Анализ системы местного самоуправления в Республике Бурятия в процессе реформирования

Важнейшим условием эффективности местного самоуправления являются его организационные основы, с помощью которых на муниципальном уровне происходит формирование и организация практической работы различных органов местного самоуправления, координация их деятельности, а также взаимодействие с органами государственной власти.

Правовую основу местного самоуправления в Республике Бурятия, помимо общепризнанных принципов и норм международного и федерального законодательства, составляют:

• -    Конституция Республики Бурятия, принятая Верховным Советом Республики Бурятия 22 февраля 1994 г.;

• -    Закон Республики Бурятия от 5 сентября 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия»;

• -    Закон Республики Бурятия от 7 декабря 2004 г. «Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия» и др.

• -    Уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

В Конституции Республики Бурятия в 8 ст. из 122 содержатся нормы, имеющие непосредственное отношение к осуществлению местного самоуправления. В частности, в них содержатся такие концептуальные установления, как: гарантированность местного самоуправления (ст. 6 и 107), самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 6, 104, 105, 106), обязательность соблюдения органами местного самоуправления Конституции Республики Бурятия и законов (ст. 11), осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через представителей (ст. 3, 30, 105), организационная обособленность местного самоуправления от системы органов государственной власти (ст. 6), возможность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий при условии передачи необходимых для реализации передаваемых полномочий материальных и финансовых средств (ст. 106), осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 105).

Однако правовая неурегулированность отношений в сфере местного самоуправления в законодательстве Российской Федерации, так и отдельных ее субъектов, в т.ч. и в законодательстве Республики Бурятия, сохраняется до настоящего времени.

Наиболее существенными проблемами в рассматриваемой сфере являются:

• -    несовершенство регулирования федеральным законодательством вопросов территориальной организации местного самоуправления, в зависимости от типа поселения, вследствие чего крупные города и небольшие сельские поселения наделены по сути одинаковым объемом полномочий;

• -    отсутствие в федеральном и республиканском законодательстве четкой правовой регламентации процедуры учета мнения населения при образовании, объединении, преобразовании и упразднении муниципальных образований;

• -    отсутствие четкого правового разграничения полномочий и компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной власти Республики Бурятия.

В главе 3 ст. 14 Федерального закона № 131 определен перечень вопросов местного значения в количестве 33 наименований. Но в процессе реализации муниципальной реформы и дальнейшего становления и развития местного самоуправления указанный объем полномочий увеличился.

Органами государственной власти Республики Бурятия проведена необходимая работа по проведению реформы местного самоуправления на территории республики. В связи с реформированием системы муниципального управления в республике, степень влияния отдельных субъектов на процесс решения вопросов местного значения изменилась. Анализ рассмотренных вопросов показывает, что они серьезно влияют на решение вопросов местного значения глав муниципальных образований, затем по степени влияния идут местная администрация, Глава Республики Бурятия, Народный Хурал республики, представительный орган местного самоуправления, население муниципального образования, руководители предприятий, территориальное общественное самоуправление, общественные объединения. Происходящие в последнее время события в Буря- тии, как и во многих субъектах Федерации, дают определенные надежды на то, что общественные объединения граждан являются одной из основ становления гражданского общества.

Пока же минимальная роль общественных объединений в процесс принятия управленческих решений на уровне местного самоуправления свидетельствует о том, что в России говорить о зрелом гражданском обществе преждевременно.

Существующая действительность вызывает необходимость передачи части вопросов местного значения, определенных действующим законодательством, на уровень республики – это обеспечение противопожарной безопасности, муниципальное дорожное строительство и ряд других.

Продолжая анализ существующих проблем, связанных с несовершенством федерального и республиканского законодательства, можно выделить следующие недостатки в рассматриваемой сфере:

• -    неурегулированность межбюджетных отношений между республикой и муниципальными образованиями, что проявляется в свете законодательных инициатив Улан-Удэнского городского Совета депутатов, выдвинутых в последние годы;

• -    правовая неопределенность статуса главы муниципального образования. Это заметно по складывающейся ситуации в ряде муниципальных образований республики. Наиболее ярко это наблюдается в городском округе «город Улан-Удэ».

Одним из важнейших факторов, влияющих на эффективность самоуправления как способа организации публичной власти, дающих возможность населению самостоятельно решать вопросы местного значения, является территория муниципального образования.

Основные правовые нормы, обеспечивающие регулирование территориальной организации местного самоуправления в стране определены ст. 131 Конституции Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», однако значительная часть правоотношений в этой области регулируется законодательством субъектов Федерации.

Реализация Федерального закона №131 привела к тому, что в субъектах Российской Федерации сформировались три модели территориальной организации местного самоуправления: административно-территориальная (районная), поселенческая и смешанная.

Для Бурятии характерна административно-территориальная модель с одноуровневыми муниципалитетами, сформированными на базе крупных городов и административных районов, которая действует в 47 субъектах Российской Федерации, то есть в большинстве регионов страны, в том числе у наших соседей: в Забайкальском крае и Иркутской области.

В рамках административно-территориальной модели местного самоуправления в Республике Бурятия было создано 23 муниципальных обра- зования на базе существующих административных районов, а также г. Улан-Удэ и Северобайкальск.

Принятие этой модели позволяло обеспечить сохранение принципа территориального управления, концентрацию финансовых бюджетных средств, эффективное расходование средств на приоритетных участках, программное развитие местной экономики и др.

Проблемы территориальной организации местного самоуправления, взаимосвязанные с проблемами разграничения полномочий и финансовоэкономической обеспеченности муниципальных образований, мешают эффективному развитию местного самоуправления.

Если органы местного самоуправления имеют в своем распоряжении достаточные административные, бюджетные, налоговые ресурсы, то это создает благоприятные условия для развития муниципального образования. И кроме того, важнейшим фактором является широкое участие населения в осуществлении местного самоуправления и его контроль за органами муниципальной власти.

В настоящее время федеральная власть приходит к пониманию того, что для эффективного функционирования местного самоуправления государство должно принять меры, чтобы финансовые ресурсы муниципального образования были соразмерны их компетенции.

Что касается конкретных направлений по повышению действенности местного самоуправления, оно должно оставаться, по меткому выражению В.В. Путина, «властью шаговой доступности» – то есть муниципалитеты не должны безосновательно укрупняться. Кроме того, муниципалитеты должны стать действительно финансово состоятельными и автономными, иметь достаточные источники для исполнения своих полномочий при решении вопросов местного значения.

В статье «Демократия и качество государства», опубликованной 6 февраля 2012 г. в «Коммерсанте», В.В. Путин предлагает передать на уровень муниципалитетов все налоги малого бизнеса, который сейчас работает в условиях специальных налоговых режимов. При этом необходимо сбалансировать полномочия между субъектами Федерации и муниципалитетами.

Усиление экономической самостоятельности особенно необходимо крупным и средним городам. Здесь в основном сосредоточен экономический потенциал региона, в нашем случае г. Улан-Удэ. В таких городах и наиболее активные граждане. Города выступают источниками экономического роста и очагами гражданских инициатив.

Отдельная проблема – это судьба малых городов, в которых живет значительная часть граждан, которые, не имея нормальных доходных источников, вынуждены жить на трансферты из регионального бюджета. Это относится и к городами Бурятии: Бабушкин, Гусиноозерск, Зака-менск, Кяхта, за исключением, возможно, г. Северобайкальск.

В то же время малый город – это в ряде случаев благоприятная площадка для муниципальной демократии.

А. Солженицын писал о роли местного самоуправления: «Только в таком объёме люди безошибочно смогут определить избранцев, хорошо известных им и по деловым способностям и по душевным качествам. Здесь не удержатся ложные репутации, здесь не поможет обманное красноречие или партийные рекомендации».

Без правильно поставленного местного самоуправления не может быть добропорядочной жизни, да и само понятие «гражданская свобода» теряет смысл.