Анализ системы стратегического планирования: федерального, регионального и муниципального уровней

Со вступлением в силу Федерального закона № 172-ФЗ от 28 июня 2014 г. «О стратегическом планировании в Российской Федерации» ознаменован перехода государственного управления к классическому стратегическому менеджменту, что влечет за собой системное взаимодействие всех циклов управления в процессе достижения общей поставленной цели. В условиях перехода к системному стратегическому менеджменту на федеральном уровне необходимым механизмом становится разработка системы документов, позволяющей достичь высокого уровня взаимопонимания всеми участниками процесса стратегического управления необходимости принимаемых мероприятий, ресурсного обеспечения и собственного места в общей деятельности. Здесь возникает необходимость формирования согласованной системы стратегических документов в планировании.

В целях перевода на системное стратегическое управление на федеральном уровне необходимо создание системы документов, определяющей права участников процесса стратегического управления, обосновывающей механизм реализуемых мероприятий, наличие материальных ресурсов и собственно роли в общем рабочем процессе. Проблема заключается в неопределённости научно-аналитического обоснования системы документов стратегического планирования, закреплённой в Федеральном законе № 172-ФЗ. Здесь всплывает необходимость создания целостной системы документов стратегического планирования.

Система документов стратегического планирования: федеральный, региональный и муниципальный уровни представлена в виде таблицы 1.

Основой в процессе планирования социально-экономического развития муниципальных образований создает, как мы уже определили выше, формирование свода документов, обеспечивающих слаженную деятельность всех участников стратегического управления, подчиненную целям исполнения общественных интересов и потребностей местного сообщества, а также на создание благоприятных условий для жизни и ведения хозяйственной деятельности всех субъектов, осуществляющих деятельность на территории муниципального образования.

Таблица 1. Система документов стратегического планирования:

федеральный, региональный и муниципальный уровни

Уровни	Федеральный	Региональный	Муниципальный
Виды документов стратегического планирования	1. Ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2.Указы 3. Стратегия социальноэкономического развития РФ 4. Государственные программы РФ 5. Бюджетный прогноз РФ	1. Прогноз социальноэкономического развития РФ на долгосрочный период 2. Бюджетный прогноз субъекта РФ 3.    Схема территориального планирования субъекта РФ 4.    Стратегия социальноэкономического развития субъекта РФ	1.    Стратегия социальноэкономического развития муниципального образования 2.    Бюджетный прогноз муниципального образования 3.Муниципальные программы 4. Схема территориального планирования муниципального образования, генплан

Основные задачи, стоящие перед местными властями в рамках создания плана социально-экономического развития муниципальных образований:

– создание четких и понятных местному населению целевых ориентиров, разъяснение о наличии ресурсов, постановка задач и оценка возможностей муниципальных образований в рамках реализации поставленных приоритетов федерального и регионального уровней;

– обеспечение создания гармоничного сочетания стратегических целей муниципального образования текущим условиям жизни местного сообщества;

– мониторинг этапов и мероприятий в реализации долгосрочных, среднесрочных и текущих приоритетов на уровне субъектов федерации, муниципалитетов и входящих в них сельских поселений.

Итогом деятельности муниципалитета по стратегическому планированию должны стать разработка и реализация системы документов стратегического планирования, перечень которых определен Федеральным законом № 172-ФЗ.

Данный Закон принципиально изменил методологический подход к проблеме планирования социально-экономического развития. В нем впервые установлен исчерпывающий перечень документов стратегического планирования для каждого уровня управления.

Для уровня муниципального образования их пять:

• -    стратегия социально-экономического развития муниципального образования;

• -    план мероприятий по реализации стратегии  социально -

• экономического развития муниципального образования;

• -    прогноз социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный или среднесрочный период;

• -    бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период;

• -    муниципальная программа.

То есть система документов стратегического планирования существенно расширена и включает кроме собственно Стратегии ряд среднесрочных документов, которые прежде в управленческой практике считались тактическими.

При этом обязательными для разработки законодатель считает лишь те документы, которые необходимы муниципалитету для организации бюджетного процесса: среднесрочный прогноз социально-экономического развития и муниципальные программы.

Стратегия и план мероприятий по ее реализации могут разрабатываться в городских округах и муниципальных районах по решению органов местного самоуправления. Бюджетный прогноз на муниципальном уровне, согласно БК РФ, разрабатывается по решению представительного органа местного самоуправления, для целей его разработки предварительно формируется долгосрочный прогноз социально-экономического развития. В муниципальных районах и городских округах по решению органов местного самоуправления осуществляется разработка и реализация стратегии социально-экономического развития муниципального образования и планы мероприятий по реализации стратегий социально-экономического развития муниципального образования (ФЗ № 172-ФЗ, ст. 39). Законом установлено, что порядок формирования стратегии муниципального образования и плана мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования определяется, в случае необходимости, каждым муниципальным образованием самостоятельно. Единые методические рекомендации по разработке стратегических документов по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования отсутствуют.

Бюджетный прогноз муниципалитета на долгосрочный период, порядок разработки, требования к составу и содержанию прогноза устанавливает местная администрация в соответствии с Бюджетным кодексом и Методическими рекомендациями по формированию бюджетов всех уровней на основе программ (Письмо Минфина России от 30 сентября 2014 г. № 09-05-05/4884).

Администрацией муниципального образования в соответствии со ст. 179 БК утверждаются программы муниципального образования. Порядок утверждения и оценка эффективности реализации муниципальных программ и методика разработки муниципальных программ отдельных субъектов РФ разрабатываются и устанавливается муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

Кроме указанных выше, действует большая группа документов муниципальных образований, не регламентированных ФЗ № 172-ФЗ. В их числе документы территориального планирования муниципальных образований: схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений; генеральные планы городских округов. Требования к порядку и составу документов территориального планирования муниципального уровня, внесению изменений , подготовке планов реализации таких документов устанавливаются Градостроительным кодексом нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами (Градостроительный кодекс, ст. 18).

Рекомендации к разработке проектов генеральных планов утверждены Приказом Минрегиона России от 26 мая 2011 г. № 244. Сейчас юридическую силу имеет «Положение о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов РФ и проектов документов территориального планирования муниципальных образований». Федеральным законом от 23.07.2008 № 160-ФЗ) определено, что согласование документов планирования территориального развития муниципальных образований, порядок работы согласительной комиссии устанавливаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

Научно обоснованная система документов стратегического управления заключается в форме нормативных параметров документов по итогам их анализа в соответствии с требованиями адаптивности и стабильности. Мировой опыт и отечественная практика сформируют фундаментальные основы документальной методики стратегического управления РФ, которая включает не только требования к системе, но и к взаимосвязи документов в рамках всего процесса разработки:

• –    взятие за основу стратегию федерации, в целях обеспечения адаптивности муниципального стратегического планирования;

• –    исполнение федеральных стратегических законодательных документов путем использования плановых инструментов;

• –    стабилизация устойчивого развития в условиях детального прогнозирования на местном уровне, с упором на внедрение собственных плановых инициатив;

• –    использование системных требований к стратегическим документам для обеспечения промежуточного контроля исполнения показателей;

• –    обеспечение научно-методического консультирования процесса стратегического управления в целях приведения к единообразию структуры документов.

Использование рекомендаций, содержащихся в исследовании, позволит вовлечь в процесс стратегического планирования все заинтересованные стороны, включая органы государственного и муниципального управления, деловое и экспертное сообщества и гражданское общество.

Сравнительный анализ наличия стратегических документов муниципального уровня представлен в таблице 2.

Таблица 2. Стратегические документы муниципального уровня

№ п/п	Наименование документа	Обливский район Ростовская область	Суровикинский район Волгоградская область	Каневской район Краснодарский край
1	стратегия социальноэкономического развития муниципального образования	+	-	+
2	план мероприятий по реализации стратегии социальноэкономического развития муниципального образования	-	-	-
3	прогноз социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный или среднесрочный период	+	+	+
4	бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период	+	-	+
5	муниципальная программа	+	+	+

На основании проведенного анализа наличия стратегических документов нельзя сделать однозначных выводов о работе органов местной власти над стратегическими документами, поскольку сроки разработки, установленные ст. 47 Федерального закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» были продлены и крайний срок разработки 1 января 2019 года. Однако, наличие ряда основополагающих стратегических документов говорит о проведении колоссальной работы местных властей, в конечном итоге направленной на улучшение качества жизни населения муниципалитетов.