Анализ опыта современной государственной политики в сфере культуры

«Россия - страна великой культуры, огромного культурного наследия, многовековых культурных традиций и неиссякаемого творческого потенциала. В силу своего географического положения, многонациональности, многоконфессиональности Россия развивалась и развивается как страна, объединяющая два мира - Восток и Запад. Исторический путь России определил ее культурное своеобразие, особенности национального менталитета, ценностные основы жизни российского общества».

Культурная политика государства – это выработка обоснованных приоритетов, связанных с возрождением и развитием отечественной культуры, а также разработка системы административно-правового и экономического регулирования, стимулирующей организации культуры в направлениях социально-культурной деятельности, наиболее значимых для духовного развития общества.

Основы государственной культурной политики, утвержденные указом президента Российской Федерации, определяют цели и стратегические задачи культурного развития страны. Культура является национальным приоритетом. Государство признает ее важнейшим фактором роста качества жизни и гармонизации общественных отношений, залогом динамичного социально-экономического развития, гарантом сохранения единого культурного пространства и территориальной целостности России.

Необходимо методологически рассматривать политику в сфере культуры на уровне государства и на уровне ее практического применения.

В первом случае политика в сфере культуры должна учитывать культурную составляющую всех государственных программ, независимо от направления: экономического, экологического, социального, международного и национального развития.

Поэтому все государственные программы федеральные и региональные должны быть проанализированы специалистами в сфере культуры. В практике реализации политики в сфере культуры государственные программы должны анализировать концепции развития образования, культуры, науки, для чего должны быть созданы нормы и принципы, которые позволят также регулировать тенденции духовного развития общества.

Со второй половины XX века формирование политики государства в сфере культуры стало рассматривать в соответствии с развитием нормативных документов по социальному развитию государства. В настоящее время ни одно государство, ни один регион практически не может развиваться без целенаправленной политики в сфере культуры. Разработка и реализация политики в сфере культуры способствует социальному развитию территории и формированию стабильности общества.

Развитие законодательства – процесс хотя и непрерывный, тем не менее, неравномерный. Он проходит определенные этапы, объективно обусловленные как внутренним состоянием общества, так и влиянием международных условий.

Общее законодательство, касающееся сферы культуры берет свое начало из конституционных норм. В соответствии с Конституцией РФ, Россия это «демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления», где «человек, его права и свободы являются высшей ценностью». А также Статья 44 гарантирует свободу творчества, охрану интеллектуальной собственности, право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Обязанностью граждан является забота о сохранении исторического и культурного наследия, памятники истории и культуры охраняются законом.

Также Конституцией распределены полномочия в сфере культуры по уровням власти определено в Конституции следующим образом:

согласно Статье 71, к ведению Российской Федерации отнесены: регулирование и защита прав национальных меньшинств, установление основ федеральной политики и федеральные программы в области культурного развития Российской Федерации, правовое регулирование интеллектуальной собственности;

согласно Статье 72, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесены особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

В рамках административной реформы и в соответствии с законами об общих принципах управления в субъектах Федерации и о местном самоуправлении, полномочия региональных и местных (муниципальных) властей были расширены, что было отражено в «Основах законодательства Российской Федерации о культуре», а именно в статьях 38, 39, 40 описаны полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципального района.

Новое разграничение полномочий изменило положение муниципальных учреждений культуры и государственную политику по отношению к ним и Министерству культуры пришлось искать эффективные способы контроля за реализацией государственной культурной политики на местах. Однако значение Основ законодательства Российской Федерации о культуре заключается не только в разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. К тому же эта функция постепенно перестала рассматриваться как главная, что во многом был обусловлено иным способом разграничение полномочий по предметам совместного ведения, а именно, Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В этом плане Основы законодательства отходят на периферию правового регулирования, так как воспроизводят положения иных законодательных актов. Также в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а именно в статьях 14-17 указанного закона, закреплены вопросы местного значения различных видов муниципальных образований. Как видно из приведенных примеров, в настоящее время регулятивные возможности общего закона о культуре в данной части сведены к минимуму. При этом перенесение в Основы законодательства Российской Федерации о культуре положений из иных законов не должно идти по пути слепого копирования.

Именно в Основах законодательства Российской Федерации о культуре главная роль отводится человеку, его правам и потребностям. Сформулирован принцип верховенства прав человека в законодательном регулировании отношений в сфере культуры. Этому посвящен Раздел 2 «Права и свободы человека в области культуры».

Важно отметить, что становление российского законодательства о культуре началось не с принятия законодательных актов по отдельным направлениям культурной деятельности, а с акта, направленного в целом на регулирование отношений в сфере культуры, с установления общих принципов правового регулирования культурной деятельности, то есть с формирования «центра» законодательства о культуре. Однако с момента принятия и до настоящего времени Основы законодательства Российской Федерации о культуре, выполнявшие функцию гармонизации законодательства, сформулировавшие культурные права и свободы, права этнических групп и меньшинств, определившие государственные обязательства в сфере культуры и искусства, а также основные принципы культурной политики, понесли множество изменений, а именно, более трети статей были изменены и более десяти утратили силу. Стоит дополнительно отметить, что действующая Конституция Российской Федерации появилась только в следующем после принятия Закона году. Таким образом, некоторые положения Закона не соответствуют духу времени и изменениям в обществе. В условиях продолжающихся экономических, социальных и административных реформ появились новые факторы, оказывающие существенное влияние на развитие сферы культуры. Вместе с этим разработан проект нового федерального закона N 617570-5 «О культуре в Российской Федерации» и по заказу Министерства культуры Российской Федерации Фондом «Институт экономики и социальной политики» составлена концепция проекта нового федерального закона. В целом, разрабатываемый законопроект должен отражать новые реалии и перспективы развития культуры в Российской Федерации. При работе над проектом учитываются рекомендации ЮНЕСКО, а также используется законодательная и правоприменительная зарубежная практика.

Законодательство о культуре принадлежит комплексным отраслям законодательства и представляет собой систему законодательных актов, направленных на регламентацию культурной деятельности. В соответствии со Статьей 3 Основ законодательства Российской Федерации о культуре культурная деятельность - это деятельность по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей. Это позволяет в свою очередь выделять в рассматриваемой отрасли законодательства конкретные разделы (охрана культурных ценностей, государственная поддержка культуры и искусства и т. д).

Существует ряд нормативных правовых актов, регулирующих отдельные аспекты деятельности и отношений в области культуры, разъясняющих и конкретизирующих положения Основ законодательства, такие как Федеральный закон от 26.05.1996 г. № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», определяющем особенности правового положения Музейного фонда Российской Федерации, а также особенности создания и правовое положение музеев в Российской Федерации и распространяется на все действующие и вновь создаваемые музеи в Российской Федерации, Федеральный закон от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями), направленный на урегулирование отношений в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и реализацию; конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и многие другие.

Развитие культурной политики можно добиться с помощью комплексного, основанного на научном прогнозировании и планировании государственного подхода к разработке социально ориентированного законодательства, при соответствующем организационном и экономическом обеспечении. Система государственного управления, организации, финансирования и контроля в сфере культуры требует модернизации в соответствии с изменившимися условиями, обеспечения доступности культурных благ для всех слоев населения, повышения уровня культурной и информационной безопасности, участия граждан в культурном творчестве.

Ввиду стратегической важности для государства сферы культуры и культурной политики законодательство в этой сфере должно содержать конкретные правовые механизмы, прежде всего - социального и финансово-экономического характера, должно быть свободно от декларативности.

К существенным направлениям развития законодательства о культуре следует отнести:

• 1.    повышение эффективности правовых механизмов реализации положений Конституции Российской Федерации, гарантирующих и защищающих культурные права и свободы гражданина;

• 2.    законодательное закрепление права на художественное образование и эстетическое воспитание в самом широком смысле, которое должно быть раскрыто и обеспечено эффективными механизмами его реализации;

• 3.    законодательное закрепление форм государственной поддержки творческой деятельности, творческих работников и их объединений;

• 4.    системное совершенствование норм, регламентирующих полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области культуры;

• 5.    создание правовых основ для развития новых видов деятельности в сфере культуры;

• 6.    закрепление на уровне федерального закона конкретных социальных гарантий в сфере культуры, уровневых показателей её финансирования, механизмов льгот, поощрений, стимулирования в сфере культуры и т.д.

Усиление влияния культуры на все аспекты политики государства предполагает уточнение действующих и введение новых норм в различные разделы законодательства Российской Федерации.