Антикоррупционный контроль над расходами служащих во взаимосвязи с возможностью обращения имущества в доход государства: отдельные аспекты правового регулирования

,

,

Funding: the research was carried out under financial support of the Russian Foundation for Basic Research within the scientific project № 18-29-16119 “Formation of anti-corruption environment in state and municipal authorities by the introduction of information and analytical system “Methodology and tactics of anti-corruption for state and municipal employees””.

Любое государство осознает, что коррупция – это зло. Одни исследователи говорят о коррупции как о мировой проблеме (Jaunky, Jeetoo, Bajah, 2020), другие – акцентируют внимание на последствиях коррупции и уроне, который она наносит (Мухамедьярова, Газизова, 2015). Широта дискреционных полномочий и выбор метода поведения, а также контроль государственной (муниципальной) закупки остаются острыми коррупционными проблемами даже в самых развитых странах (Kingsford et al., 2021). Иностранные авторы справедливо подчеркивают латентность как наиболее острую проблему раскрываемости коррупционных деликтов и, соответственно, привлечения к коррупционной ответственности: она выгодна обеим сторонам (и взяткодателю, и лицу, ее получающему), связана с решением личных вопросов, часто сопряжена с желанием избежать бюрократических проволочек (De Lancer Julnes, Villoria, 2014).

В соответствии со взятыми международными обязательствами, Россия установила ответственность по ежегодному декларированию отдельными группами лиц, обладающих публичным статусом, доходов, имущества, имущественных обязательств и, при отдельных условиях, расходов (ранее в наших исследованиях этот вопрос уже отражался (Голоманчук, Яготинцева, Астафурова, 2021)). Отметим, что единого перечня должностей служащих, обязанных передавать представителю нанимателя сведения о доходах и расходах, не существует. Вместо этого действуют документы, разработанные для различных служб. К таким лицам, помимо тех, кто занимает государственную (или муниципальную) должность, проходит государственную (или муниципальную) службу, относятся и те, в чьей деятельности объективно высоки коррупционные риски – главные врачи больниц, директора школ, руководители учреждений культуры, ректоры вузов и т. д.

Обязанность обнародовать доход логична и обоснована. Однако не все страны мира пошли по пути отдельно выделенных деклараций о доходах. Этого процесса лишены, например, служащие Канады, указывающие в так называемом конфиденциальном докладе лишь те активы, которые связаны с существующим или потенциальным конфликтом интересов. Похожая ситуация сложилась во Франции, где аналогичные сведения предоставляют высшие чиновники государства (в частности министры, сенаторы, депутаты). Самая мягкая система существует в Германии, где контроль доходов и расходов расценивается как вмешательство в частную жизнь и возможен лишь при серьезных основаниях (при совершении преступления и т. п.). Наиболее жесткое законодательство в рассматриваемой сфере у Сингапура, где служащие предоставляют государству одномоментно четыре декларации, в том числе и о расходах по разным направлениям – от инвестиций до обязательств.

В России справка такого рода заполняется с использованием специального программного обеспечения («Справка БК») и предусматривает наличие специального раздела «Сведения о расходах». Необходимость в его заполнении возникает в случае, когда само лицо, которое отчитывается перед государством, его ребенок, не достигший совершеннолетия, и (или) супруга (супруг) приобретают имущество (дом, земельный участок, транспортные средства, акции), стоимость которого оказалась выше (по отдельности или в совокупности), чем его общий с супругой (супругом) доход за три года, предшествующих отчетному периоду (отчетный период – 31 декабря). При этом доход супруги (супруга) нужно учитывать для расчета общего дохода, только если на момент непосредственного осуществления расходов они уже состояли в официальном, признаваемом государством, браке, который при этом был заключен не позже, чем за три года до отчетного периода. В остальных случаях такому лицу приходится учитывать только свой собственный доход за три года.

При несоответствии указанных доходов понесенным расходам может возникнуть основание для государства обратить приобретенное имущество в свою собственность, что чаще всего влечет для служащего увольнение в связи с утратой доверия, поскольку суд докажет, что он жил не по средствам, а значит, имела место коррупция.

Вопрос обращения имущества в собственность государства является актуальным, поскольку правовая база, регулирующая общественные отношения в данной сфере, относительно новая и находится в состоянии динамики.

Принято считать, что формирование института обращения имущества в собственность государства связано с осознанием законодателем невозможности и нецелесообразности в полном объеме противостоять коррупции исключительно уголовно-правовыми и административно-правовыми инструментами, в связи с чем было принято решение при противостоянии коррупции акцентировать внимание не на привлечение к уголовной либо административной ответственности, а на получение определенной имущественной выгоды государству при борьбе с коррупцией (Ци-рин, Севальнев, 2020).

Как указывает С.А. Агапов, сам институт обращения имущества в собственность государства, появившийся в 2012 г. при принятии соответствующего федерального закона и внесении поправок в ст. 235 Гражданского кодекса Российской Федерации, занимается контролем над расходами должностных лиц и членов их семей и предполагает работу механизма обращения имущества в собственность государства при расходах, несоответствующих доходам лица (Агапов, 2018).

По мнению И.Н. Федулова и С.С. Квача, обращение имущества в собственность государства можно отнести к такому направлению противодействия коррупции, как минимизация последствий коррупции (Федулов, Квач, 2019).

Характеризуемый элемент направления минимизации последствий коррупции имеет, на наш взгляд, весьма уникальную, в отличие от других элементов противостояния коррупции, правовую природу, поскольку находится не в плоскости привычной юристам конфискации с позиции уголовного или административного права, а в системе гражданского судопроизводства, решения суда, которое влияет и на привлечение лица к дисциплинарной ответственности и на процесс противодействия коррупции.

Рассмотрим механизм обращения несколько подробнее. Прокурор при выявлении факта несоответствия расходов доходам лиц с публичным статусом, попадающим под антикоррупционный контроль, подает заявление в суд об обращении в доход Российской Федерации в порядке гражданского судопроизводства, где обосновывает свою позицию о том, что доходы служащего явно ниже расходов, легального источника получения средств для покупки (или иной траты) у него не было, сведения о том, где эти средства получены, не соответствуют действительности.

Можно выделить отдельные группы имущества, которое может быть обращено в собственность государства в рамках антикоррупционного контроля:

• –    недвижимое имущество: чаще всего это квартиры и земельные участки, реже – жилые дома, нежилые помещения и гаражи;

• –    движимое имущество: в основном это автомобили, однако встречаются примеры обращения в собственность государства прицепов, лодок, автобусов, самосвалов, фургонов;

• –    ценные бумаги: акции, облигации, депозитные и сберегательные сертификаты. Помимо понятных характеристик классификации ценных бумаг, нужно помнить про риски заключения служащим договора индивидуального инвестиционного счета: такие инвестиции могут превышать трехлетний доход. Также высок риск стать владельцем иностранного актива и нарушить тем самым запрет (установленный для отдельных категорий лиц, обладающих публичным статусом, а не для всех служащих).

При выявлении незначительного несовпадения доходов, законность происхождения которых подтверждена, и размера расходов на приобретение соответствующего имущества суд вправе определить ту его часть, которая приобретена на доходы, законность происхождения которых не доказана и потому подлежит обращению в доход Российской Федерации. При этом суд оценивает объективные траты каждого человека, исходя (что естественно) из прожиточного минимума на каждого члена семьи, расходов на жилищно-коммунальные платежи, движений по картам служащего, попадающего под мероприятия антикоррупционного контроля, его супруга (супруги) и детей, не достигших 18 лет. Если превышение несущественно, например, доход за три года составляет 3 млн руб., а покупка квартиры произошла за 3,1 млн руб., то суд может обратить в пользу Российской Федерации сумму в сто тысяч рублей.

В каждом случае ответчик вправе представлять любые допустимые доказательства в подтверждение законности происхождения средств, затраченных на приобретение спорного имущества; если в обоснование законности доходов ответчик ссылается на получение им денежных средств по гражданско-правовым сделкам, то суд должен вынести на обсуждение обстоятельство, имеющее значение для правильного разрешения дела, вопрос о реальности получения денежных средств по таким сделкам, а также были ли эти средства направлены на приобретение спорного имущества. При этом часто производится экспертиза (оплачиваемая и заказываемая ответчиком), которая проверяет, например, была ли объективная возможность у ответчика ку- пить имущество на официальные доходы (по делу воронежского инспектора ГИБДД такая экспертиза проводится с целью установить возможность приобретения им 22 квартир на заработную плату и иные декларируемые доходы). Если в ходе слушаний ответчик предоставит, например, договор займа (который при этом суд должен признать действительным), подтверждающий, что деньги на расходы легальны и законны, суд может и отказать в иске прокуратуры. На практике чаще всего это случаи наследования имущества (в том числе родственниками лиц, находящихся в поле антикоррупционного контроля – например, за отцом служащего унаследовала денежные средства мать, которая передала их служащему в дар), получения кредитов (нужно подтверждение в виде кредитного договора) и займов (но не расписок о получении денежных средств).

Положения Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» распространяются на депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации независимо от того, осуществляет он свои полномочия на профессиональной постоянной основе, или на профессиональной основе в определенный период, или без отрыва от основной деятельности. Также не подлежат контролю за расходами сделки, совершенные супругом (супругой) лица, в отношении которого осуществляется контроль за расходами, в течение отчетного периода, но до вступления в брак с этим лицом. Имущество, полученное по таким сделкам, не может быть обращено в доход Российской Федерации в порядке, предусмотренном подп. 8 п. 2 ст. 235 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В случае утраты должником имущества, которое было обращено в доход Российской Федерации, суд вправе изменить способ исполнения решения суда путем взыскания с должника стоимости такого имущества. В практическом аспекте это связано с деятельностью службы принудительного исполнения, накладывающей аресты на счета или же иное имущество, законно находящееся в собственности у лица, чьи расходы превысили доходы. Чаще всего это относится к группе транспортных средств, которые служащие стремятся быстро продать, чтоб «спасти» от обращения в собственность государства, однако такая попытка спрятать имущество или перевести его в актив другой формы себя не оправдывает и не позволяет уйти от ответственности.

Итак, мы видим, что текстуально закрепленные нормы права в нашей стране допускают саму возможность принудительного изъятия имущества у собственника. Причем в рамках института обращения имущества в собственность государства при противодействии коррупции имущество принудительно изымается у лиц, обладающих особым статусом, и используется именно как мера ответственности, связанная с системными мероприятиями по поиску лиц, для которых личная заинтересованность превышает интересы службы.

При этом правовая природа процесса обращения такого имущества в собственность находится на стыке, казалось бы, совершенно разных по природе отраслей – гражданского (сугубо материального) и административного (очевидно публичного) права. Относится к гражданскому праву, так как процесс обращения урегулирован нормами гражданского права и процесса, иск прокуратуры рассматривается судом вне связи с уголовным делом (хотя может послужить отправной точкой в установлении системы взяток и т. п.). Связь с правом административным очевидна в силу специфичной публичной природы статуса лиц, предоставляющих государству информацию о расходах, а также с тем, что обращение – это мера государственного принуждения, находящаяся в тесной взаимосвязи с алгоритмом противодействия коррупции, свойственным органам власти: от декларирования до проверки соответствия доходов расходам весь процесс урегулирован подзаконными актами, часто носящими рекомендательный характер, при этом одновременно обязательными для исполнения из-за взаимосвязи статуса и ограничений.

С учетом данного обстоятельства и мнением Конституционного суда Российской Федерации, считающим институт особой мерой государственного принуждения, полагаем, что обращение имущества в доход государства при противостоянии коррупции можно рассматривать как проявление юридической антикоррупционной ответственности. Поскольку норма в ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О противодействии коррупции» закрепляет исчерпывающий перечень видов юридической ответственности, а Конституционный суд Российской Федерации конкретно не называет родовую принадлежность обращения имущества в собственность государства при противостоянии коррупции к одному из законодательно закрепленных видов ответственности, то возникает необходимость определения вида ответственности при реализации механизма обращения имущества в собственность государства.

Р. С. Закалюжный и А. Р. Закалюжная считают рассматриваемый механизм проявлением именно гражданско-правовой ответственности (Закалюжный, Закалюжная, 2019). Поскольку при реализации механизма обращения имущества в собственность государства при противостоянии коррупции применяются именно нормы гражданского права о праве собственности и основаниях его прекращения, такая позиция имеет право на существование. Однако мы считаем данную норму смежным институтом именно антикоррупционного свойства, относящимся по факту к административному праву в разрезе осуществления государственной службы и (или) публичной деятельности.

Таким образом, мы видим, что обращение имущества в собственность государства в рамках осуществления антикоррупционного контроля над расходами лиц, являющихся государственными или муниципальными служащими (или иных лиц, обладающих публичным статусом) представляет собой комплексный междисциплинарный институт, базирующийся на нормах международного права и направленный на формирование эффективной антикоррупционной политики государства.