Анализ сложившихся практик диалога министерства с гражданским обществом

Привлекательность идеи диалога власти и гражданского общества связана с тем, что она имеет ценностный смысл. Диалог в разных контекстах и на разных уровнях сопряжен с высокой оценкой населением таких ценностей, как свобода и справедливость, партнерство и толерантность. В достижении организации жизнедеятельности общества на основе этих ценностей и состоит современная стратегия формирования гражданского общества. В то же время, современная ситуация в России заставляет всерьез задуматься о стратегии организации диалога теми акторами, которые стремятся к достижению этого общественного идеала в ситуации нежелания или неготовности реализации диалога другими сторонами.

Научный подход к проблеме всегда ориентирован на углублении знания о ней, как об объекте, о ее структурировании, выделении различных сторон, определения контекстов ее существования. В данном случае, в качестве проблемной ситуации нами рассмотрен процесс общественного обсуждения регионального бюджета Самарской области, который далеко не всегда носит диалоговый характер, как того хотелось бы общественным экспертам по бюджету. В то же время, достаточно устойчивый характер данного вида взаимодействия общественности с государственными структурами позволил сформировать и такие практики коммуникации, которые близки к диалогу. В связи с этим, цель данной статьи состоит в выявлении и анализе типичных практик диалога министерств Самарской области, реализующих значимых социальные задачи, и общественных экспертов на поле публичных слушаний в рамках регионального бюджетного процесса.

Не вдаваясь в материалы продолжающейся дискуссии о сути и наличии/отсутствии гражданского общества в России, под гражданским обществом будем понимать проникновение общественных организаций во все сферы социального организма, мобилизующих инициативу граждан для решения значимых задач развития демократического общества. В нашем случае инструментом такой мобилизации выступает институт публичных слушаний по бюджетным расходам, появление и развитие которого связано с нормами Бюджетного кодекса РФ, нашедшими отражение в региональных социальных практиках. При этом под практиками будем понимать «противопоставление того, что на самом деле», тому, как нечто выглядит на бумаге или в теории [1, с. 7]. Что касается дефиниции «диалог», то под ним нами понимается один из видов коммуникации, не сводимой к обогащению адресата посредством передачи некоторой информации, не тем более к подчинению другого себе. Для нас диалог – это обмен информацией между людьми, ищущими ответ на равно интересующий их вопрос [2]. Наиболее яркой формой диалогической модели коммуникации выступает сотрудничество. Равно интересующим вопросом в случае взаимодействия на поле бюджетного процесса общественных экспертов и региональных министерств – главных распорядителей бюджетных средств (далее – ГРБС) является вопрос эффективности распределения и расходования бюджетных средств.

Исходя из вышеуказанных допущений, в рамках данной статьи предприняты усилия дать ответ на вопрос о сложившихся практиках взаимодействия общественности и региональных органов исполнительной власти: В каких контекстах практики взаимодействия изучаемых акторов приобретают диалоговый характер? Каковы институциональные условия, в рамках которых предполагается развитие диалога власти и общества в ходе бюджетного процесса?

Для лучшего понимания контекста изучения процесса взаимодействия общественности и региональных министерств, коротко охарактеризуем нормативно зафиксированный алгоритм участия общественности в обсуждении бюджета Самарской области. Он состоит из серии мероприятий по обсуждению бюджетов региональных министерств (публичных слушаний – далее ПС), которые проводятся непосредственно в этих ведомствах, до и после этих мероприятий возможны и желательны дополнительные встречи с общественностью по обсуждению более частных вопросов бюджетного планирования. Затем проходят итоговые ПС, на которых перед представителями общественности выступают министр финансов области (или его заместители), а также общественные эксперты по бюджету министерств, которые в данном контексте называются главными распорядителями бюджетных средств. По окончании данной серии мероприятий общественные эксперты по бюджету (далее – ОЭ) также в течение месяца обсуждают возникающие проблемные вопросы с ГРБС.

Будучи вовлеченными в данный процесс в качестве ОЭ в течение 6–7 лет, авторы данной статьи осуществили рефлексивное обобщение полученного опыта, используя его как эмпирическое основание для социологического анализа. К основным методам исследования нами были отнесены включенное наблюдение и анализ документов. Использовалось включенное, полевое, нестандартизиро-ванное, случайное наблюдение, в ходе которого проигрывались роли участника-наблюдателя. Наблюдение осуществлялось в течение 2010–2012 гг., как на ПС по бюджету всех ГРБС Самарской области, так и на итоговых ПС. В качестве эмпирической базы исследования были использованы следующие д окументы :

• •    раздаточный материал, подготовленный к ПС названными выше министерствами;

• •    материалы, размещенные на сайтах этих министерств;

• •    заключения общественных экспертов, подготовленные к ПС;

• •    протоколы общественных слушаний по проектам и выполнению бюджетов названных выше министерств.

Важной частью зафиксированных наблюдений явилась саморефлексия общественных экспертов, осуществляемая в ходе рабочих встреч по подготовке и анализу результатов ПС. Соответственно, в качестве одного из видов анализируемых материалов выступили неформализованные дневники наблюдения социологов, включенных во взаимодействие с вышеназванными министерствами в качестве ОЭ.

Начиная описание процесса и результата многолетнего взаимодействия ОЭ с министерствами, реализующими социально значимые программы, подчеркнем, что в них сам термин «диалог», как и близкие ему дефиниции встречается в указанных выше документах, сформированных как ГРБС, так и ОЭ. Так, сотрудники министерства здравоохранения Самарской области (далее – МЗ), говоря о сущности публичных слушаний, подчеркивают: « Смысл проведения публичных слушаний как раз в том, чтобы в результате личного контакта или диалога сделать «специальную» информацию понятной для общественности, выявить общественное мнение по вопросам, выносимым на обсуждение и использовать предложения и рекомендации по обсуждаемой проблеме при принятии, в дальнейшем, управленческих решений» [3]. Данный термин встречается и в выступлении общественных экспертов, как на данных ПС, так и последующих. Причем оценка имеющегося диалога дается далеко не положительная: « Эффективность диалога невысока… В реальности – это лишь информирование присутствующих о том, что запланировано в министерстве… На общественных слушаниях вопросы изучаются вскользь, невозможно вести серьезный диалог» [4].

Подчеркнем, что с ноября 2010 г. по декабрь 2012 г. тема диалога озвучивается на трех из пяти ОО по бюджету МЗ, при этом достаточно противоречивым образом: в одних случаях как проблема, требующая решения, в других – как констатация наличия такой формы коммуникации власти и общественности на поле ПС региона: « Позвольте поблагодарить за организованные публичные слушания, потому что только в диалоге с общественностью, а отчасти мы представляем наше население, мы можем скорректировать какие-то моменты, увидеть узкие места, чтобы совместно добиваться того, чтобы продолжительность жизни и качество жизни нашего населения подросло » [5].

Несмотря на то, что с докладами на анализируемых ПС выступают заместители министра, именно министр фактически отвечает на большую часть вопросов ОЭ. Особенно ярко данная особенность проявила себя на последних ПС от 13.11.2012 г. [6]. Сказанное позволяет проблематизировать ценность диалога внутри ГРБС, что осложняет развитие таких практик на уровне взаимодействия анализируемой структуры с внешней средой.

К развитию диалога ГРБС и общественности имеет отношение, на наш взгляд, организация и ведение ПС . Если министерство образования и науки Самарской области (далее – МОиН) последние ПС проводит на территориях, где отсутствует пропускной режим, то в случае с МЗ, как, впрочем, и большинства других ГРБС, ситуация обратная, что нельзя не обозначить, на наш взгляд, как фактор, препятствующий доступности трибуны ПС для широкой общественности.

В целом же в наблюдаемый нами период явно обнаруживает себя динамика позитивного взаимодействия МЗ с общественными экспертами, нашедшая отражение в точке зрения, высказанной стажером-экспертом (C-э) после ПС от 13.12.2012 г.: « Обращаются по имени (сотрудники министерства – ред. Н.Щ.), не перебивают, стараются услышать вопросы …», и в точке зрения, высказанной заместителем министра МЗ, во взаимодействии с экспертами по итогам ПС от 13.12.2012 г.: « мы не стоим на месте, стараемся слышать …» [6]. К определенным новациям в аспекте формирования и развития диалога ГРБС и ОЭ отнесем научно-практический семинар, проведенный по инициативе и на территории Самарского государственного университета 10.10. 2012 г., на котором были определены ключевые вопросы, значимые для обеих сторон и выносимые на специальное рассмотрение на ПС [7]. Именно на сайте данного министерства в итоге впервые размещаются все реализуемые программы и проекты, не получившие еще статус программ, но ставшие таким образом доступными для ознакомления с ними общественностью. Наконец, именно на сайте данного ГРБС с 2012 г. открыт Экспертный портал МЗ [8].

Что касается МОиН, то сами списки участников ПС, порой, являют собой один текст, где в одном ряду и представители ГРБС, и ОЭ, что можно интерпретировать как партнёрский жест МОиН в сторону представителей общественности. Представляется значимой в контексте изучаемой нами темы структура выступлений сотрудников ГРБС и их ответов на вопросы общественности. Так, с 2011 г. МОиН фактически первым акцентирует внимание на связи распределения и расходования бюджетных средств с целями МОиН, в других же ГРБС акцент, как правило, до 2012 г. делается на мероприятиях [9].

В структуре речи основного докладчика на ПС МОиН с 2011 г. представлены такие ее составляющие, как специальное обращение к общественным экспертам: «Уважаемые коллеги! Уважаемые общественные эксперты». Однако обращают на себя внимание места, отводимые в этом обращении коллегам и экспертам. На первом месте оказываются не гости, не эксперты, в частности, а коллеги [10]. При этом наблюдается доминирование в ходе ПС обращении к его участникам термина «коллеги»: например, «Уважаемые коллеги! Пожалуйста, ваши вопросы к докладчику». В этой связи заметим, что в дефиниции «коллеги» подчёркивается схожий род деятельности. Однако семантика слова «коллега» не указывает на совместную деятельность и какое-либо совместное выполнение работы, подразумевающее взаимоответственность в отличие от термина «партнёр», о котором говорилось выше.

В целом в период 2011–2012 гг. акцент МОиН делается на совместной с экспертами работе, которая предшествовала ПС и соответствует ранее высказанным рекомендациям этих экспертов. На ПС от 10.10 2012 г. речь докладчика изобилует такими техниками присоединения к ОЭ, как « рад приветствовать вас на общественных слушаниях», « в этом году мы с вами уже не раз встречались для обмена мнениями по основным направлениям развития региональной системы образования» , каждая такая встреча давала нам определённый импульс для совершенствования своей деятельности ,… уверен, что данное мероприятие не будет исключением! … Хотел поблагодарить наших экспертов…, с которыми… очень плодотворно дискутировали по различным направлениям развития региональной системы образования…Я очень надеюсь, что наши следующие встречи... будут столь же плодотворными и дискуссионными» [11]. В силу сказанного выше ГРБС видят в ОЭ, скорее, партнеров по дискуссии, нежели по диалогу. Они благодарят ОЭ не за совместно принятые решения, найденные компромиссы, а за « плодотворную дискуссию». То есть акцент делается на такой ценности, как наличие дискуссии. Вероятно, такое положение дел обусловлено этапом развития как института общественной экспертизы в регионе, так и особенностями культуры акторов, взаимодействующих на поле бюджетного процесса региона.

В этой связи важно обратить внимание на тот факт, что до 2011 г. взаимодействие ОЭ и ГРБС напоминало порой поле боя взаимных претензий ГРБС и ОЭ [из дневника наблюдений эксперта 2]. Так, на ПС в 2010 г. эксперт 2 подчеркивал: « Если сегодня педагог видит, что в областном бюджете не заложено классное руководство, то это повод, в том числе, и выйти на пикет… Есть определенное дублирование функций в существующих центрах психолого-медико-социального сопровождения… Есть ложь, есть грубая ложь и есть статистика…».

В свою очередь, эксперт 3 постулировал на ПС от 21.10.2011 г. следующее: « Оценки при определении показателей эффективности деятельности бюджета должны быть… Что заложено в бюджете для того, чтобы дети развивали компетенции? » Примечательно и другое: неоднократное использование министром, в том числе и на ПС от 21.10.2011 г., техник снятия ответственности и возложения ее на структуры более высокого порядка, например: « Государство определяет содержание образования… государство в лице Губернатора… отвечает за результаты организации этого образования ». В связи с этим ставится под вопрос цель ПС, если спрос за результаты тех или иных преобразований возлагается так или иначе на Губернатора, который, разумеется, лично не присутствует на подобных мероприятиях.

Сходная картина наблюдалась и на ПС МЗ 2010– 2011 гг., когда множество вопросов экспертов носили достаточно критическую направленность, с элементами уличения ГРБС в непродуманной политике в отношении, например, становления центров здоровья или практик информирования населения о деятельности учреждений здравоохранения и т. п. Большую часть задаваемых экспертами вопросов можно охарактеризовать как коммуникационные: «Возможно ли, где-то увидеть все вопросы и соответствующие ответы, прозвучавшие на слушаниях?», «Сайт организован плохо – надо его адаптировать»; «Общественным организациям крайне интересна информация, которая была представлена в докладе, презентационные материалы было бы хорошо использовать в работе: где можно взять указанные информационные материалы?» и т. д. Заметим, вопросы построения взаимодействия сторон – важная составляющая коммуникации периода становления диалога, когда взаимодействующие на поле бюджетного процесса стороны устанавливают правила этого взаимодействия.

Постепенно с 2011 г. наблюдается движение в осознании обеими сторонами ценности диалога: от борьбы акторов за право быть носителем истины через осознание того факта, что претендентов на нее может быть много, отсюда – значимость дискуссии, плодотворной дискуссии, как постулируют чиновники МОиН, без которой вряд ли возможен истинный диалог. Сказанное имеет отношение и к поведению на ПС общественных экспертов, которые также прибегают к техникам присоединения, особенно в начале своих выступлений: оценивают подготовку и работу ПС как хорошую, благодарят за учет их предложений, высказанных на предшествующих ПС.

Отметим реализованную в ответной речи докладчика от МОиН технику присоединения, использованную в ходе ответов на вопросы экспертов: « Согласен… Но это комплексная задача. Одни мы её решить не сможем, только совместно с родителями. Кроме этого, эти задачи мы решаем совместно с министерством здравоохранения и социального развития Самарской области». Начав с согласия, далее выступающий обосновывает свою позицию, усиливая ее аргументацию. Его ответ не содержит элементов конфронтации, тем более конфликта, что настраивает участников ПС на сотрудничество.

Специфическую эволюцию претерпели и практики диалога между ОЭ и Министерством лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области (далее – МЛХООСиП). В большинстве случаев на ПС присутствуют первые лица министерства, включая руководителей и нескольких заместителей ведомства, которые дают развернутые ответы на возникающие вопросы, обращаясь непосредственно и персонально к ОЭ. Несмотря на использование техник присоединения, выступления первых лиц этого ведомства из года в год носят декларативно-отчетный характер без конкретизации проблем бюджетирования, несмотря на серьезное сокращение расходов министерства в последние годы. В то же время на ПС 16.11. 2012 г. в докладе МЛХОО-СиП под воздействием рекомендаций ОЭ появились указания на цели планируемых затрат, также в октябре 2012 г. «задним числом» был скорректирован вывешенный на сайте доклад о результатах и основных направлениях деятельности ГРБС (далее – ДРОНД), в котором заметно усовершенствование дерева целей МЛХООСиП. Учитывая тот факт, что о нечеткости целеполагания постоянно говорится на ПС, можно рассматривать данные изменения, как реакцию на замечания ОЭ, а также как проявление диалогичности во взаимодействии ГРБС и ОЭ.

С другой стороны, ссылки на возможность и необходимость диалога в рамках бюджетного процесса носят достаточно формальный характер. Ответы чиновников на вопросы ОЭ, связанные с реализацией программной и текущей деятельности по своей сути не предполагают даже возможности изменения бюджетирования, речь идет в лучшем случае лишь о привлечении общественности к обсуждению содержания каких-либо отдельных мероприятий. Так, в протоколе ПС в МЛХООСиП от 16.11.2012 г. отражен следующий вопрос ОЭ: «Достаточно ли для разработки программы «Экологическое воспитание и просвещение населения Самарской области» на 2013 год собственных ресурсов министерства или было бы эффективнее привлечение заинтересованной общественности?» (Э1). В ответ чиновники логично указывают, что «разработка данной программы завершена, отсутствует необходимость в привлечении широкой общественности для разработки указанной программы. Вместе с тем общественный диалог возможен на этапе реализации программы в части обсуждения организации исполнения мероприятий» [12]. Не зная предыстории вопроса, можно предположить, что МЛХООСиП делает шаги по пути развития диалога с заинтересованными сторонами. В то же время информированность о том, что в данную программу заложены, очевидно, неадекватные целям и задачам мероприятия, а одно из самых фондоемких в программе мероприятий – ежегодный «Экологический карнавал» – традиционно подвергается критике ОЭ по целому ряду критериев. Тем не менее, последний из года в год финансируется в прежнем объеме, что подвергает сомнению качество того самого диалога с общественностью, о возможности которого говорят представители МЛХООСиП.

Еще одной «горячей» темой при взаимодействии ОЭ и МЛХООСиП, как, впрочем, и МЗ, а также МОиН, является качество формирования и реализации областных целевых программ (далее – ОЦП). К примеру, при обсуждении ОЦП «Совершенствование системы обращения с отходами производства и потребления и формирование кластера использования вторичных ресурсов на территории Самарской области» на 2010–2012 гг. и на период до 2020 г., ОЭ были заданы следующие вопросы: Каким образом следует информировать граждан о планах строительства инфраструктуры в рамках обращения с отходами? Планируется ли привлечение граждан в обсуждение планов строительства объектов инфраструктуры? Ответ МЛХООСиП представляется крайне формализованным: « Привлечение граждан к обсуждению планов строительства объектов в рамках программы планируется в объёме, необходимом для проведения общественных обсуждений бюджетных проектировок министерства, отчёта министерства об исполнении расходной части бюджета. Кроме того, любой гражданин имеет право обратиться в министерство по интересующему его вопросу и в установленном порядке получить официальный ответ» [12].

Не в большей степени открыто министерство при обсуждении ОЦП и ведомственной целевой программы (далее – ВЦП), связанных с «водной» тематикой. Еще в марте 2009 г. по инициативе общественности был проведён круглый стол по вопросам обоснования приоритетности программ, связанных с гидротехническим комплексом. В МЛХООСиП от участников данного мероприятия был направлен письменный запрос о представлении общественности материалов, обосновывающих необходимость реализации данной программы и объемов её финансирования. На указанный запрос был получен отрицательный ответ. В связи с реализацией новой ОЦП «Развитие водохозяйственного комплекса Самарской области в 2013–2020 гг.» в продолжение темы 16.11.2012 на ПС вновь были заданы вопросы: «Почему обосновывающие деятельность по программе материалы не могут быть представлены общественности? Возможно ли предоставление общественности возможности участия в разработке программ с помощью раннего активного оповещения о разработке программ? Есть ли возможность обсуждения с общественностью критериев эффективности реализуемых министерством программ?» Отвечая на них, МЛХООСиП явно уходит от реального диалога, используя фактически техники дезинформирования/неполного информирования общественности. Так, чиновниками указывается, что в Постановлениях Правительства Самарской области № 2 «О разработке и реализации ведомственных целевых программ в Самарской области» от 16.01.2008 г. и № 253 «О разработке и реализации областных целевых программ в Самарской области» от 12.12.2007 г. не предусматривается согласование с общественностью принимаемых ОЦП и ВЦП. Однако в п. 3.1 Постановлении № 253 «Об ОЦП» указывается, что «К разработке областной программы «могут привлекаться» органы местного самоуправления муниципальных образований в Самарской области, «общественные организации и другие заинтересованные лица». Это, конечно, не обязанность ГРБС, но возможность, которая на данный момент игнорируется.

В этом же документе в п. 4.4. указано, что « Проект областной программы, предусматривающий строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, подлежит в соответствии с действующим законодательством государственной экологической экспертизе ». В рамках государственной экологической экспертизы должен был быть разработан пакет документов «Оценки воздействия на окружающую среду», неотъемлемой частью которого является протокол ПС, что также представляет собой поле для взаимодействия с общественностью. Однако тенденция закрытости в деятельности МЛХООСиП вновь преобладает.

Анализ протоколов, размещённых на сайтах ГРБС, разумеется, не даёт полной информации относительно наличия и качества диалога ГРБС с общественностью. Но именно эта информация и является наиболее доступной широкой общественности. Именно она позволяет взглянуть на динамику практик коммуникации обозначенных выше акторов. Согласно текстам протоколов ПС по бюджету всех анализируемых нами ГРБС, других материалов размещенных на их сайтах в рубрике «Бюджетные слушания», наблюдается позитивная динамика как в количестве и содержании вопросов, задаваемых экспертами, так и в количестве самих экспертов. Список последних пополняется новыми акторами, включая кандидатов в эксперты. Тексты протоколов фактически лишены эмоциональной составляющей и многих комментариев, реплик, к которым в ходе слушаний прибегают как общественные эксперты, так и представители ГРБС и которые, на наш взгляд, влияют на остроту восприятия поднимаемых вопросов, способствуя или препятствуя развитию практик диалога взаимодействующих на поле бюджетного процесса региона акторов.

В силу сказанного представляется весьма уместным обращение к результатам наших наблюдений, сопровождающимся анализом текстов ПС, записанных на диктофон. Именно в последнем случае мы имеем возможность обратиться к анализу «живого общения» и раскрыть характер диалога власти и общественности на изучаемом нами поле. Заметим, что такие записи мы стали вести с 2012 г.

Результаты включенного наблюдения позволяют заключить, что распространенным приемом, используемым некоторыми экспертами является демонстрация эмоционально окрашенного отношения к сложившимся способам взаимодействия с рядом сотрудников ГРБС, что нашло свое отражение в последних итоговых ПС, наряду с материалами ПС по бюджету МОиН. Так, на замечание эксперта (Э2) об отсутствии единообразия в формулировке показателей, с помощью которых планируется отслеживать достижение ожидаемых результатов выполнения реализуемых МОиН программ, представитель ГРБС констатировал следующее: « Министерство практикует такую деятельность, как общественная экспертиза нормативных правовых актов, которые размещаются на сайте министерства в течение 10 дней. Призываем Вас участвовать в этой экспертизе по тем же целевым показателям, когда наши проекты там висят… Программы тоже оформляются нормативно».

Такая постановка вопроса фактически отводит общественным экспертам роль своего рода безликого приводного ремня при ГРБС. Получается, что, не зная точной даты размещения разных документов на сайте МОиН, эти эксперты, однако, должны помнить, что в течение 10 дней после такого размещения они могут письменно дать экспертное заключение по данным документам. Тем самым проблематизируется та оперативность взаимодействия, которая и отличает ПС. Подчеркнем, что такая реплика сотрудника МОиН схематично может быть обозначена так: « ждите размещения документов на сайте ГРБС – пишите экспертные заключения по ним – мы отпишемся, ибо у нас все нормативно оформлено ». Иными словами, на один из ключевых вопросов общественного эксперта ГРБС фактически отказывается дать ответ, посредством смещения внимания с одной темы на другую, это, во-первых. Во-вторых, ОЭ, которые и так в течение года пишут по 2–6 заключений по эффективности расходования ГРБС бюджетных средств, предлагается дополнительная и фактически бессмысленная общественная работа. Тем самым резонно, на наш взгляд, реагирование общественного эксперта на такое предложение: « Одно дело обсуждать, другое дело писать предложения!... » (Э2).

Резюмируя сказанное выше относительно коммуникации ОЭ с ГРБС, подчеркнем, что практики взаимодействия ГРБС с ОЭ приобретают действительно диалоговый характер, но, как правило, в формальной части ПС. Когда же речь заходит о содержании работы, прежде всего, о программном формате решения проблем, стоящих перед ГРБС, нередко применяются техники частичного информирования общественности, смещения ее внимания или «пер-спективизации». Даются обещания учесть предложения в будущем с текущей фиксацией предложений на бумаге типа: «Коллеги, если есть какие-то еще пожелания и вопросы – мы всегда готовы будем их обсудить в частном режиме, поскольку сейчас, как вы понимаете, уже не время…», или « Все предложения зафиксированы, я думаю, в ходе публичных слушаний не имеет смысл это обсуждать».

Важным аспектом развития гражданского общества в Самарском регионе, значимым аспектом которого и выступает, на наш взгляд, общественное участие в бюджетном процессе, является формирование устойчивой, несмотря на ее разнородность, группы ОЭ, взаимодействующих с государственным сектором регионального бюджетирования. Данная группа является открытой, препятствием к ее пополнению новыми внешними членами является только барьер их недостаточно устойчивой мотива- ции к аналитической деятельности и фактическому участию в описанных мероприятиях. На протяжении шести-семи лет основной костяк группы имел возможность повышения квалификации по ряду интересующих их вопросов бюджетирования в рамках самостоятельно инициированных, а зачастую и самостоятельно организованных мероприятий. Со временем, уровень квалификации данной группы, на наш взгляд, нарастает, что сказывается на повышении среднего уровня заключений ОЭ по бюджету различных ГРБС.

В результате, все большей рефлексии подвергаются смыслы, содержание и формы участия ОЭ в данных мероприятиях. Постепенно у ОЭ сформировались представления необходимости оценки результативности собственного участия в процессе. В качестве одного из таких критериев результативности было предложено оценивать учет сотрудниками ГРБС рекомендаций ОЭ, сделанных на предшествующих слушаниях. Однако здесь наблюдается противоречивая ситуация, постепенно ставшая очевидной для участников процесса: часть рекомендаций, касающаяся формы взаимодействия – размещение информации о бюджете, ее своевременность, свободный доступ на ПС и др. – выполнялась практически всеми ГРБС достаточно быстро. Другая же часть, касающаяся изменений в реальном распределении средств, практически не изменяется под воздействием со стороны ОЭ. Наибольшим достижением здесь можно назвать ситуацию с перенесением МЛХООСиП 1,5 млн руб. со статьи по формированию регионального кадастра отходов на статью по проектированию и строительству объектов по обращению с ТБО. Это было связано с критикой конкретным экспертом (Э1) такого бюджетного направления, как управление региональной системой обращения с отходами. В целом же, как указывалось выше, критические выступления ОЭ по поводу ОЦП «Совершенствование обращения с отходами производства и потребления…», указывающие на избыточные затраты на корруп-циогенные направления и недостаточные затраты на работу с населением, продолжаются с 2009 г., никаких изменений в программу внесено не было. Между тем следует указать, что с декабря 2012 г. было подписано распоряжение вице-губернатора Самарской области о передаче функций Государственного заказчика данной программы от МЛХО-ОСиП к Министерству энергетики и ЖКХ, что явно свидетельствует о неудовлетворенности руководства области характером реализации программы, самим ее качеством.

Другим значительным, на наш взгляд, достижением группы ОЭ является открытие информации о законодательных основаниях затрат на конкретное направление расходов, а именно финансирование строительства новых культовых зданий религиозными организациями, осуществляемое на протяжении ряда лет региональным министерством экономического развития, инвестиций и торговли. В результате длительных переговоров ОЭ с представителями этого министерства было выяснено, что данное нарушение конституционных положений об отделении церкви от государства является результатом принятого непосредственного правительством Самарской области Постановления от 19.03.2009 г. № 120 о финансировании культурно-просветительной деятельности религиозных организаций. На взгляд ОЭ, название данного Постановления не противоречит духу законов, на которые ссылаются авторы данного административного текста. Однако в приложении к Постановлению, где речь идет о порядке финансирования культурно-просветительных мероприятий религиозных организаций, происходит дополнение направлений финансирования за счет включения культурно-просветительных программ, а также мероприятия по реставрации, реконструкции и (или) строительству культовых зданий и (или) зданий для размещения образовательных учреждений, созданных религиозными организациями.

Несмотря на недостаточность подобного рода оснований для серьезного финансирования религиозных организаций, основным аргументом представителей регионального министерства экономического развития является именно Постановление Правительства Самарской области от 19.03.2009 г. № 120 , в котором дана ссылка на ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях». Однако ст. 4 п. 3 данного ФЗ гласит: « государство регулирует предоставление религиозным организациям налоговых льгот, субсидий, оказывает финансовую, материальную и иную помощь религиозным организациям в реставрации, содержании и охране зданий и объектов, являющихся памятниками истории и культуры, а также в обеспечении преподавания общеобразовательных дисциплин в образовательных учреждениях, созданных религиозными организациями в соответствии с законодательством РФ ». Обязанности же и права государства финансировать культурно-просветительные программы , а тем более мероприятия по реставрации, реконструкции и (или) строительству культовых зданий и (или) зданий для размещения образовательных учреждений, созданных религиозными организациями, в данном

ФЗ не зафиксированы. Как и в случае с МЛХООСиП, Постановления Правительства Самарской области используются как щит при реализации деятельности в формате наиболее удобном ГРБС.

Таким образом, на основании проанализированного нами случая взаимодействия ОЭ и ГРБС на поле регионального бюджетного процесса, подчеркнем доминирование, на наш взгляд, субъективных факторов при формировании регионального бюджета. Причем акторами, определяющими тот или иной уклон в бюджетировании являются правительство, промышленные и/или финансовые лобби, в меньшей степени законодательные органы. Представители же общественности, ОЭ, в этом перечне стоящие на фактически последнем месте, пытаются фактически лишь реализовать свое право на участие в формировании повестки дня при обсуждении бюджетного планирования.

Сказанное выше позволяет обозначить сложившиеся практики взаимодействия ОЭ и ГРБС как частично реализованный диалог, суть которого состоит не в учете финансовых интересов общественности, а в развитии прозрачности происходящих процессов бюджетирования. Очевидно, что существенных изменений самих финансовых потоков в изученном нами региональном случае не было осуществлено. Да, и возможно ли это в принципе при имеющемся регламенте процесса, в ситуации, когда обсуждение проекта бюджета осуществляется фактически накануне нового бюджетного периода, когда этот документ уже был утвержден во всех инстанциях? С этой точки зрения в большей степени полезными для формирования бюджета будущего года могут быть замечания ОЭ, сделанные в весенний период в рамках отчета по реализованным в прошедший финансовый год расходным обязательствам. Думается, что именно в этот момент можно достичь более внимательного рассмотрения представителями ГРБС замечаний и предложений общественности, поскольку в перспективном бюджете еще существуют лаги для небольших изменений, в том числе предлагаемых ОЭ. Подчеркнем, что здесь основная надежда ОЭ – на воздействие формируемого партисипаторного дискурса на действия чиновников, опосредованные изменениями общей культуры [13]. При этом нами понимается, что развитие этой культуры должно касаться обеих сторон, взаимодействующих на изучаемом поле.

К настоящему моменту человеческий капитал группы ОЭ позволил вывести обсуждения причин недостаточно высокого уровня эффективности деятельности группы на уровень анализа самой процедуры участия общественности в бюджетном процессе, возможностей и результативности диалога ОЭ с властью. Это в определенной мере связано с присутствием в группе ОЭ профессиональных социологов, которые руководствовались принципами социологического активизма. Для них исследовательские практики – самостоятельный фактор общественно-политических изменений: от атрибутивной легитимации протеста до «социологической интервенции» с участием в политических решениях и конструированием повседневных ситуаций и практик в «текучей» современности. Так, при подготовке к рефлексивному анализу общественного участия в бюджетном процессе были проанализированы такие различные теории бюджетирования, которые позволяют заключить, что в силу когнитивной и социально-феноменологической сложности бюджетного процесса, в том числе и в России, роль общественности в его формировании является достаточно ограниченной.

Действительно, авторы современных концепций бюджетирования констатируют, что процесс может идти «снизу вверх» (концепция микробюджетирования) и наоборот – «сверху вниз» (концепция макробюджетирования). И в том, и в другом случае под «низовым уровнем» понимаются региональные органы власти, но никак не широкая общественность. Неструктурированная общественность с трудом может влиять на принятие решений. Однако с точки зрения влияния общественности на региональный бюджет макробюджетирование и микробюджетирование имеют свои положительные и отрицательные стороны. Так, концепция макробюджетирования, как идеология управления финансами сверху, предполагает серьезное внимание к процессам целеполагания, альтернативным финансированиям региональных программ, значительные изменения финансовых потоков в зависимости от эффективности предшествующих затрат. В этих условиях могли бы быть реализованы замечания ОЭ относительно улучшения качества методик измерения эффективности деятельности ГРБС, а также их предложения относительно упорядочивания проблемно-целевых разделов региональных программ.

С другой стороны, при реализации стратегии микробюджетирования, когда изменения бюджета происходят в крайне незначительных масштабах, можно особое внимание уделить вопросам ОЭ относительно эффективности текущей деятельности, анализу конкретных мероприятий вплоть до изучения грамотности технических заданий при реализации госзаказа.

Подчеркнем, что в России с 2000-х гг. происходит переход от микробюджетирования к макробюджет-ному подходу, продолжают разрабатываться и реализовываться концепции и программы, фактически слабо связанные между собой. В итоге – безрезультатные расходования ресурсов и, в конечном итоге, программы не выходят на достижение требуемых темпов реализации, соответственно, не дают ожидаемых результатов. В результате под вопрос ставятся сами реформы государственного управления, превращающиеся, порой, в некую непоследовательную и нецелесообразную деятельность. Разумеется, переход к эффективному бюджетированию не может произойти в одночасье, что повышает значение просветительской деятельности ОЭ по региональному бюджету, тем более в условиях регионализации социальной политики в целом и той роли, которую играет в ней изучаемый нами бюджетный процесс. В сложившихся условиях, подчеркнем это вновь, «слабые публики» могут воздействовать на ситуацию преимущественно за счет донесения своих идей до максимального числа людей, способных воспринять данные идеи и имеющих возможности реализовать данные идеи в практике регионального бюджетирования.

Не впадая в иллюзии, заметим, что сложившиеся практики взаимодействия ОЭ и ГРБС носят диалоговый характер лишь фрагментарно, в определенных контекстах. Тем не менее, формирование такого диалога является крайне важным. Фактически ОЭ выступают сегодня в роли посредников между ГРБС и широкой общественностью региона, активизируя ее, с одной стороны, с другой, способствуя более глубокому пониманию ГРБС социальных потребностей этой общественности.

Думается, что движение к реальным диалоговым формам взаимодействия ГРБС и ОЭ обеспечит доступ общественности к формированию повестки дня, а также переход взаимодействия между указанными акторами с уровня информационного участия на уровень соучастия, с уровня манипулирования общественностью до уровня делегирования полномочий, от модели «приводных ремней» к модели «партнерства» [14].

******

• 1.    Волков В.В., Хархордин О.В. Теория практик. – СПб.: Изд-во Европейского университета в СПб., 2008.

• 2.    Дзялошинский И.М., Пильгун М.А. Современная эффективная коммуникация: технология диалога – Режим доступа: http://ecsocman.hse.ru/text/33435678/

• 3.    «Комментарии к вопросам, заданным в ходе слушаний и поставленным в докладах экспертов», опубликованном на сайте МЗ после ПС от 14.04.2011 г. – Режим доступа: http://minzdravsoc.samregion.ru/ministry/control/public_hearings/pub-lic_hearings.html

• 4.    Эксперт 1, ПС МЗ от 18.10. 2011 г. - Режим доступа: http://minzdravsoc.samregion.ru/ministry/control/public_hearings/ public_hearings.html

• 5.    Эксперт 4. Материалы наблюдения от 13.12.2012 г.

• 6.    Из наблюдения эксперта 2 от 13.12.2012 г.

• 7.    Материалы семинара – Режим доступа: http://socsfera.samsu.ru/news/index.html .

• 8.    Экспертный портал МЗ – Режим доступа: http://minzdrav-expert.blogspot.ru .

• 9.     http://www.educat.samregion.ru/activity/publ_slush/5337/ .

• 10.    Доклад о проекте бюджета Самарской области по отрасли «Образование» на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг. (к публичным слушаниям 14 ноября 2012 г.) – Режим доступа: http://www.educat.samregion.ru/activity/publ_slush/6117/ .

• 11.    Протокол общественных обсуждений по планированию бюджета МОиН 10.10 2012 г.- Режим доступа: http://www. educat.samregion.ru/activity/publ_slush/6117/.

• 12.    Протокол общественных обсуждений по планированию бюджета от 16.11.2012. МЛХССОиП. – Режим доступа: http:// www.priroda.samregion.ru/budget_slush .

• 13.    Алмонд ГА., Верба С. Гражданская культура и стабильная демократия // Политические исследования. – 1992, № 4.

• 14.    Факторы развития гражданского общества и механизмы его взаимодействия с государством / Под ред. Л. И. Якобсона. – М.: Вершина, 2008.

Приложение

Э 1 – эксперт по бюджету министерств здравоохранения, социально-демографической и семейной политики; лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области

Э 2 – эксперт по бюджету министерств образования и науки, здравоохранения; социально-демографической и семейной политики.

Э 3 – эксперт по бюджету министерств образования и науки, здравоохранения Самарской области.

Э 4 – эксперт по бюджету министерства имущественных отношений и департамента по вопросам общественной безопасности Самарской области.

С-э – стажер-эксперт, студент 4-го курса социологического факультета Самарского государственного университета.