Анализ зарубежной практики назначения административного штрафа за правонарушения в области дорожного движения

Неблагоприятные тенденции увеличения количества совершённых административных правонарушений в области дорожного движения в Российской Федерации, обусловленные, прежде всего, развитием транспортной инфраструктуры и увеличением числа пользователей автотранспортными средствами, продолжают сохраняться. По данным ГИАЦ МВД России в 2009 г. было зафиксировано 58 006 1231 таких факта, а в 2019 г. уже 143 251 037 2.

Значительный рост правонарушений в сфере дорожного движения создаёт реальные предпосылки для возникновения опасений о недостаточности имеющихся на сегодняшний день у органов административной юрисдикции правовых и организационных возможностей по проведению всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого административного дела в рамках соответствующего юрисдикционного производства.

Принимая во внимание повышенную степень общественной опасности и высокую распространённость правонарушений в области дорожного движения, необходим поиск оптимальных путей для решения основных правовых вопросов. В этой связи особого внимания заслуживает проблема эффективной реализации мер государственного принуждения за нарушения правил дорожного движения, при применении которых предполагается соблюдение ключевых принципов законности, справедливости и неотвратимости наступления ответственности для правонарушителя.

Проблематика, обусловленная необходимостью постоянного повышения уровня безопасности на дорогах, рассматривается в качестве приоритетного направления социально-экономической политики не только в нашей стране1, но и в большинстве зарубежных государств2.

Основными правовыми средствами противодействия правонарушениям в области дорожного движения в Российской Федерации являются меры административного наказания, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), поскольку практически все нарушения правил дорожного движения (далее – ПДД) отнесены российским законодателем к административным правонарушениям3.

В большинстве зарубежных стран отсутствует единый законодательный акт об административной ответственности подобный КоАП РФ, который бы включал в себя как нормы, определяющие систему и виды административных наказаний, порядок их назначения, так и порядок производства по делам об административных правонарушениях. Зачастую в зарубежных государствах принимаются отдельные нормативные правовые акты, устанавливающие административную ответственность, а процессуальные нормы включаются в законы об административных процедурах (к примеру, в Испании действует закон «Об общей административной процедуре государственной администрации»).

Правила дорожного движения также устанавливаются отдельными законодательными и иными нормативными правовыми актами, при этом не во всех странах нормативные правовые акты, закрепляющие ПДД, действуют на всей территории государства (например, в США).

В общем виде практика назначения наказания в виде штрафа за правонарушения в области дорожного движения в зарубежных странах основывается на общепринятых правилах, закреплённых в отдельных национальных законах. При этом контроль и надзор за соблюдением обязательных требований в области обеспечения без- опасности дорожного движения осуществляется уполномоченными субъектами административной юрисдикции, в качестве которых выступают органы внутренних дел и отдельные организации, наделенные национальными законодательствами полномочиями по исполнению соответствующих функций. Чаще всего назначение наказания в виде штрафа за нарушение правил дорожного движения относится к компетенции сотрудников органов внутренних дел, уполномоченных выявлять факты нарушений и выносить постановления по делам, относящимся к их компетенции.

Особенности и порядок исчисления штрафов в различных государствах зависит от специфики конкретного совершённого правонарушения, а также сложившихся современных социально-экономических условий и национальных традиций. Как правило, размер штрафной санкции и его пределы определяются в собственной (национальной) валюте. Подобный порядок установлен в различных государствах как с более, так и с менее устойчивой финансовой системой. В отдельных странах, например, в Аргентине и Черногории, штраф установлен в иностранной валюте.

В зарубежной практике также встречаются случаи определения размеров штрафов в условных единицах измерения, которые предполагают систематическое индексирование денежных значений в связи с падением финансовой значимости собственной валюты. Чаще всего речь идет о странах, экономика которых характеризуется процессами повышенной инфляции, в частности, установлены: минимальный размер оплаты труда в Республике Узбекистан (ст. 25 Кодекса Республики Узбекистан об административной ответственности1), минимальная базовая величина в Белоруссии (ст. 6.5 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушени-ях2), месячный расчётный показатель в Республике Казахстан (ст. 44 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях3) и др.

Размер штрафа зависит от ряда условий совершения правонарушения, определённых национальным законодательством. К примеру, в Австрийской Республике размер штрафов за превышение скорости отличается в зависимости от того, каким образом было зафиксировано правонарушение – сотрудником полиции или автоматическим устройством (радаром)4. На практике разрешение вопроса о размере наказания в Австрийской Республике остаётся на усмотрение полицейского патрульной службы и конкретных обстоятельств дорожной ситуации. Например, в зоне действия знака «школа» весьма обременительное наказание последует даже за минимальное превышение скорости.

Во многих зарубежных странах при организации соответствующей контрольнонадзорной деятельности применяются элементы риск-ориентированного подхода, что позволяет, например, основываясь на имеющихся в распоряжении статических данных, относить отдельные участки дорог к категориям с повышенной аварийностью и осуществлять в связи с этим различные профилактические мероприятия. В качестве последних могут быть реализованы такие, как ограничение максимально разрешенной скорости движения с установкой соответствующих знаков и использованием технических средств контроля, установка предупреждающих стендов (плакатов) и др.

Важнейшими принципами деятельности юрисдикционных органов при осуществлении ими правоприменительной деятельности в области дорожного движения являются законность и индивидуализация наказания.

Закреплённый в национальных законодательствах принцип законности предполагает строгое и неуклонное следование государственных органов и должностных лиц закону в процессе правоприменительной деятельности. Требование соблюдения закона в правоприменительной деятельности означает следование букве и духу закона, который применяется, деятельность правоприменительных органов и должностных лиц исключительно в рамках предоставленных им полномочий, строгое и неуклонное соблюдение установленной процедуры, принятие в результате такой правоприменительной деятельности юридических актов установленной формы [1, с. 57].

Индивидуализация мер административного наказания предполагает установление конкретных критериев, подлежащих обязательному учёту при непосредственном назначении такой санкции. В качестве подобных критериев могут быть рассмотрены характер публичного проступка, личность правонарушителя, его социальное, имущественное положение, а также смягчающие и отягчающие обстоятельства. Необходимость применения средств индивидуализации при назначении наказаний установлена во многих законодательных актах государств с романо-германской правовой системой.

Надлежащая индивидуализация наказаний рассматривается в качестве эффективного средства с точки зрения достижения стоящих перед институтом административной ответственности целей. Важность объективного учёта при назначении наказаний за совершение административных правонарушений характера и степени общественной опасности данных публичных проступков закреплена в административном кодифицированном законодательстве сопредельных государств (например, в Таджикистане, Узбекистане, Казахстане, а также в Белоруссии). В отдельных случаях зарубежный законодатель предписывает правоприменителю при назначении наказания учитывать характер и размер причинённого вреда (ущерба) (к примеру, в Туркменистане и Швеции).

Любопытно, что обязательное условие об учёте данных личности правонарушителя установлено почти во всех странах романо-германской правовой семьи, однако, какие именно сведения должны учитываться, в законодательстве не конкретизируется. В то же время согласно административному законодательству Китая и Швеции при назначении наказания характеристика личности виновного вовсе не принимается во внимание. Особую роль при назначении обоснованного и справедливого административного наказания имеют обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность за правонарушение.

В общем аспекте принцип индивидуализации наказания предполагает, что у субъекта административной юрисдикции должна присутствовать определённая свобода в выборе размера наказания, в частности, по его смягчению. Отсутствие таких рамок может привести к произволу, нарушению принципов индивидуализации ответственности, справедливости, целесообразности и гуманизма.

Более наглядному рассмотрению принципа индивидуализации способствует его изучение в контексте различных видов санкций, выделяемых в теории права в соответствии с критерием определённости:

• -    абсолютно определённые – это законодательно установленные, конкретные и точно определённые меры наказания в виде штрафа;

• -    относительно определённые – это установленные в законодательстве меры наказания, размер и величина которых могут изменяться. Примером может служить ст. 91 закона Китайской Народной Республики «О безопасности дорожного движения», предусматривающая ответственность за управление транспортным средством в состоянии алкогольного опьянения. Так, управление автомобилем «после употребления спиртных напитков» впервые карается лишением прав на срок шесть месяцев. Кроме того, на правонарушителя налагается штраф в размере от 1 тыс. до 2 тыс юаней¹;

• -    альтернативные – это меры наказания в виде штрафа или административного ареста, либо иные меры за совершённое правонарушение.

В качестве примера можно привести положение законодательства Королевства Таиланд: управление транспортным средством в нетрезвом состоянии, если это привело к причинению легкого вреда здоровью другим лицам, влечет за собой наказание от одного до пяти лет тюрьмы или штраф от 20 тыс. до 100 тыс. бат2.

Из зарубежной административной практики следует, что в настоящее время в большинстве государств преобладают относительно определённые санкции, устанавливающие высшие и низшие пределы размера штрафа (Германия, Австрия, Швеция), реже установлен только верхний предел (Никарагуа). Индивидуализация размера административного штрафа по статьям с относительноопределённой санкцией не представляет особой сложности.

Абсолютно определённые санкции в настоящее время также распространены в законодательстве зарубежных стран, однако их конструкция затрудняет учёт смягчающих обстоятельств.

Одной из основных причин несоразмерности установления и применения административных штрафов характеру и общественной опасности правонарушений является противоречие между общими правилами назначения административных наказаний и абсолютно определенными санкциями статей национального законодательства. Такая конструкция санкций не даёт возможности правоприменителю учесть все требования общих правил при назначении административного наказания. Он может назначить административный штраф только в том размере, который установлен в санкции применяемой нормы.

При этом, например, в Исламской Республике Афганистан инспекторы дорожного движения МВД наделены большими полномочиями и могут выносить устные предупреждения, проводить разъяснительные беседы с нарушителями, а также делать отметки в карточках нарушения ПДД, которые выдаются к водительскому удостоверению. Однако в соответствии с «Законом о дорожном движении» Исламской Республики Афганистан юридически невозможно снизить или повысить размер штрафа, наложенного на физическое лицо1.

В Федеративной Республики Германия органы полиции имеют право назначать меньший штраф по сравнению с предусмотренной законодательством санкцией за правонарушения в области дорожного движения. При этом в протокол вносится мотивированное обоснование принятого решения2.

Альтернативные санкции встречаются почти во всех странах мира, при этом наблюдается тенденция к сужению их использования в связи с антикоррупционным влиянием на административную политику.

В отдельных государствах осуществляются попытки уменьшения пределов судебного усмотрения, предполагающие сведение к минимуму решение правовых вопросов с учётом субъективного мнения. Считается, что данный процесс не будет влиять на обеспечение принципа индивидуализации при выборе той или иной санкции, а именно, принимаются нормативные правовые акты, подробно регламентирующие порядок учёта всех обстоятельств административного дела, влияющих на назначение наказания.

Данная практика оценивается позитивно, поскольку способствует более прозрачной и эффективной работе правоприменителей. Например, в законодательстве Бельгии и Италии предусмотрены точные правила снижения наказаний, которые поставлены в зависимость от наличия смягчающих ответственность обстоятельств.

В США был сделан серьёзный шаг в этом направлении с принятием в 1984 г. федерального закона о реформе системы наказания, в котором была предусмотрена обязательность использования при назначении наказаний соответствующих рекомендаций, содержащих обширные таблицы по назначению наказаний по видам и размерам с максимальными и минимальными предельными значениями штрафов. В целях обеспечения справедливости и единообразия в назначении административного наказания субъект административной юрисдикции руководствуется конкретными правилами назначения наказаний.

Для повышения эффективности применения административного наказания, в том числе штрафа в зарубежных странах успешно функционирует и развивается на протяжении многих десятилетий балльная система как механизм сдерживания «до- рожных рецидивистов» (Германия, США, Перу, Иран, Азербайджан, Кипр, Финляндия и др.)

В соответствии с требованиями Правил дорожного движения КНР1 на территории страны установлена система штрафных баллов. Ежегодно, начиная со дня выдачи водительского удостоверения, водитель может набрать не более двенадцати штрафных баллов. Если за год вождения водитель получил меньше двенадцати баллов, то они «сгорают» при условии уплаты штрафов за нарушение правил дорожного движения. В случаях, когда штрафы не были уплачены вовремя, штрафные баллы переносятся на следующий год. Если же водитель получил двенадцать или больше штрафных баллов, полиция изымает у него водительское удостоверение. Для возвращения водительского удостоверения, водителю необходимо пройти повторный курс обучения правилам дорожного движения, сдать экзамен. В случае же «провала» контрольного мероприятия человек продолжает обучение и повторно сдаёт экзамен. При неявке для прохождения обучения или на экзамен водительское удостоверение аннулируется.

В соответствии с законодательством Ирана2, если у нарушителя накапливается тридцать отрицательных баллов, он лишается водительской лицензии. По окончании штрафного периода он обязан уплатить штраф в размере 400 тыс. иранских риалов3. За повторное нарушение ПДД он лишается лицензии на шесть месяцев, и сумма штрафа по окончании увеличивается до 600 тыс. риалов. Если после этого он снова допускает нарушения правил дорожного движения, и сумма отрицательных балов превысит 20, водительская лицензия аннулируется, а право на сдачу экзаменов на новую лицензию наступит только через год.

Балльная система учета правонарушений существовала и в России с 1993 по 2001 г., однако ввиду недостаточной эффективности, обусловленной, в том числе высоким уровнем воздействия коррупционного фактора, от неё отказались.

На сегодняшний день, принимая во внимание современные процессы, направленные на реформирование системы регулирования во всех сферах общественных отношений и принятие нового КоАП РФ, представляется возможным вновь рассмотреть вопрос о введении балльной системы учёта нарушений правил дорожного движения и внести соответствующие изменения в административно-деликтное законодательство. Для исключения коррупционного фактора требуется более четкая регламентация действий должностных лиц, связанных с применением такой системы.

Формирование негативного отношения к нарушителям правил дорожного движения, наращивание общей культуры вождения и реализация некоторых других задач, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения, могут быть достигнуты только при комплексном подходе, включающем в себя осуществление мер правового, информационного, организационного и экономического характера с опорой на положительный зарубежный опыт правовой регламентации.