Анализ нормативных правовых актов, регламентирующих порядок передачи в доверительное управление ценных бумаг (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в целях противодействия коррупции

В начале первого десятилетия XXI века Россия столкнулась с необходимостью принятия государственных мер по противодействию коррупции, которая после периода становления рыночной экономики приняла масштабы, угрожающие национальным интересам. За прошедшие годы в Российской Федерации сформировалась целостная система нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию государственных мер по противодействию коррупции, которая включает нормативные правовые акты различной юридической силы, в совокупности способствующие проведению эффективной и скоординированной политики противодействия коррупции. Не следует считать, что коррупционные проявления могут быть сведены к абсолютному нулю, так как в системе государство – власть – гражданин будут существовать различные факторы, способствующие существованию коррупционных взаимоотношений. Тем не менее следует согласиться с профессором Ю. Голик, который отмечает: «Если мы не можем искоренить коррупцию, то это не означает, что мы не можем сократить ее уровень, по- местить ее в определенные и достаточно жесткие рамки» 1.

Как отмечалось, одним из основных средств, эффективно используемых для уменьшения коррупционных проявлений, является законодательство о противодействии коррупции. Практика его применения свидетельствует об установлении механизмов, в совокупности способствующих уменьшению количества правонарушений коррупционной направленности. Меры уголовного, административного, трудового и гражданско-правового воздействия оказываются весьма эффективными и действенными, в связи с чем совершенствование нормативного правового регулирования отношений способно существенным образом «обуздать» такое противоправное общественно-опасное социально-экономическое явление, как коррупция.

Можно предложить следующую систему нормативных правовых актов, направленных на обеспечение противодействия коррупции в Российской Федерации и ранжированных по юридической силе 2:

• 1)    международные акты – конвенции;

• 2)    федеральные законы;

• 3)    указы Президента Российской Федерации;

• 4)    постановления Правительства Российской Федерации;

• 5)    законы субъектов Российской Федерации;

• 6)    ведомственные нормативные правовые акты;

• 7)    нормативные правовые акты государственных корпораций.

Учитывая важность международного сотрудничества по противодействию коррупции в Российской Федерации, были ратифицированы две основные конвенции: Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в 2003 году) 3 и Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (заключена в 1999 году) 4 .

Меры по противодействию коррупции обеспечиваются реализацией положений ряда федеральных законов, которые исходя из их узкой направленности и специфичности можно отнести к специальным 5:

• •    Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;

• •    Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»;

• •    Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»;

• •    Федеральный закон от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»;

• •    Федеральный закон от 7 мая 2013

года № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»;

• •    Федеральный закон от 3 августа 2018 года № 307-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции».

Помимо указанных специальных федеральных законов, и некоторых других федеральных законов, которые можно отнести к непрофильным, предусмотрены нормы, направленные на противодействие коррупции и опосредованно способствующие устранению коррупционных проявлений. Так, специальными нормами дополнены Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (статьи 59.1–59.3), Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в частности, статьи 20, 31, 34, 39)и другие федеральные законы.

Необходимо обратить внимание на то, что нормы, направленные на противодействие коррупции, впервые были обозначены в подзаконных нормативных правовых актах – указах Президента Российской Федерации. В настоящее время этот формат регулирования не утратил своего значения, и такие указы продолжают сохранять важное значение. Среди основных можно назвать следующие указы Президента Российской Федерации:

• •    Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 года № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»;

• •    Указ Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 года № 815 «О мерах по противодействию коррупции»;

• •    Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»;

• •    Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2010 года № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»;

• •    Указ Президента Российской Федерации от 15 июля 2015 года № 364 «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции» (вместе с «Типовым положением о комиссии по координации работы по противодействию коррупции в субъекте Российской Федерации», «Типовым положением о подразделении федерального государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений», «Типовым положением об органе субъекта Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений»);

• •    Указ Президента Российской Федерации от 16 сентября 2021 года № 478 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2021– 2024 годы».

Некоторые положения антикоррупционной политики были закреплены и на уровне постановлений Правительства Российской Федерации:

• •    постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»);

• •    постановление Правительства Российской Федерации от 5 июля 2013 года № 568 «О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции»;

• •    постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2018 года № 228 «О реестре лиц, уволенных в связи с утратой доверия» (вместе с «Положением о реестре лиц, уволенных в связи с утратой доверия»).

Следует отметить, что вопросы о противодействии коррупции получили законодательное закрепление в ряде субъектов Российской Федерации. Так, например, специальные законы были приняты в городе Москве 6 и Московской области 7.

Вопросы противодействия коррупции активно разрабатываются и в рамках ве- домственного нормотворчества, например Генеральной прокуратурой Российской Федерации 8, Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии 9, Министерством финансов Российской Федерации 10 и другими федеральными министерствами и ведомствами.

Вопросы предотвращения конфликта интересов урегулированы на локальном уровне и в некоторых государственных корпорациях, например в таких, как «Агентство по страхованию вкладов» 11 и «Росатом» 12.

В соответствии со статьей 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» для гражданского служащего установлены определенные запреты в связи с прохождением гражданской службы. Одним из законодательно установленных запретов выступает обязанность гражданского служащего передать принадлежащие ему ценные бумаги (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в случае, если владение гражданским служащим такими бумагами приводит или может привести к конфликту интересов.

Подобные запреты законодательно установлены и статьей 14.1 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», в соответствии с которой запрещается владение лицом, замещающим должность муниципальной службы, ценными бумагами (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) Если такое владение приводит или может привести к конфликту интересов, то указанное лицо обязано передать принадлежащие ему названные активы в доверительное управление.

В соответствии со статьей 7 Федераль-

ного закона от 21 июля 1997 года № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» сотрудник таможенного органа обязан передавать в доверительное управление на время прохождения службы в таможенных органах находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 72 Федерального закона от 23 мая 2016 года № 141-ФЗ «О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», если сотрудник федеральной противопожарной службы владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), то в целях предотвращения конфликта интересов он обязан передать принадлежащие ему такие бумаги в доверительное управление.

Статьей 6 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» устанавливается, что в случае если владение сенатором Российской Федерации или депутатом Государственной Думы приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, то он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги в доверительное управление.

Статьей 4 Федерального закона от 23 июня 2016 года № 186-ФЗ «О Чрезвычайном и Полномочном После Российской Федерации в иностранном государстве и Постоянном представителе (представителе, постоянном наблюдателе) Российской Федерации при международной организации (в иностранном государстве)» устанавливается обязанность Посла, Представителя передавать на время замещения государ- ственных должностей Российской Федерации Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской Федерации в иностранном государстве или Постоянного представителя (представителя, постоянного наблюдателя) Российской Федерации при международной организации (в иностранном государстве) находящиеся в их собственности указанные ценные бумаги в доверительное управление.

Статьей 10 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» накладываются ограничения и обязанности на Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты, аудиторов Счетной палаты, в случае если владение Председателем Счетной палаты, заместителем Председателя Счетной палаты, аудитором Счетной палаты ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) приводит или может привести к конфликту интересов, то он обязан передать принадлежащие ему указанные акции в доверительное управление.

Статья 6 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 года № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» закрепляет положение, согласно которому член Правительства Российской Федерации обязан передавать на время замещения должности члена Правительства Российской Федерации находящиеся в его собственности ценные бумаги в доверительное управление.

Следует отметить, что предусмотренное указанными федеральными законами право на ценные бумаги, акции вызывает определенные вопросы с позиции гражданско-правового регулирования отношений собственности. Только в Федеральном законе «О службе в таможенных органах Российской Федерации» используется корректная формулировка, определяющая, что сотрудник таможенных органов обязан передать находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций. В других федеральных законах речь идет о владении ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций). Вместе с тем владение – это обладание вещью, физическое господство над ней, титул. Но в классическом понимании право собственности – это совокупная триада правомочий собственника, а именно правомочие владения, пользования и распоряжения. Обладая лишь правомочием владения, субъект не может распоряжаться юридической судьбой имущества (вещи), такое право предоставляет наличие правомочия распоряжения. Формально указанные в законе субъекты не могу передавать принадлежащее им имущество в доверительное управление, так как не могут им распоряжаться.

Представляется, что при принятии анализируемых законов использовалась базовая формулировка, закрепленная в статье 12.3 Федерального закона «О противодействии коррупции», в которой понятие «владение» устанавливается для обозначения прав на имущество, хотя логически верным было бы обозначение права через формулировку «находящихся в собственности».

Отсутствие единообразия в содержании норм законов свидетельствует о формальном подходе законодателя при осуществлении правотворчества, когда не обращается внимание на отдельные теоретические неточности, что свидетельствует прежде всего о квалификации избранных депутатов, не имеющих представления о теоретических вопросах российского права. Особенно странно выглядит содержание положений ведомственного приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 30 августа 2016 года № 531, в котором указано, что работники прокуратуры обязаны передавать в доверительное управление принадлежащие им ценные бумаги (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций), в случае если владение ими приводит или может привести к конфликту интересов. По поводу понятия

«владение» позиция автора настоящей статьи была обозначена, но не менее интересным является термин «принадлежащие», которое также четко не определяет права на имущество (см. таблицу).

Можно предположить, что использование анализируемых терминов на предмет их теоретической состоятельности не имеет смысла, так как статья 1014 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепляет, что учредителем доверительного управления является собственник имущества, поэтому основная смысловая содержательная нагрузка кроется именно в передаче в доверительное управление.

Анализируя перечисленные федеральные законы, нельзя не обратить внимание и на содержание статьи 7 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации», в соответствии с которой сотрудник таможенного органа обязан передавать в доверительное управление на время прохождения службы в таможенных органах находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций . В этом случае законодатель не использует общую формулировку, установленную статьей 12.3 Федерального закона «О противодействии коррупции», применяемую в иных федеральных законах, а по какой-то непонятной причине сужает перечень объектов, которые необходимо передавать в доверительное управление в случае конфликта интересов, а также конкретизирует коммерческую направленность деятельности организации.

Также следует отметить, что непоследовательность законодателя проявляется и в вопросе необходимости передачи в доверительное управление определенных вещей в одних случаях при возникновении конфликта интересов или предположительной возможности наступления такого конфликта, а в других случаях без этого признака.

Представляется, что оптимальной формулировкой следует признать положение,

t 3 ГО co X X 5 X X к -0 I о >< -0 X Щ 5 s Щ Щ 0) s 1 I § 3 ГО >< -0 X X 0) 3 X X X 0) a о E о Щ Щ 2 it 0) । о § о Щ ГО §■ o§ 2 о x 5 * О Ф «в s ь « 3 I CO О s ф E * ° g ^tt о 1— 0) co 1— о EZ 1— 0) co 1— о 1— о н о н 0) со н о 1— о EZ н 0) со н о н о н о н ф со н о 1— о EZ н ф со н о 1— о н о I Ct X i 5 о X 1 о ZE ZE Ф СО н о 05 о о н 05 н EZ Ф EI X х х =г 05 Ф EI Ф е о 0. 1 о! о 2 го ° ф ф о Ф Ф СТ 5 ф го 2 ” е ГО А О_ го 2 5 О 00 5 3 ГО о_ 2 го о 2 ф го 1! о 5 ё i о го Т ГО ГО \О i! <0 т CD ф к 3 § s 5 to 0) El 05 co н о ZE ZE 0) со н о о о 0) X ZE 0) EI 05 е; со 0) ZE 0) EI 05 е; со о о ZE ZE 0) со н о ю о о Ф ZE Ф EI 05 е; со н о о ZE ZE Ф СО н о ю о о 05 о 05 EI 05 Q_ >s о T 05 EZ zzr ZE о о ZE X о 2 го го т O x =r >, s ro го о 05 ZE 05 О_ О о о ZE ZE 0) 05 Н ^ ZE н о о о ZE 05 EZ О со н о EZ О ZE е; 05 0) EI 0) -8- о го о о го т го to о го О ^ 2 ф О е f 1 Ill о т G О Ф О со ’Го ^ 8 2 О. О. и о го ’го 5 S3 5 8 о О I— 0- 5 о 8 I 1 i s EZ § н " го о 5 |— го т       i g го С У О   2 g g rosrogT ГО 3 го     го ° ГО 5 s Е EZ о- 2 о £ ф 5 о о s Ч 8 CD >S ’Го ф С 0- о -0 V  - .0 ГО ^ го   ф   9 ф Ф   “ 2 5 “ Т о о Го го о 5       Ц го о. о х § 2  § ф 8 §5 х § ^£2^2 ф _ О 2 ф Е EI 05 >d СО 05 н н 05 05 е; ш 05 05 EZ EZ >S >S О о ZE ZE н н ф ф т т 0 0 5 го го t S ф ф ь । । го 05 05 с EI EI )S Ф Ф о О О т EI EI н Ф Ф ф т С С О X =г 05 ф EI ф е о о о о 0 05 СО н о е; ф н со 05 EZ ZE Ф е; т X e >S О о CL 0) о )S 05 EI * 05 Q_ >S О T 0) co 1— 05 Ц =r CO О Q_ О ф L Ц 9e zzr 05 0) EI 0) e о CL co 0) о о ZE 05 EZ zzr ZE О о CL X 05 ZE 05 О_ О X ZE ZE 0) го 1 00 X to 5 * го 5 § 9е ф to    ф X   5 >-   т ГО о го )S S Ф 9 5 го о to Ч 5 I X О о о £ СГО о го го о ф н О- X о го го „ О, ¥ Го « с S о ф s >s Е го: з о о р- со Т ГО о Q. го ГО ® Го О S Ф Ф го т V Ц >s Ф >s Ф о Т о “ т 2 о СО ф р) ф “ го § У О ГО 8 * о. s о >- ГО го 0_ го го: ф -° >Я -° —. О Ф 1-О О Т ¥ X 1— 00 ГО 0) о н 05 3 го ф ф 55 ее ^ 5 Го го О zT g 1 го ’ГО Ч. ф о >го Ц 8 о ф О ГО 0 °- ф >s го оо о о. 1-ООО н О- ’ГО го го s I ц о ф   о ООО ф £ ^ S го S 2 2 го ° c'to О ф о X qO ф h го 2 9 - сП I СП ф О- т 5 с; Ф СП «25н ф 2 s А Ф 8 2 СП >s го ° о Н о го 5 8^ о       i Т о — о § ° 8 £ g о го Ф 8 00 s 8 ф О го со ф о_ EZ го ГО н о го го 8 Ч ’Го 5 Q, 5 О О ф Ф   X го 5      о ’ГО л    ф О- х сП V 2 т го ^ т   $ - т ф го о х о S? 2 со         т 8 ,8 о го х 8 Ж ’ГО Н К ф СП Т 5 8 2 2 § п   С о го о Ор1— о 0-8 х CL s с с s =г 05 Ф EI Ф е о о о о 0- ф н 05 е; 05 EZ >S О ZE Н Ф т о о s =г 05 Ф EI Ф е о о о о 0-ф со н о е; ф н со 05 EZ О закрепленное в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», в соответствии с которым член Правительства Российской Федерации обязан передавать на время замещения должности члена Правительства Российской Федерации находящиеся в его собственности ценные бумаги (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление.

Таким образом, анализ нормативных правовых актов, регламентирующих порядок передачи в доверительное управление ценных бумаг (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), позволил выявить отсутствие единообразного подхода законодателя к передаче в доверительное управление обозначенных вещей, что предполагает необходимость формирования типового положения, регулирующего отношения доверительного управления как механизма противодействия коррупции и устранения конфликта интересов.

Окончание. Начало на с. 50

со сторонней компанией. За это время собственники квартир могут провести собрание и выбрать УК от застройщика либо любую другую. Если этого не происходит, то муниципалитет проводит конкурс среди всех желающих управляющих компаний. По мнению Киракосян, предлагаемый Минстроем в проекте отраслевой Стратегии механизм нивелирует участие застройщика в управлении новостройкой, плюс лишает собственников возможности выбора управляющих компаний. Есть вероятность, что новостройки «привяжут» к ГУО на год минимум, пояснила представитель ТПП.

Управляющий партнер компании «ВекторСтройФинанс» Андрей Колочинский не исключает того, что введение единых стандартов по управлению домами возможно пойдет на пользу отрасли ЖКХ. В то же время эксперт опасается, что вмешательство извне и навязывание жителям сторонних УК, по его мнению, может привести к чрезмерной зарегулированности и монополизации отрасли.

Зампреседателя комитета ТПП по предпринимательству в сфере ЖКХ Дмитрий Гордеев уверен в том, что предлагаемый Минстроем механизм ограничит конкуренцию среди УК за новостройки. К тому же эксперт опасается, что при передаче новостроек и ветхих или аварийных домов в ведение ГУО (такой порядок также предусмотрен в рамках Стратегии) последние получат возможность перенаправлять платежи из новых домов на содержание старых. Такая практика уже есть и будет фактически легализована, посетовал Гордеев.

В числе сторонников нового подхода – член комитета Госдумы по строительству и ЖКХ Александр Якубовский. Сегодня качество работы УК – одна из самых частых жалоб граждан, и нередко этим грешат как раз аффилированные с застройщиками организации, сказал он «Известиям». Якубовский полагает, что новые правила обеспечения механизма управления МКД, предусмотренные проектом отраслевой Стратегии, должны повысить конкуренцию между добросовестными УК.

Руководитель экспертного совета по ЖКХ при комитете ГД по строительству и ЖКХ Ирина Булгакова полагает, что новый механизм позволит с помощью ГУО решит вопрос с управлением ветхими домами на местах (в муниципалитетах), где часто оказываются частные УК. Региональной компании будет проще будет взять на себя такую нагрузку, а эффект масштаба позволит повысить качество услуг, в результате любому дому, независимо от его возраста, будет гарантировано достойное содержание, утвержденное стандартом, подчеркнула Булгакова.

Между тем, в Минстрое пояснили – в ответ на соответствующий запрос от РИА Недвижимость, – что все новостройки (в соответствии с проектом Стратегии-2030) будут передаваться в ведение ГУО до выбора собственниками управляющей компании или другого способа управления. «Такие изменения позволят оградить граждан от манипуляций и ущемления их интересов и при этом не исключат возможности выбора альтернативного способа управления или другой управляющей организации», – подчеркивается в сообщении пресс-службы ведомства.

Информация предоставлена сайтом

«Единый ресурс застройщиков»