных с деятельностью МВД, можно выявить некоторые тенденции и особенности динамики на протяжении исследуемого периода. При этом можно говорить и о количественном росте (в этом контексте первенство у законодательства, датированного 1808 г.), и о качественных изменениях нормативных актов, имеющих отношение к МВД.

Изучение актов, включенных в ПСЗРИ и проведенные выше расчеты, систематизированные в Таблице 1, позволяют обобщить данные, говорящие о роли актов, связанных с МВД в правовой жизни страны. Они представлены в табл. 2.

Таблица 2

Доля актов МВД в общем числе нормативных актов ПСЗРИ

Год	Общее  количество актов ПСЗРИ	Акты МВД	Соотношение в %
1802 (сент-дек.)	172	5	2,9
1803	532	43	8,1
1804	472	27	5,7
1805	397	31	7,8
1806	434	26	6,0
1807	318	24	7,6
1808	691	74	10,7
1809	634	55	8,7
1810	414	12	3,0
1811 (янв.-июнь)	207	5	2,4
За весь период	4271	302	7,1

Можно заключить, что доля актов МВД, или адресованных напрямую МВД, в общем количестве систематизированных в ПСЗРИ актов варьируется от года к году. Минимальное количество – 2,4 % относится к 1811 г. Большую роль акты МВД играли в законодательстве в 1808 г.

На основании проведенного исследования можно заключить, что, несмотря на официальное отсутствие у министерства внутренних дел права на участие в правотворческой деятельности, Манифест 1802 г. оставил МВД возможность опосредованного осуществления данной функции.

Наиболее распространенным средством реализации данной функции была такая форма нормативного правового акта как Высочайше утвержденный доклад министра внутренних дел. Доклады составляли более половины всех актов, имеющих прямое отношение к МВД. В структуре докладов особое значение в контексте данного исследования имеет список предложений министра внутренних дел, который, по сути, и представляет собой министерский законопроект.

Доля актов МВД в общем числе нормативных актов, систематизированных в ПСЗРИ, варьировалась год от года, но в целом была довольно значительна (7%), особенно если принять во внимание наличие множества иных властвующих субъектов – других министерств, Государственного совета, Сената, Синода и др. Этот факт может служить одним из показателей значения министерства внутренних дел для системы управления Российской империи в начале XIX в.