Анализ методологических подходов к оценке объёма и структуры межбюджетных трансфертов в рамках бюджетного пространства регионов

Потребность в фискальном выравнивании основана на устранении различных чистых фискальных выгод между регионами, могущих привести к миграции, вызванной фискальными факторами. Такая разница в фискальных выгодах может возникнуть как результат децентрализации взыскания налогов и общественных расходов. Отличие между регионами в демографическом составе населения приводит к различным потребностям в общественных услугах, таких как образование, здравоохранение и социальное благополучие. Разница в возрасте приводит к различным потребностям в школах, больницах, местах отдыха и т.п. Разница в уровне бедности и уровне заболеваемости мо-

ГРНТИ 06.73.15

Мирослав Степанович Хомяк – кандидат экономических наук, докторант Университета Государственной налоговой службы Украины.

жет влиять на потребности в образовании , здравоохранении, социальных услугах и трансфертных платежах. Регионы с бо́льшими потребностями в факторах производства имеют бо́льшие потребности в доходах для обеспечения определённого уровня оказания общественных услуг при определённом уровне налогообложения.

Подобные различия в потребностях часто вызывают значительную разницу между регионами в уровне и совокупности предоставленных общественных благ. Обоснование выравнивания может базироваться на принципах равенства и справедливости с целью компенсации разницы в потребностях. Имеющиеся исследования в области фискального федерализма рассматривают разницу в расходах аналогично разнице в потребностях, однако отдельные различия в затратах могут являться следствием не реальных потребностей региона, а осознанных политических решений местной власти. Поэтому цель предлагаемого исследования – разработка на основе анализа опыта стран мира рекомендаций по оптимизации объёмов и структуры межбюджетных трансфертов регионам в рамках бюджетного пространства – является актуальной.

Современные теоретические исследования предполагают, что даже при наличии закономерно более высоких расходов, в частности, возникающих вследствие разницы между сельской и городской местностью, справедливое выравнивание должно обеспечиваться за счёт учёта эффективности затрат. Предоставление общественных услуг в сельской местности, по сравнению с городом, является более затратным, однако для соответствующих программ выравнивания подобную разницу в расходах нейтрализовать неэффективно. Даже в унитарных государствах уровень общественных услуг в отдалённой, сельской или горной местности обычно ниже, чем в регионах с более высокой плотностью населения, в частности, в городах. При наличии децентрализованной фискальной системы на национальном уровне следует устанавливать определённые предельные стандарты оказания общественных услуг.

Все действующие методические подходы к определению потребностей в расходах в рамках бюджетного пространства можно разделить на три основные группы: ситуативное определение потребностей в расходах (hoc determination of expenditure needs); репрезентативная система расходов (representative expenditure system), которая использует прямые методы подстановок; репрезентативная система расходов, обоснованная теоретически (theory-based representative expenditure system). Ситуативное определение потребностей в расходах использует их простое измерение при предоставлении универсальных трансфертов в рамках бюджетного пространства. Совокупность этих факторов и их относительный вес определяются произвольно.

Рассмотрим более подробно методики определения затрат и основные аспекты программ выравнивания в рамках бюджетного пространства для разных стран мира. Большинство примеров взято из практики развитых стран, поскольку в развивающихся странах, как правило, предоставление межбюджетных трансфертов основано на определении разницы регионов в необходимости определённого объёма расходов.

Канада

Провинции Канады определяют необходимый уровень потребностей собственных расходов при предоставлении универсальных трансфертов муниципалитетам на основании ряда показателей, таких как количество населения, его плотность, местоположение (в частности, северные регионы страны), факторы урбанизации (исходное количество городского населения, соотношение численности городского и сельского населения) и выплаты в рамках социальной помощи. Наиболее сложная методология применяется в Саскачеване, где расходы муниципалитетов являются функцией от общего количества населения. С помощью регрессионного анализа определяется соответствующая сумма расходов муниципального правительства.

Для определения размеров дотаций выравнивания используются макроэкономические показатели, а также система RTS (representative tax system). Главные причины использования такой системы в Канаде следующие. Во-первых, сейчас в стране имеется высокоразвитая система предоставления дотаций выравнивания в рамках бюджетного пространства. Провинции обладают значительными налоговыми полномочиями, они существенно различаются в возможности генерировать налоговые доходы, устанавливать налоговую базу; некоторые провинции имеют значительные ресурсы; средний уровень доходов также значительно разнится по провинциям. Во-вторых, основной принцип системы выравнивания в Канаде состоит в задействовании при распределении доходов центрального правительства, то есть состоятельные провинции передают доходы федеральному правительству, а оно распределяет их между менее богатыми регионами. Непосредственные дотации от одних провинций в другие не используются. Применяемая система является сложной, она учитывает 37 показателей, некоторые из которых сложно точно определить или измерить. Также такую систему часто рассматривают как метод коррекции вертикального неравенства, хотя на практике она таковой не является.

Австралия

Австралийский методологический подход считается лучшим вариантом для оценки потребностей в расходах и сочетает экспертные оценки со статистическим анализом. Система дотаций выравнивания в рамках бюджетного пространства передаёт средства из федерального бюджета штатам. Комиссия Содружества по вопросам трансфертов, для достижения целей горизонтального фискального выравнивания, рассчитывает относительные показатели для каждого штата. Эти относительные показатели учитывают разницу между штатами в генерировании доходов и потребности штатов в расходах. Результаты «взвешиваются» по относительной важности источников дохода, а затем агрегируются по всем источникам.

Базовой концепцией в этом случае является расчёт ограничений, которые учитывают экзогенные факторы, влияющие на стоимость предоставления услуг. Для этого комиссия создала собственный подход, который называется факторный метод оценки (factor assessment method). Его первый этап состоит из оценки комиссией потребностей штатов в расходах для того, чтобы определить, какие категории расходов должны быть включены в расчёт относительных показателей. Вторым этапом является определение ограничений для каждой категории расходов. К таким ограничениям относятся, в частности, ограничения, связанные со спросом, на который влияют социальнодемографические факторы (возраст, пол, уровень доходов, доля автохтонного населения). Вторая группа ограничений касается факторов, влияющих на показатель единицы расходов, в частности, структуры населения, экономии масштаба, разницы в ценах на входные ресурсы.

Комиссией создана совокупность соответствующих рекомендаций касательно того, какой тип ограничений относится к каждой категории расходов. Затем уровни ограничений для каждого штата сравниваются с аналогичными показателями для национального уровня (по каждой категории расходов). Соответственно, результат показывает дополнительное бремя расходов (на душу населения), которые имеет каждый штат по сравнению со стандартным уровнем таких расходов. Эти цифры агрегируются по всем категориям расходов, а результат делится на среднее значение показателей расходов для определения уровня относительных потребностей каждого штата в расходах на предоставление общественных услуг.

Великобритания

Местные власти в Великобритании в рамках бюджетного пространства получают ежегодные универсальные трансферты от центрального правительства, так называемые «дотации на поддержку доходов». Такие дотации выдаются каждому региону на основе оценочного разрыва между его потребностями и возможностями. Эти показатели ежегодно рассчитываются соответствующим департаментом правительства. Как и в Австралии, методология определения является достаточно сложной. Общий подход подобен канадскому и заключается в определении необходимого уровня затрат для каждого региона по семи функциональным категориям: образование, индивидуальные социальные услуги, полиция, пожарная безопасность, ремонт и содержание дорог, капитальное финансирование, другие услуги. Для каждой категории объём расходов оценивается на основе сочетания статистического анализа и экспертных оценок количества потребителей общественных услуг, с определением особенностей каждого региона.

ЮАР

Формула, используемая в ЮАР, учитывает уровни долевых трансфертов провинциям, в частности: базовая часть (14%) рассчитывается от доли каждой провинции в общей численности населения страны; доля на образование (51%) основана на количестве населения школьного возраста (5-17 лет) и на среднем количестве учащихся государственных обычных школ за последние три года; доля на здравоохранение (26%) основана на доле населения, имеющего или не имеющего доступа к медицинской помощи; институциональная составляющая (5%) распределяется поровну между всеми провинциями; составляющая бедности (3%) распределяется в соответствии с показате- лем бедности населения; составляющая производительности экономики (1%) основана на данных по ВРП каждого региона.

Система выравнивания в ЮАР в рамках бюджетного пространства полностью зависит от потребностей провинций, поскольку собственные возможности провинций для генерирования доходов незначительны. Менее 3% расходов провинций финансируется за счёт их собственных доходов. Объёмы потребностей для каждой провинции в каждой составляющей вычисляются и агрегируются для определения размера дотации для провинции. При этом провинции имеют право распределять средства, полученные в форме такой дотации, по своему усмотрению.

Республика Корея

Правительство Республики Корея предоставляет регионам универсальные гранты по программе «обычного распределения налогов». Основой для распределения является разница между «стандартизированными фискальными потребностями» и «стандартизированным фискальным доходом» каждого региона. Цель такой системы заключается в обеспечении предоставления минимального уровня общественных услуг в каждом регионе. Правительство рассчитывает стандартизированные фискальные потребности для 48 категорий [1; 2; 3].

Франция

Во Франции правительство обеспечивает почти половину доходов регионов. Фискальные трансферты распределяются по совокупности независимых трансфертных программ, каждая из которых работает по собственной форме распределения. Основная цель системы распределения – обеспечение фискального выравнивания. Формулы распределения включают измерения налогоспособности и несколько факторов расходов – количество населения, количество студентов и домохозяйств, длину дорог, количество загородных домов, и определяются ситуативно [4; 5].

Венгрия

Основным источником доходов местных властей в рамках бюджетного пространства в Венгрии являются универсальные трансферты. Формула, используемая для распределения средств между регионами, содержит значительное число элементов, большинство из которых отражает определённые функции местной власти. Сумма средств, распределяемых по каждой формуле, рассчитывается с учётом количества населения и нормативной суммы расходов на душу населения. Такие расчёты не основаны на серьёзном статистическом анализе затрат, они скорее отражают экспертные оценки правительства относительно расходов на предоставление определённых видов услуг определённым слоям населения [6; 7].

Швеция

Фискальное выравнивание – важная часть системы межбюджетных отношений в Швеции. Основной принцип этой системы состоит в том, что все местные власти должны действовать в равных экономических условиях [8].С целью имплементации этого принципа система межбюджетных трансфертов включает налогоспособность и выравнивание расходов. Система не структурирована как система вертикального выравнивания, речь идёт о том, что более состоятельные регионы предоставляют средства менее состоятельным. Система выравнивания расходов направлена на предоставление компенсации регионам, которые сталкиваются с большими затратами на оказание услуг, возникающими по причинам, не контролируемым местной властью.

Швейцария

Основная цель предоставления трансфертов в этой стране – обеспечение выравнивания налогоспособности регионов. Существуют два фонда, цель которых – обеспечить средствами те кантоны, расходы на предоставление общественных услуг которых превышают средний уровень по не зависящим от них причинам. Первый из этих фондов предназначен обеспечить компенсацию по географическим факторам и низкой плотности населения, а второй – по социально-демографическому бремени. Формулы расчёта разработаны таким образом, что налоговое или затратное поведение правительства не связаны с распределением средств фондов.

Средства первого фонда в рамках бюджетного пространства распределяются между восемью кантонами, имеющими очень высокие расходы на предоставление общественных услуг на основании географических причин и топографических характеристик. Эти характеристики измеряются с помощью так называемого «структурного индекса», расчёт которого основан на плотности населения, длине дорог на душу населения, размере лесных массивов и длине рек на душу населения.

Средства второго фонда распределяются между семью кантонами, с большим количеством людей старше 65 лет, малоимущих, иностранцев и незанятых [9-12; 13, с. 410-419; 14].

В целом, программы дотаций выравнивания, которые внедрены во многих странах мира, касаются, прежде всего, обеспечения горизонтального фискального равенства (см. табл.).

Таблица

Характеристики дотаций выравнивания в рамках бюджетного пространства в странах мира

Характеристика	Австралия	Канада	Германия	Швейцария
Цель	Предоставление общественных услуг на одинаковом уровне, при одинаковом уровне дохода и с одинаковой эффективностью	Сопоставимые уровни предоставления общественных услуг и налогообложения в провинциях	Выравнивание различий в финансовом потенциале регионов	Минимально приемлемый уровень предоставления общественных услуг без увеличения налогового бремени для определенных кантонов
Правовой статус	Федеральный закон	Конституция	Конституция	Конституция
Патернализм или фратернализм	Патернализм	Патернализм	Фратернализм	Смешанная система
Определение общего фонда	Ситуативное	Формула	Формула	Ситуативное
Сложность программы	Высокая	Низкая	Низкая	Средняя
Кто рекомендует	Независимое агентство	Межправительственный комитет	Пакт Солидарности II (план экономического развития Германии, 2005-2019 гг.)	Федеральное правительство
Положение относительно истечения срока действия	Отсутствует	5 лет	Отсутствует	Отсутствует
Решение споров	Верховный суд	Верховный суд	Конституционный суд	Верховный суд

Составлено по [15, с. 34; 16].

Достаточно распространены так называемые «патерналистские программы», по которым власть более высокого уровня финансирует дотации выравнивания на более низких уровнях. Фратернали-стские программы, по которым власть одного уровня устанавливает общий фонд, в который состоятельные регионы вносят взносы, а бедные регионы ими пользуются, встречаются только в Германии на уровне земель и в Дании на местном уровне. Подобные программы представляют собой открытый политический компромисс, сочетая интересы определенного объединения регионов. Патерналистские же программы руководствуются главным образом соображениями национальной политики [15, с. 33].

Некоторые страны объединяют фратерналистские и патерналистские составляющие в своих программах выравнивания. Так, в Швейцарии, федеральное правительство финансирует 2/3 программы, а 1/3 финансируется богатыми кантонами. В Германии федеральное правительство в рамках бюджетного пространства финансирует незначительную часть расходов программ. В Дании на местном уровне для регионов и крупных городов используется фратерналистский подход для выравнивания налогоспособности и фискальных потребностей; для небольших муниципалитетов используется патерналистский подход для выравнивания налогоспособности и фратерналистский – для выравнивания фискальных потребностей.

На основании анализа опыта внедрения разными странами в рамках бюджетного пространства систем трансфертного выравнивания, методик определения ключевых показателей затрат и основных аспектов программ выравнивания, можно предложить следующие рекомендации по трансферт- ной политике правительств. В частности, целесообразно акцентировать внимание на двух группах вопросов: каких принципов следует придерживаться чиновникам при предоставлении межбюджетных трансфертов регионам и каких решений при предоставлении трансфертов избегать?

Общие принципы при предоставлении межбюджетных трансфертов регионам состоят в следующем:

• •    простота при разработке программ предоставления межбюджетных трансфертов, поскольку она повышает их пригодность и постоянство;

• •    фокусировка на единой цели программы предоставления трансфертов и разработке программы в соответствии с этой целью, поскольку задание многих целей может привести к тому, что ни одна из них не будет достигнута;

• •    внедрение предельных значений (связанных с макроэкономическими показателями) для обеспечения устойчивости и предсказуемости в процессе распределения средств;

• •    внедрение положений касательно истечения срока действия, при этом желательно, чтобы программы предоставления трансфертов в рамках бюджетного пространства периодически пересматривались и, при необходимости, возобновлялись; также во время действия некоторой программы, с целью обеспечения стабильности при разработке бюджетных программ регионами, изменения в этой программе должны быть сведены до минимума;

• •    выравнивание налогоспособности на душу населения до определённого уровня с целью достижения цели фискального выравнивания - подобный уровень должен использоваться для определения общей суммы средств, направленных на трансферты, и определения процесса распределения между реципиентами;

• •    следует установить определённые минимальные стандарты оказания базовых общественных услуг в регионах страны;

• •    определение классов населения региона, характера предоставления общественных услуг в городской и сельской местности; вывод отдельных формул распределения для каждого типа региона;

• •    установление определённого минимально гарантированного государством уровня дотаций, выделяемых регионам на обеспечение предоставления общественных услуг населению.

В то же время, чиновники должны избегать предоставления:

• •    трансфертов с нечётко определёнными целями;

• •    обобщённых программ, связанных с распределением доходов, учитывающим много факторов, цели которых противоречат друг другу, негативно влияют на подотчётность и не обеспечивают в рамках бюджетного пространства цели достижения фискальной эффективности или справедливости;

• •    трансфертов, предназначенных для финансирования бюджетного дефицита регионов, ибо они создают стимулы для роста таких дефицитов в будущем;

• •    универсальных трансфертов, включающих стимулы для роста доходов региональных бюджетов;

• •    процессно-ориентированных, а также ситуативных (специальных) целевых трансфертов, негативно влияющих на уровень автономии регионов, а также противоречащих целям достижения гибкости, фискальной эффективности и фискальной справедливости в рамках бюджетного пространства;

• •    капитальных дотаций без обеспечения гарантий поддержки объектов инфраструктуры в будущем, что в противном случае приведёт к появлению дорогих, но сложных в обслуживании и сопровождении проектов;

• •    договорных или дискреционных дотаций в рамках бюджетного пространства, которые могут привести к противоречиям между регионами;

• •    одинаковых дотаций для всех регионов, что приведёт к созданию значительного неравенства;

• •    дотаций, которые приведут к резким изменениям в общем фонде средств и процессе его распределения.

Таким образом, анализ опыта внедрения и реализации странами мира принципов программ выравнивания регионального развития в рамках бюджетного пространства, а также определения и оценки объёма и структуры соответствующих расходов, позволил определить главные регулирующие принципы государства в части того, какие шаги следует предпринять при предоставлении регионам межбюджетных трансфертов, а каких избегать. Кроме того, исследование позволило сделать вывод, что программы целевых дотаций, основанных на результате, в отличие от универсальных трансфертов, включают обеспечение определённых условий, связанных с обеспечением заданного уровня предоставления общественных услуг населению региона и заданного уровня доступа к ним, что позволяет национальным властям достигать заданных целей без нарушения решений местных властей относительно того, как лучше оказывать общественные услуги.

Полученные результаты позволят разработать практические рекомендации для органов государственной и региональной власти по оптимизации регулирования межбюджетных трансфертов с целью повышения их эффективности. Дальнейшими направлениями исследований может стать разработка конкретных методик предоставления вертикальных и горизонтальных трансфертов, в частности, дотаций выравнивания.