Альтернативные сценарии формирования электронного правительства

Для настоящего времени характерен процесс интеграции электронных форм взаимодействия власти и общества. В результате такого многолетнего интеграционного движения стал формироваться новый современный институт «электронное правительство».

Сам термин «электронное правительство» — калька с английского e-government — представляется не особо удачным. Электронное правительство, несмотря на схожесть названий, не тождественно «виртуальному» измерению давно существующего в российской политической системе института Правительства как исполнительного органа государственной власти. Электронное правительство можно охарактеризовать как схему взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и граждан (а также всех институтов гражданского общества), опосредованную сетью Интернет. И. Игошин в своей работе «Институциональные системы и их искажения» определяет политический институт как «модель для конкретных человеческих интеракций, которая приводится в действие посредством социальных норм, обязательных к исполнению и снабженных инструментарием социальных санкций»1. Электронное правительство и есть такая модель, которая упорядочивает и организует специфические интеракции в определенную систему посредством определенных норм и санкций.

Специфика электронного правительства заключается, во-первых, в качественном характере интеракций — взаимодействие внутри института осуществляется исключительно в электронной форме, посредством сети Интернет. Здесь появляются такие уникальные практики политического общения, как электронный документооборот, электронная подпись, электронное голосование и некоторые другие, присущие только этому институту в политической системе.

Во-вторых, электронное правительство — институт, в рамках которого осуществляется многоакторное взаимодействие, причем, акторами выступают как отдельные граждане, так и другие институты политической и социальной системы (органы государственной власти, органы местного самоуправления, профсоюзы, предприятия, общественные организации и т.д.). Это ведет к необходимости выработки таких норм и принципов взаимодействия, которым следовали бы все участники института. Возникает потребность в формировании единой нормативно-правовой базы функционирования электронного правительства, юридических регуляторов поведения акторов. На данном этапе развития института такая база еще не сформирована, поэтому во многом электронное правительство до сих пор носит характер неформального института. С развитием соответствующего законодательства неизбежно произойдет упрочение подобной схемы взаимодействия и ее дальнейшая институционализация.

В-третьих, как и любой другой институт, электронное правительство характеризуется наличием специфической социальной и политической цели. Глобально, эту цель можно сформулировать как достижение эффективного взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и гражданского общества путем максимального использования электронных каналов политического общения и совместного решения проблем. Естественно, в различном социальном и политическом контексте, в различных обстоятельствах и условиях, цели политического института могут меняться. Однако, изначальная цель, вокруг которой начал свое формирование данный институт, именно такова. Стремясь к ее достижению, электронное правительство призвано выполнять ряд функций: коммуникативную, интегративную, артикуляции и агрегации интересов, функцию политической социализации, легитимации, функцию социального обслуживания.

Как всякое новое образование, электронное правительство плохо поддается анализу и его почти невозможно прогнозировать, поскольку стадия становления любого феномена изобилует непредсказуемыми бифуркациями. По этой причине относительно электронного правительства разумно использовать достаточно грубый сценарный подход, позволяющий точное описание развития заменить вариативными вероятностными его направлениями.

Очевидно, что на формирование электронного правительства окажут существенное влияние политические процессы федерального уровня. В зависимости от общероссийских тенденций в политике можно предположить два принципи- альных сценария с разными перспективами для электронного правительства:

• —    демократический (соответствует «открытому» типу развития);

—авторитарный (изоляционистский).

Основанием для эволюционного развития по одному из предложенных сценариев сможет послужить сама институциональная природа электронного правительства: «Наличие у институтов социальной цели, устойчивых норм и представлений делает возможным существование институциональной политики (путем изменения цели) и институциональных реформ (путем изменения социальных норм)»2. Независимо от осуществляемого сценария развития, электронное правительство останется политическим институтом, но неизбежно приобретет национальную специфику в каждом государстве.

В случае, когда институциональная политика и институциональные реформы ориентированы на «открытый» путь развития, электронное правительство превращается в систему «свободного» типа: акторы в ней существуют автономно и пересекаются горизонтально, отношения между ними выстраиваются по сетевому принципу. Авторитарный сценарий предполагает развитие электронного правительства по типу иерархизированной системы, в которой акторы в более или менее выраженном виде выстраиваются по вертикали соподчинения.

Демократический сценарий развития. При изучении электронного правительства важно иметь в виду, что его «родиной» являются страны Западной Европы и Северной Америки, политическое устройство которых известно как «развитые демократии». Политическая коммуникация, с развитием техники освоившая электронные средства связи, также осуществляется на демократических началах. Электронное правительство в этих странах неразрывно связано с понятием электронной демократии, которая, в свою очередь, подразумевает реализацию следующих задач: расширение доступа граждан к информации, всенародное обсуждение проектов политических решений, оказание государством социальных услуг населению.

Демократический тип развития исходит из посылки равенства всех участников коммуникации в рамках института электронного правительства и стремится к реализации сетевого принципа взаимодействия между ними. Более того, интересы гражданского общества ставятся в деятельности института во главу угла. А органы государственной власти и муниципалитет рассматриваются как учреждения, обслуживающие население и призванные обеспечивать решение проблем общества. Поэтому акцент в деятельности электронного правительства делается имен но на расширение информационного сотрудничества, независимо от того, в каком направлении распространяется информация, ибо электронное правительство демократического типа не выделяет «низ» и «верх» в структуре акторов, а использует понятия горизонтальных связей.

«Генетический плюрализм Интернета призван способствовать более полному осуществлению гражданами конституционного права на получение информации и, соответственно, формированию сознательного и информированного политического участия»3, — уверены сторонники «демократического» типа электронного правительства. Предпочтение данному сценарию отдают (по крайней мере, на словах) представители большинства государств, приступивших к формированию института электронного правительства. В июле 2000 г., когда правительствами многих стран была осознана необходимость вовлечения новых технологический возможностей в политический процесс, на Окинавской встрече лидеров стран «Большой восьмерки» была подписана Хартия глобального информационного общества. Она закрепила на международном уровне право каждого человека иметь доступ к информации, существующей в сети Интернет, и подписавшие Хартию главы государств обязались способствовать реализации этого права. «В демократических государствах, — подчеркивает политолог Ю. Нисневич, — для взаимодействия власти и общества, кроме основного электорального механизма, власть широко использует механизмы связи с общественностью и предоставления информационных услуг населению, а общество — механизмы законодательно регламентированного лоббирования и публичного выражения общественного мнения (публичной политики)»4. Таким образом, реализация данного сценария предполагает формирование широкого информационного поля, доступного для населения, что, впоследствии, ведет к возрастанию политической активности, развитию гражданской инициативы и, соответственно, конвергенции власти и общества.

Второй аспект развития электронного правительства по демократическому типу — всенародное обсуждение проектов политических решений, — согласно ряду авторов, может привести к радикальным последствиям, вплоть до укрепления практики плебисцитарной демократии5 . От возможности высказывать свое мнение на открытых Интернет-форумах и участвовать в Интернет-опросах, по данному сценарию, институт перейдет к практике всенародного электронного голосования по всем важным вопросам государственного и муниципального уровня. Впервые эксперимент по голосованию через Интернет был проведен в 2000 г. в США, в шта- те Орегона6, сейчас для многих государств это уже не эксперимент, а привычная техника. С течением времени и укреплением подобной практики прямой демократии, вполне возможно, исчезнет необходимость в политических партиях как основных представителей интересов граждан и социальных групп. Прямое взаимодействие с государственной и муниципальной властью, непосредственное волеизъявление и обязательная сила результатов электронного всенародного голосования — вот те перспективы, к которым стремится демократический путь развития исследуемого института. Стоит, однако, заметить, что переход к плебисцитарной демократии не является непременным элементом в данном сценарии. Если же он и осуществится — на это понадобится довольно длительное время и существенные изменения в политической практике государств. В любом случае, значительное увеличение доли прямого воздействия на процесс принятия политических решений со стороны населения, согласно демократическому сценарию, произойдет.

Третья существенная составляющая электронного правительства—оказание государством социальных услуг населению посредством Интернет: речь идет об оплате коммунальных платежей, заполнении налоговых деклараций и сборе налогов, регистрации общественных объединений и предприятий и т. д. Именно эти электронные транзакции, выходящие непосредственно за пределы поля политического, имеют наибольший успех в привлечении внимания населения к электронным формам взаимодействия с государственными и муниципальными учреждениями. В качестве примера можно привести опыт Новосибирска, где после внедрения автоматизированной системы коммунальных платежей «Город» резко увеличилась доля подключенных к Интернету компьютеров. На начало 2001 г. этот показатель был самым высоким в России — 35 % от общего числа компьютеров7. Вовлекая все больший процент населения в контакты такого рода, власть тем самым увеличивает интерес общества к электронным взаимодействиям в целом, включая собственно политическое общение. Помимо этого, предоставление электронных услуг в перспективе послужит упрощению бюрократических процедур и оптимизации деятельности государственных и муниципальных учреждений.

Таким образом, следуя «демократическому» сценарию развития, электронное правительство станет качественно новым, действительно демократическим институтом, реализующим в своей деятельности основные права граждан: право на получение и распространение информации, на выражение собственного мнения, на непосредственное участие в управлении делами государ- ства и принятии политических решений, на получение социальных услуг от государства. В результате реального выполнения этих функций, электронное правительство способно приблизиться к осуществлению своей цели — построению системы полноценного взаимодействия всех уровней государственной и муниципальной властей и гражданского общества на основе сетевого принципа, реализуя эти отношения по горизонтали, способствуя конвергенции власти и общества, укреплению взаимного доверия и повышению ценности прав и свобод каждого гражданина.

Авторитарный сценарий развития. Несмотря на то, что электронное правительство изначально имеет демократически корни, однако, его функционирование как института вполне может носить авторитарный характер. Развитие института в этом направлении может происходить как с помощью изменения цели института (институциональной политики), так и посредством изменения институциональных норм (реформирования).

Целью электронного правительства, развивающегося по авторитарному сценарию, по-прежнему остается создание системы эффективного взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и гражданского общества (гражданских институтов). Однако, в подобной системе формально равных по статусу субъектов, государственная власть занимает явно доминирующее положение. В этой ситуации эффективность взаимодействия тождественна эффективности реализации государственной политики на всех уровнях посредством электронных сетей, то есть взаимодействие осуществляется по направлениям, строго определенным органами государственной власти. При этом, государственная политика может быть направлена как на защиту интересов узких кругов лиц, имеющих доступ к властным ресурсам, так и на реальное решение проблем общества в широком смысле.

В любом случае, независимо от конкретных целей проводящейся политики, электронное правительство авторитарного типа будут характеризовать следующие черты:

• •    выстраивание системы взаимоотношений по вертикали, с явно просматривающимся соподчинением: муниципалитета и гражданского общества — государственной власти; внутри властных структур — нижестоящих органов вышестоящим, отрицание сетевого принципа общения и равноправия участников института;

• •    четкая система соподчинения региональных уровней власти, региональных элементов электронного правительства федеральному центру;

• •    приоритет потоков информации, направляемых «сверху вниз» (от органов государственной власти к муниципалитету и гражданам);

• •    преобладание в потоках «сверху» информации, носящей императивный характер, а в потоках «снизу» — отчетный характер;

• •    организация интерактивного общения с населением с целью получения информации о проблемах, потенциально грозящих обострением социально-политической ситуации;

• •    строгая фильтрация информации, предоставляемой к публичному доступу;

• •    строгий контроль за темами и вопросами, выносящимися на обсуждение в рамках сайтов и порталов, входящих в систему электронного правительства;

• •    ориентация информации, направляемой «сверху» иерархической пирамиды, на формирование положительного имиджа власти у населения в сочетании с мягким (или жестким) подавлением гражданской инициативы;

• •    практически незакрепленные в нормативноправовых актах обязанности представителей власти по предоставлению информации в процессе электронной интеракции с гражданами или представителями иных институтов, слабо развитые и также незакрепленные юридически механизмы привлечения к ответственности участников института за отказ от информационного сотрудничества и непредоставление информации;

• •    непрозрачность процесса принятия политических решений, неразвитость электронных форм гражданской активности по участию в процессе принятия политических решений и законодательных проектов.

Таким образом, авторитарный сценарий также предусматривает качественную и количественную эволюцию института, освоение им новых технологий и возможностей, вовлечение максимального числа акторов в электронное политическое общение. Однако, доминирующие нормы и представления в данном институте, согласно сценарию, будут определяться ценностями эффективного государства, жесткой властной вертикалью, отношениями соподчинения и иерархии.

Говоря о взаимодействии института электронного правительства с другими институтами и окружающей политической системой в целом, логично предположить, что авторитарный и демократический сценарии приведут к различным результатам.

Поборники сценария по «открытому» типу возлагают на становящийся институт большие надежды и заявляют, что он способен дать новое дыхание демократии в самом широком плане. «Электронное правительство сосредоточено на том, чтобы использование этой техники трансформировало структуры, операции и ... культуру управления. ...Новые технологии изменяют публичное управление, его внутреннюю струк туру и отношения с обществом»8. Применяя сетевые взаимодействия внутри института, электронное правительство направлено на то, чтобы распространить их на всю сферу отношений с властных структур с обществом.

Принципиальное отличие авторитарного сценария заключается в том, что электронное правительство не стремится преобразовать, трансформировать отношения власти и общества. Функционирование института в целом направлено на поддержание существующих статусноролевых отношений и на оптимизацию взаимодействий в системе этих отношений. Развиваясь по данному сценарию, электронное правительство становится органической частью действующей политической системы, принимает ее нормы, ценности, установки, формируясь в соответствии с ними.

Таковы примерные сценарии развития нового политического института электронного правительства. Естественно, что процесс формирования этого института в различных государствах протекает по-разному. На начальной стадии своего становления он находится в данное время в России. Этот процесс требует внимательного наблюдения в динамике и соотнесения с предложенными сценариями. В результате такого наблюдения, возможно, придется внести определенные коррективы в сценарии либо дополнить их новыми элементами. В любом случае, своевременное осмысление функционирования нового института представляется в значительной степени важным для построения полноценной, научной картины сферы политического в современном мире.