Альтернативные наказательные и поощрительные санкции в земельном праве

Статья подготовлена при поддержке РФФИ проект 17-03-00022 «Альтернативные санкции в механизме дифференциации и индивидуализации юридической ответственности»

В рамках работы над поддержанным РФФИ проектом 17-03-00022 «Альтернативные санкции в механизме дифференциации и индивидуализации юридической ответственности» перед нами стояла задача сформировать концепцию альтернативных санкций в механизме обеспечения дифференциации и индивидуализации юридической ответственности на основе ее понимания как правового явления, включающего негативный и позитивный аспекты реализации [1]. Исследование будет не полным без исследования альтернативных наказательных и поощрительных санкций в земельном праве. Целью работы является определение конструкций альтернативных санкций наказательного и поощрительного характера в земельном праве.

Особенностью земельного права является то, что санкции, применяемые, за земельные правонарушения, содержатся не только в земельном законодательстве, но и в актах других отраслей права. В силу статей 74–76 ЗК РФ, лица, виновные в совершении земельных правонарушений привлекаются к административной, уголовной, дисциплинарной и гражданско-правовой ответственности.

КоАП РФ предусматривает административную ответственность за следующие нарушения:

• ˗    самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1);

• ˗    уничтожение или повреждение специальных знаков (ст. 7.2);

• ˗    самовольное занятие лесных участков (ст. 7.9);

• ˗    самовольная уступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом (ст. 7.10);

• ˗    организация или проведение земляных, строительных или иных работ без разрешения органа, осуществляющего государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (ст. 7.14);

• ˗    незаконное изменение правового режима земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения (ст. 7.16);

• ˗    нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами (ст. 8.3);

• ˗    нарушение законодательства об экологической экспертизе (ст. 8.4);

• ˗    сокрытие или искажение экологической информации (ст. 8.5);

• ˗    порча земель (ст. 8.6);

• ˗    невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.7);

• ˗    использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.8);

• ˗    нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах (ст. 8.12);

• ˗    нарушение правил охраны водных объектов (ст. 8.13);

• ˗    проведение мелиоративных работ с нарушением проекта (ст. 10.9);

  

• ˗    нарушение правил эксплуатации мелиоративных систем или отдельно расположенных гидротехнических сооружений. Повреждение мелиоративных систем (ст. 10.10);

• ˗    нарушение правил использования полосы отвода и придорожных полос автомобильной дороги (ст. 11.21);

• ˗    нарушение законодательства о государственном кадастровом учете недвижимого имущества и кадастровой деятельности (ч. 4 ст. 14.35);

• ˗    нарушение порядка предоставления земельных или лесных участков либо водных объектов (ст. 19.9).

УК РФ предусматривает следующие составы уголовных преступлений в сфере земельных правоотношений:

• ˗    регистрация незаконных сделок с недвижимым имуществом (ст. 170);

• ˗    загрязнение вод (ст. 250);

• ˗    порча земли (ст. 254);

• ˗    нарушение правил охраны и использования недр (ст. 255).

Гражданско-правовая ответственность представлена обязанностью возместить ущерб, причиненный вследствие земельного правонарушения. Как отмечается в научной литературе, уголовные и административные санкции применяются на альтернативной основе, а меры иных видов ответственности в качестве дополнительных [2].

Как видно из приведенного перечня, земельные правоотношения охраняются нормами других отраслей права, в которых сформулированы составы правонарушений и предусмотрены различные санкции, в том числе альтернативные. Есть правонарушения, за которые могут быть применены меры нескольких видов ответственности. Санкции уголовного и административного права применяются на альтернативной основе, санкции других отраслей могут применяться за одно и то же нарушение одновременно.

Применительно к ответственности за совершение земельного правонарушения альтернатива заключается в выборе должной меры принуждения из нескольких возможных. Для земельного законодательства характерно наличие нескольких уровней альтернативности. На первом уровне стоит выбор между мерами различных видов ответственности, на втором – между несколькими мерами одного вида ответственности, на третьем – выбор конкретного размера или продолжительности наказания [3]. Наглядно это можно продемонстрировать на примере ответственности за порчу земли, которая предусмотрена ст. 8.6 КоАП РФ [4] и ст. 254 УК РФ [5]. Стоит отметить, что сама юридическая конструкция составов, предусматривающих ответственность за порчу земли, не совершенна. Так, объективная сторона административного правонарушения шире, чем уголовного преступления. Например, в ст. 254 УК РФ названы далеко не все виды обращения с опасными веществами, а только хранение, использование, транспортировка [6]. На первом уровне, исходя из степени опасности, обстоятельств совершения правонарушения определяется наличие в действиях виновного признаков уголовного преступления или административного правонарушения. Учитывая законодательную формулировку, можно отметить, что разграничение смежных составов производится по признаку наступления или отсутствия вреда, причиненного здоровью человека или окружающей среде. Второй уровень альтернативности – это выбор из нескольких мер одного вида ответственности: штраф или административное приостановление деятельности при привлечении к административной ответственности, штраф, исправительные работы, принудительные работы, обязательные работы, ограничение либо лишение свободы – при уголовной ответственности. Третий уровень альтернативности: выбор срока и размера наказания. Кроме привлечения к административной или уголовной ответственности ст. 1064 ГК РФ [7] и ст. 77 Федерального закона "Об охране окружающей среды" [8; 9] устанавливают обязанность по возмещению вреда, причиненного в результате порчи земель [10]. В альтернативных санкциях заложены возможности судебного усмотрения. Как отмечает А.А. Малюшин, в качестве последствий утраты собственником недвижимого имущества права пользования земельным участком, если снос здания запрещен, его стоимость превышает стоимость отведенной земли, суд может применить альтернативные последствия в виде признания права собственника недвижимости на приобретение в собственность земельного участка или установить условия пользования земельным участком на новый срок [11; 12]. Это характеризует альтернативные наказательные санкции в земельном праве с количественной стороны. Количественные характеристики определяются количеством мер, их размером, пределом и сроком наложения, последнее находится в поле дискреции суда и уберегает от вынесения немотивированного решения1, но в любом случае вынесенное судом решение не должно содержать возможность альтернативного варианта поведения в процессе его исполнения: истец должен определиться со своими требованиями, а суд должен сформулировать один из вариантов зашиты [13, с. 321].

Что касается альтернативных поощрительных санкций, то в ЗК РФ их нет, но они встречаются в иных нормативных правовых актах, регламентирующих те или иные аспекты земельных отношений. Так в ст. 34 Закона РФ «О недрах» закреплено право на вознаграждение, на которое имеют право физические лица, определенные в качестве лиц, участвовавших в финансируемом за счет государственных средств открытии неизвестного ранее месторождения полезных ископаемых в порядке и в размере, которые установлены Правительством Российской Федерации [14,15]. Как отмечено в юридической литературе, в земельном праве стимулирование рассматривается в качестве мер поощрения за соответствующую деятельность [16, с. 50]. Лунева Е.В. отмечает необходимость представлять стимулирующие средства не только субъективными правами и привилегиями, но и льготами и поощрениями [17]. По мнению некоторых авторов, ценность поощрения, в том числе состоит и в том, что по мере динамичного развития правового регулирования поощрения законного землепользования соответствующим образом будет сужаться и роль государственного принуждения землепользователей на сберегательное землепользование [18, с. 35].

Альтернативная санкция в земельном праве представляет собой структурную часть нормы. Применение мер, в ней содержащихся, зависит от обстоятельств совершения правонарушения и личности нарушителя. Для земельного законодательства является характерным проявление альтернативности на нескольких уровнях: первый уровень – выбор между видами ответственности, второй – выборе между мерами ответственности, третий – выбор конкретного наказания или поощрения и его размер. Конструкции санкций носят бланкетный характер.

В дальнейшем будет разработана оптимальная конструкция альтернативных санкций как наказательного, так и поощрительного характера, которая необходима для структурного построения концепции альтернативных санкций и их места в системе обеспечения дифференциации ответственности.

Примечание

• ¹    Информация "Конституционно-правовые аспекты совершенствования нормотворческой деятельности (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации 2013-2015 годов)" (одобрено решением Конституционного Суда РФ от 23.06.2016).