Анализ ключевых областей для имплементации концепта устойчивости в секторе государственных закупок в Республике Молдова

спад, низкая степень инноваций или их отсутствие (Колмыкова и др., 2018: 242). Это лишь часть проблем, с которыми сталкивается государство и которые требуют решения для избегания кризисов в долгосрочной перспективе и улучшения показателей в краткосрочной.

В Республике Молдова государственные расходы зачастую составляют от 15 до 30 % ВВП страны. Таким образом, устанавливая требования к социальным, экономическим или экологическим аспектам производимой закупки, есть возможность направить ресурсы на решение различного рода проблем, а также стимулировать рынок к инновациям и устойчивости.

Одним из важнейших аспектов развития устойчивых государственных закупок является их регулирование. Разработка государством соответствующих стратегии и законодательства выступает значимым этапом, обеспечивающим создание инструментов их реализации. В начале XXI в., в условиях все чаще возникающих экологических, социальных и экономических проблем, была определена необходимость пересмотра сложившегося понятия государственных закупок и его замены категорией устойчивых государственных закупок. Отправной точкой в формировании данного концепта служит принятие Советом Европы Стратегии устойчивого развития ЕС в Гетеборге в 2001 г. Этот документ обозначил поворотный момент, так как его целью провозглашалось содействие экономическому росту, социальной сплоченности и защите окружающей среды. В то же время это означает, что экологические цели необходимо сопоставлять с их экономическим и социальным воздействием, чтобы, насколько это возможно, одновременно разрабатывать благоприятные решения для экономики, рабочих мест и окружающей среды.

Устойчивые государственные закупки представляют собой комплекс процедур, для детального рассмотрения которого проведен анализ понятия и процессов. Важнейшим инструментом бюджетной системы, используемым для регулирования экономики, социальной жизни и экологии, являются государственные закупки (рисунок 1).

Рисунок 1 – Составляющие устойчивых государственных закупок1

Согласно ст. 2 Закона Республики Молдова № 131 от 3 июля 2015 г., под государственной закупкой понимается приобретение на основе договора товаров, работ или услуг одним или несколькими закупающими органами у отобранных ими экономических операторов, вне зависимости от того, предназначены ли товары, работы или услуги для общественной цели2.

Согласно п. 2 ст. 1 Директивы Европарламента и Совета Европейского союза № 2014/18/EC от 26 февраля 2014 г., государственные закупки означают закупку посредством контракта о государственных закупках работ, товаров или услуг одним или несколькими закупающими органами у экономических агентов, выбранных этими закупающими органами, независимо от того, предназначены ли работы, товары или услуги для общественных целей3. Европейская комиссия обозначает следующие приоритеты реализации устойчивых государственных закупок:

• –    расширение применения государственных закупок стратегического характера;

• –    повышение ответственности органов государственной власти при реализации УГЗ;

• –    расширение доступа к рынку госзакупок;

• –    повышение качества предоставляемой информации для осуществления госзакупок;

• –    использование цифровых технологий для реализации госзакупок;

• –    сотрудничество между странами в процессе осуществления госзакупок.

Среди составляющих УГЗ далее рассмотрены экономически эффективные. Государство с помощью механизма закупок, при реализации которого повышается централизованность управления, осуществляет контроль за затратами и предотвращает их нарастание, сокращает расходы государственного бюджета, управляет материальными потоками (Черемухин, 2010: 31). Государственные закупки все чаще используются в качестве рычага для стимулирования экономического роста и достижения дополнительных целей государственной политики, таких как развитие инноваций, участие малого и среднего бизнеса, достижение стабильности результатов. С экономической точки зрения государственные закупки все чаще признаются в качестве рычага повышения действенности государственных затрат. По этой причине увеличение эффективности расходов считается приоритетным для государства. В условиях смешанной экономики, где государство выступает в роли заказчика работ, товаров и услуг и в то же время их потребителя, размещение спроса на свободном рынке является инструментом для влияния на экономику, ее структуру и динамику. Таким образом, государственные закупки с экономической точки зрения выполняют следующие функции:

• –    воспроизводственная функция – для обеспечения постоянных воспроизводственных экономических связей государства и реализации им своих функций необходимо удовлетворять нужды в товарах, работах и услугах (Черемухин, 2010: 32);

• –    функция ценового регулирования – изменение цен на товары, работы и услуги происходит под косвенным влиянием государственных заказов (Черемухин, 2010: 32);

• –    стимулирующая функция – государственные закупки поддерживают и стимулируют национальных производителей, регулируют отраслевую и региональную структуру экономики, способствуют повышению совокупного спроса (Черемухин, 2010: 32);

• –    оптимизация расходов бюджетных средств – более точно планируются расходы государственного бюджета, за счет чего рационально используются имеющиеся ресурсы (Шешукова, 2018: 521);

• –    регулятивная функция – более точное регулирование расходов государственного бюджета, что приводит к более экономному использованию бюджетных средств.

При этом современные методы и способы осуществления государственных закупок приводят к уменьшению государственных расходов, но не сокращают потребности государства, которые необходимо удовлетворить (Шешукова, 2018: 521). Стоит отметить, что предпосылки для формирования нормативно-правовой базы устойчивых государственных закупок появились еще в 1997 г., после принятия парламентом первого соответствующего закона. Кроме того, в Конституции Республики Молдова могут быть выделены ст. 37, п. 1 ст. 47 и п. 1 ст. 51, согласно которым каждый гражданин страны имеет право на экологическую безопасность для себя, своей жизни, это касается не только состояния окружающей среды, но и продуктов питания, товаров непродовольственной группы1. Государство выступает гарантом правдивой и достоверной информации относительно перечисленных категорий, ее искажение запрещается законом. Ответственность ложится на физические и юридические лица, причинившие вред здоровью или имуществу лица в результате нарушения экологического законодательства2.

Государство обязано обеспечить любого гражданина достойным уровнем жизни, необходимым для поддержания его здоровья и здоровья членов его семьи, это касается не только продуктов питания, одежды, но и оказания медицинских и социальных услуг3. Лица с ограниченными возможностями также попадают под защиту Конституции в части гарантии лечения, реабилитации, получения образования и включения их в общественную жизнь4.

Согласно п. 1 ст. 126, система экономики государства характеризуется как рыночная, социально ориентированная, основанная на частной и публичной собственности и свободной конкуренции. Таким образом, можно сделать вывод, что необходимость развития устойчивых государственных закупок существует и в акте, который имеет высшую юридическую силу в республике5.

Национальные правительства отслеживают различные аспекты УГЗ на основе индивидуальной политики, приоритетов, целей и процедур по мониторингу. Эти аспекты можно разделить на три ключевые области:

• –    формирование государственных институтов;

• –    реализация политики в области защиты окружающей среды, устойчивого развития экономики, социальной политики;

• –    закупка работ, товаров, услуг.

Рассматривая международный опыт устойчивых государственных закупок, можно выделить следующие общие инструменты их внедрения, которые в той или иной степени используются и в Республике Молдова:

• 1)    информационные и поддерживающие инструменты – подразумевают проведение тренингов и обучающих курсов, разработку государством руководств/инструкций по внедрению УГЗ, создание информационных ресурсов в виде сайтов;

• 2)    инструменты партнерства – создание государственно-частного партнерства, профессиональных сетей, заключение соглашений, ведение диалога;

• 3)    финансовые или экономические инструменты – предполагают применение инвестиций, субсидий, грантов, предназначенных для того, чтобы мотивировать экономических агентов участвовать в процессе государственных закупок;

• 4)    правовые инструменты – включают разработку необходимой нормативно-правовой базы для регулирования сферы государственных закупок;

• 5)    гибридные инструменты – предполагают подготовку методического инструментария (стратегий, планов, мер, программ), при этом определяя центры внедрения, ответственные агентства и др. (Fox et al., 2002: 8).

Государственные закупки в международной практике составляют значительную часть ВВП страны. В то же время в Республике Молдова данный показатель за 2008–2019 гг. не превышал 9,6 % от ВВП, рассчитанного в текущих ценах в национальной валюте. Это значение можно считать низким в сопоставлении с аналогичным параметром стран Европейского союза, где он варьирует от 15 до 30 %. В результате анализа можно констатировать, что в обозначенный период ВВП Республики Молдова увеличился на 147 177 млн лей, или примерно на 70 %. Несмотря на стабильный рост, объем государственных закупок варьирует. Самое высокое значение было зафиксировано в 2014 г., оно составило 10 839 млн лей – 9,7 % от ВВП. Минимальная величина государственных закупок в ВВП установлена в 2019 г.: 8 939 млн лей – 4,3 % ВВП. Стоит отметить, что, согласно данным Всемирного банка за 2018 г., на мировом уровне государственные закупки составляют 11 трлн долл. США, т. е. 12,7 % глобального/мирового ВВП – 86 трлн долл.1 Таким образом, повышение объема государственных закупок не связано с увеличением ВВП страны и в первую очередь зависит от политики, проводимой государством, а также потребностей тех или иных государственных институтов.

Кроме того, выявлено, что повышение объема госзакупок нельзя назвать несущественным в анализируемый период. Например, в 2019 г. в сравнении с данными за 2008 г. этот показатель увеличился лишь на 3 044 млн лей, или на 34 %, а их доля в ВВП и вовсе сократилась с 9,4 до 4,3 %, т. е. на 5,1 п. п. (таблица 1).

Таблица 1 – Доля государственных закупок в ВВП Республики Молдова2

Год	ВВП, рассчитанный в текущих ценах, млн лей	Объем госзакупок, млн лей	Доля госзакупок в ВВП, %
2008	62 922	5 895	9,37
2009	60 430	4 559	7,54
2010	71 885	5 642	7,85
2011	82 349	5 477	6,65
2012	87 847	5 878	6,69
2013	99 879	7 476	7,49
2014	112 050	10 839	9,67
2015	121 851	6 461	5,30
2016	134 476	7526	5,60
2017	150 369	8 605	5,72
2018	190 016	10 508	5,53
2019	210 099	8 939	4,25

На основании динамики объема государственных закупок также стоит отметить, что наиболее резкое его сокращение зафиксировано с 2014 по 2015 г. В этот период рассматриваемый показатель уменьшился на 4 378 млн лей, или на 40,3 %. Именно на то время пришлась имплементация новых закона и стандартов для государственных закупок, что создало сложности в их реализации как для государственных институтов, так и для экономических агентов (рисунок 2).

■ ВВП ■ ГЗ

Проанализировав динамику расходов национального публичного бюджета (далее – НПБ) и государственных закупок в 2008–2019 гг., можно отметить, что доля последних в НПБ варьировала от минимального значения 12,9 % в 2015-м до максимума в 24,4 %, достигнутого в 2014-м. В среднем за проанализированный период доля государственных закупок в НПБ составляла 17,5 %, что является значительным показателем с точки зрения использования ресурсов, направленных на государственные закупки, демонстрирует достаточный уровень для проведения политики в области экологии, социальной сфере и для экономического развития в целом (рисунок 3).

Рисунок 3 – Динамика роста расходов НПБ и объема государственных закупок, млн лей2

Согласно статистике Агентства по государственным закупкам, на III триместр 2020 г. общая сумма закупок составила 9 042,6 млн лей, что на 1,1 % больше, чем в соответствующий период 2019-го. Рассматривая государственные закупки по типу процедуры, мы выявили, что в период с 2019 г. по III триместр 2020 г. не зафиксировано значительных изменений в структуре.

В результате анализа можно отметить, что Республика Молдова обладает всеми необходимыми ресурсами для полномасштабного внедрения концепта устойчивости на всех этапах государственных закупок, как это происходит в странах Европейского союза, в особенности учитывая тот факт, что в ноябре 2013 г. было подписано Соглашение об ассоциации с ЕС. В то же время существуют преграды для дальнейшего его внедрения.

Закон Республики Молдова о государственных закупках № 131 от 3 июля 2015 г. дает возможность закупающему органу вносить в документацию о присвоении государственной закупке тех или иных технических спецификаций, которые могут содержать аспекты устойчивости. При

• ¹    Разработано авторами на основе данных следующих источников: Агентство по государственным закупкам … ; Национальное бюро статистики Республики Молдова [Электронный ресурс] : официальный сайт. URL: https://statistica.gov.md/index.php?l=ru (дата обращения: 26.11.2021).

• ²    Разработано авторами на основе данных следующих источников: Агентство по государственным закупкам … ; Министерство финансов Республики Молдова [Электронный ресурс] : официальный сайт. URL: https://mf.gov.md/ru (дата обращения: 26.11.2021).

этом не предусмотрены обязательства со стороны закупающего органа их использовать. В большинстве случаев самым востребованным критерием для закупающего органа является наименьшая цена, так как он наиболее легко может применяться в отличие от такого критерия, как расчет стоимости жизненного цикла товаров, работ и услуг. Данная проблема является результатом в том числе низкого уровня информированности заинтересованных сторон в связи с отсутствием актуализированных гидов, инструкций, а также семинаров и обучающих курсов. Кроме того, препятствием в имплементации УГЗ выступает отсутствие предложения товаров, работ и услуг со стороны отечественных экономических агентов, которые могли бы отвечать необходимым стандартам качества, экологичности.

Перечисленные факторы (низкий уровень развития информационных технологий в области реализации и администрирования государственных закупок, отсутствие стандартной документации для ключевых областей закупок) не позволяют успешно реализовывать концепт устойчивости государственных закупок в Республике Молдова. К общим проблемам обеспечения устойчивых государственных закупок можно отнести следующие:

• –    в экономическом аспекте – нерациональность расходования бюджетных средств, необоснованность реальной потребности в продукции, невысокая эффективность закупок, препятствия в развитии инноваций, наличие коррупции и мошеннических схем и др.;

• –    в экологическом аспекте – завышенные цены на энергоресурсы, неконтролируемые выбросы углекислого газа, дефицит водных ресурсов для покрытия потребности, использование токсичных материалов для изготовления товаров, несоблюдение законодательных норм по охране окружающей среды и др.;

• –    в социальном аспекте – нелегальная занятость населения, недостаточное развитие малого и среднего бизнеса, индивидуального предпринимательства, использование при производстве продуктов некачественного сырья, недоступность получения образования населением и др.

Относительно Республики Молдова следует отметить, что перечисленные общие для многих стран проблемы имеют место и в ее экономике. Однако по приведенным цифровым данным в абсолютном выражении в последние 2 года наблюдаются рост ВВП страны и уменьшение в нем доли госзакупок. При этом в 2019 г. снижался объем госзакупок после увеличения в 2015–2018 гг. Такая ситуация подчеркивает необходимость усиления системы устойчивых государственных закупок, которые при качественном осуществлении обеспечивают устойчивый рост экономики. Поэтому для Республики Молдова необходима реализация следующих мер:

• –    государственная заинтересованность во внедрении системы УГЗ посредством оптимизации законодательных актов, расширяющих возможности ее применения;

• –    установление четких критериев устойчивых государственных закупок;

• –    соблюдение принципов справедливости и равноправия в отношении всех участников процесса, цены и качества в предложениях поставщиков;

• –    проведение необходимых семинаров, тренингов для заинтересованных и участвующих сторон;

• –    выработка экономических стимулов для производителей товаров;

• –    применение наработанного опыта других стран и Европейского союза в области УГЗ путем интеграции процессов и процедур.

Внедрение понятия устойчивости в государственные закупки является важным шагом для общества, так как не только предлагает перспективы более экологичного будущего, социальной защиты разных категорий граждан и эффективного использования публичных средств, но и демонстрирует пример ответственного поведения и стабильности развития. При этом государство формирует позицию в обществе, которая со временем будет перениматься всеми субъектами, от экономических агентов и государственных предприятий до физических лиц.