Антикризисный бюджет: правительство поддержит потребление, оборону и госаппарат

Автор: А. Дерюгин, С. Дробышевский, П. Трунин, А. Мамедов, В. Зацепин

Журнал: Мониторинг экономической ситуации в России @monitoring-esr

Статья в выпуске: 5, 2015 года.

Бесплатный доступ

Внесенный в Думу проект антикризисного бюджета предполагает сохранение номинальных расходов практически на прежнем уровне (сократятся всего на 1,9%) и резкий рост бюджетного дефицита (до 3,7% ВВП), который будет покрыт преимущественно за счет средств Резервного фонда. Таким образом, расходы, в результате переоценки прогнозного уровня ВВП вырастут с 20% до 20,8% ВВП. В целом, ставка на поддержку внутреннего спроса, а не конкретных отраслей и предприятий представляется разумной. Частное потребление поддержит рост социальных расходов (на 5,1% выше прежде запланированных). Наиболее пострадавшими разделами окажутся такие разделы бюджета как: национальная экономика (–9% от ранее запланированных расходов), ЖКХ (–11%), здравоохранение (–9%) и трансферты регионам (–9%). Наиболее защищенными – оборона, государственные вопросы и правоохранительная деятельность. Таким образом, антикризисный бюджет усиливает перекос в пользу непроизводительных расходов и носит, в целом, немодернизационный характер. В основу проекта положен достаточно консервативный прогноз, а потому план по доходам скорее всего будет выполнен или перевыполнен.

Еще

Короткий адрес: https://sciup.org/170176357

IDR: 170176357

Текст научной статьи Антикризисный бюджет: правительство поддержит потребление, оборону и госаппарат

16 марта в Государственную Думу внесен Проект федерального закона № 744090-6 «О внесении изменений в Федеральный закон “О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов”», первое чтение которого запланировано на 27 марта. Законопроект предусматривает существенное сокращение по сравнению с ранее прогнозировавшимися доходами федерального бюджета на 16,9%, в результате чего объем доходов даже в номинальном выражении оказывается ниже уровня 2014 г. (12,5 трлн руб. против 14,5 трлн руб.). В то же время общий объем расходов снижается лишь на 1,9% с 15,5 до 15,2 млрд руб. В итоге, доля расходов федерального бюджета увеличивается с 20,0% до 20,8% ВВП, а дефицит с 431 млрд до 2 675 млрд руб., или с 0,6% до 3,7% ВВП (табл. 1).

Таким образом, при существенной корректировке прогноза доходов (их снижение почти на 80% приходится на нефтегазовые доходы) никакого существенного секвестра расходов, вопреки прежним заявлениям, произведено не было.

Доходы

Объем налоговых доходов в 2015 г. в Законопроекте сокращён на 2,5 трлн руб. Это связано главным образом с общим ухудшением ситуации в российской экономике и внешнеэкономической конъюнктуры, в то время как общий эффект законодательных изменений в 2015 г. составит лишь вычет в 126,6 млрд руб. ( табл. 2 ).

Наибольшее снижение в абсолютном выражении наблюдается по поступлениям от НДПИ (–1322,8 млрд руб.) и экспортным пошлинам ( – 731 млрд руб.). Также на 343,4 млрд руб. сокращен объем «внутреннего» НДС. При корректировке параметров доходной части федерального бюджета на 2015 г. принят прогноз цены российской нефти на мировом рынке в размере 50 долл./барр. При этом прогнозы ведущих зарубежных организаций

Таблица 1

ОСНОВНЫЕ ПАРАМЕТРЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА В 2014^2015 ГГ.

	2014 (факт)	2015			2014 (факт)	2015
	2014 (факт)	Закон № 384–ФЗ	Законопроект	Отклонение	2014 (факт)	Закон № 384–ФЗ	Законопроект	Отклонение
	■	млрд руб.			% ВВП
Доходы, всего	14 497	15 082	12 540	–2 543	20,4	19,5	17,1	–2,4
Нефтегазовые доходы	7 434	7 717	5 687	–2 031	10,5	10,0	7,8	–2,2
Ненефтегазовые доходы	7 063	7 365	6 853	–512	10,0	9,5	9,4	–0,1
Расходы, всего	14 831	15 513	15 215	–298 ■	20,9 ■	20,0 ■	20,8 ■	0,8 ■
Дефицит (–) / Профицит (+)	–334	–431	–2 675	–2 245	–0,5	–0,6	–3,7	3,1

Таблица 2

ПОСТУПЛЕНИЯ ОСНОВНЫХ НАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ В 2014^2015 ГГ.

	2014 (факт)	Закон № 384-ФЗ	Уточненная оценка	Отклонение	2014 (факт)	Закон № 384-ФЗ	Уточненная оценка	Отклонение
		млрд руб.				% ВВП
1. НДПИ ^^н	2857,96 1	4440,77	3118,02	–1322,76 1	4,0 ■	5,7 ■	4,3 ■	–1,4 ■
2. Экспортные пошлины	4747,28	3374,48	2643,41	–731,07	6,7	4,4	3,6	–0,8
3. НДС, всего	3931,661	4104,57	3714,721	–389,861	5,5 ■	5,3 ■	5,1 ■	–0,2 ■
3.1. НДС (внутренний)	2181,42	2349,85	2006,47	–343,38	3,1	3,0	2,7	–0,3
3.2. НДС (импорт)	1750,24	1754,72	1708,25	–46,48	2,5	2,3	2,3	0,0
4. Налог на прибыль	411,32	415,52	421,70	6,18	0,6	0,5	0,6	0,1
5. Импортные пошлины	648,64	619,02	588,48	–30,55	0,9	0,8	0,8	0,0
6. Акцизы на импорт	71,55	55,97	51,41	–4,56	0,1	0,1	0,1	0,0
7. Акцизы (внутренние), в т.ч.:	520,83	546,95	506,93	–40,02	0,7	0,7	0,7	0,0
7.1. Акцизы на нефтепродукты	64,44	0,00	0,00	0,00	0,1	0,0	0,0	0,0
7.2. Акцизы на алкогольную продукцию	87,01	89,48	81,75	–7,73	0,1	0,1	0,1	0,0
7.3. Акцизы на табачную продукцию	314,01	389,42	354,58	–34,85	0,4	0,5	0,5	0,0

Источник : Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон от 01.12.2014 № 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов».

по мировым ценам на нефть на 2015 г. находятся в диапазоне 50 – 60 долл./барр. Такой консервативный подход представляется оправданным. При этом можно отметить как дополнительные риски для реализации прогноза, так и напротив – факторы, которые могут привести к большему объему доходов в номинальном выражении.

Риски связаны как с возможным снижением курса рубля, не перекрывающим падение цен на нефть, так и с возможным более сильным снижением цен на газ (согласно прогнозу Минэкономразвития России, если цены на нефть снижаются в 2 раза, то цены на газ – лишь на 30%). Если же соотношение цены на нефть и обменного курса окажется более благоприятным (с точки зрения компенсации одного эффекта другим), объем нефтегазовых доходов может быть выше, чем это заложено в бюджетных корректировках.

НДС является вторым по значимости источником доходов федерального бюджета, а динамика его поступлений зависит от изменений объема и цен конечного потребления в экономике. Факторы риска здесь связаны с динамикой реальных доходов населения и реального товарооборота, а также уровнем индекса-дефлятора внутреннего потре- бления (наиболее близким к индексу потребительских цен). Заложенное в законопроекте снижение внутреннего НДС на 0,3% ВВП также основывается на достаточно консервативном прогнозе экономической динамики. Более низкий прогноз номинального внутреннего потребления в результате более низкого уровня инфляции выглядел бы менее реалистично; скорее вероятны более высокие темпы роста цен и соответственно больший объем поступлений по «внутреннему» НДС.

Что касается НДС на импортные товары, то здесь риски реализации более пессимистичного сценария выше. Прогноз МЭР предполагает снижение объемов импорта на 40%, но нельзя исключить и более глубокого падения – на 45 – 50%, особенно, в категории товаров конечного потребления. Кроме того, сокращение номинальных объемов поступления НДС по импорту может возникнуть из-за номинального укрепления рубля при среднегодовых ценах на нефть выше 55 – 60 долл./барр., а также неполного переноса курса в конечные цены на импорт.

Несмотря на перечисленные риски, в целом представляется весьма вероятным, что прогнозируемый уровень доходов будет достигнут или даже превышен за счет более высокой инфляции или более вы- сокого курса рубля при прогнозируемом уровне цен на нефть.

Расходы

Как уже было отмечено, «укрупненная» структура расходов мало меняется. Рост расходов в долях ВВП происходит за счет снижения прогнозируемого номинального объема ВВП до 73119,0 млрд руб. В разрезе отдельных разделов проект бюджета предусматривает сокращение по разделам: «Национальная экономика» ( – 0,1% ВВП) и «Межбюджетные трансферты общего характера» ( – 0,1% ВВП) и рост по разделам «Национальная оборона» (0,1% ВВП), «Общегосударственные вопросы» (0,1% ВВП), «Социальная политика» (0,6 п.п. ВВП) и «Обслуживание государственного и муниципального долга» (0,2% ВВП).

Запланированный рост расходов на социальную политику представляется оправданным в контексте стратегии поддержки совокупного потребительского спроса. В условиях экономического спада меры, направленные на поддержку спроса, как правило, более эффективны, чем меры по поддержке отдельных отраслей, а тем более отдельных производителей.

В то же время при сопоставлении сокращения номинальных расходов по отдельным направлениям нельзя не отметить, что при общем сокращении расходов всего на 1,9% расходы на инфраструктуру сокращаются на 12%, а на здравоохранение – на 8,3% при заметно меньшем сокращении расходов на общегосударственные вопросы (–3%), оборону (–4,8%) и правоохранительную деятельность (–3,7%)1.

Итак, вместо равномерного 10-процентного сокращения расходов, на практике приоритет вновь отдан «непроизводительным расходам» (национальная оборона, правоохранительная деятельность, государственное управление) в ущерб «производительным расходам» (образование, здравоохранение, производственная инфраструктура), способствующим обеспечению долгосрочного экономического роста2. Этот дисбаланс в структуре расходов существовал и прежде, а кризисная кор- ректировка бюджета лишь усиливает его. В результате, структура расходов федерального бюджета становится еще менее «эффективной» с точки зрения задач стимулирования долгосрочного экономического развития.

Реальные приоритеты выявляются и при анализе уровня «закрытости» бюджета (доли секретных статей по отдельным направлениям). В целом закрытость бюджета не меняется в сравнении с исходной версией: секретные и совершенно секретные ассигнования сокращены всего лишь на 66 млрд руб. (на 2,1%) и составят 20,5% всех расходов федерального бюджета. В то же время доля закрытых ассигнований в расходах по разделу «Национальная оборона» достигла максимума в 67,7% за период с 2004 г. Максимум секретных расходов (7,0% или 149 млрд руб.) приходится на раздел «Национальная экономика», несмотря на их сокращение на 20 млрд руб. или на 11,9% по сравнению с декабрьской версией бюджета. Доля закрытых расходов в подразделе «Санаторно-оздоровительная помощь» раздела «Здравоохранение» возросла на 4 п. п. до исторического максимума в 18,3% в результате сокращения расходов этого подраздела в целом на 4,5 млрд руб. (11,8%), что свидетельствует о приоритете интересов пользователей закрытых средств.

Большую обеспокоенность вызывает сокращение общего объема межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации на 145 млрд руб., что составляет 9,2% их общего объема на 2015 г. (или 0,2% ВВП). В результате, общий объем трансфертов регионам составит 1,95% ВВП, что является одним из самых низких показателей с 2001 г. Отметим, что в 2009 г. – в ходе прошлого кризиса – общий объем межбюджетных трансфертов регионам вырос на 1,09% ВВП к уровню предыдущего года (до 3,83% ВВП), в 2015 г., напротив, предполагается сокращение на 0,31% ВВП к 2014 г.

Сокращение трансфертов сопровождается чистым увеличением объема бюджетных кредитов регионам на 212 млрд руб., которое складывается из уменьшения объема возврата на 52 млрд руб. и увеличения объема новых кредитов до 160 млрд руб. Однако наращивание объема бюджетных кредитов лишь увеличивает долговую нагрузку на регионы. Непонятно, что может стать источником дополнительных доходов консолидированных региональных бюджетов в среднесрочной перспективе, позволив им погашать бюджетные кредиты кроме новых бюджетных кредитов. Но в таком случае бюджетные кредиты фактически являются дотациями на сбалансированность и, в результате, не решают проблемы мягких бюджетных ограничений субнациональных властей.

Таблица 3

ДИНАМИКА И СТРУКТУРА РАСХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА В 2014^2015 ГГ.

	Исполнение	Закон № 384-ФЗ	Законопроект	Изменение, % от ранее запланированных расходов	Исполнение	Закон № 384-ФЗ	Законопроект	Изменение
	2014	2015			2014	2015
		млрд руб.		%		% ВВП
Расходы, всего	14 831	15 513	15 215	–1,9 ^™	20,5	20	20,8	0,8
В том числе:
Общегосударственные вопросы	935	1 114	1 080	–3,0	1,3	1,4	1,5	0,1
Национальная оборона	2 479	3 274	3 117	–4,8	3,4	4,2	4,3	0,1
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	2 086	2 148	2 068	–3,7	2,9	2,8	2,8	0
Национальная экономика	3 063	2 339	2 133	–8,8	4,2	3	2,9	–0,1
Жилищно-коммунальное хозяйство	120	145	129	–10,8	0,2	0,2	0,2	0
Охрана окружающей среды	46	55	46	–16,0	0,06	0,1	0,1	0
Образование	638	633	602 ■	–4,9 ^^н	0,9 ■	0,8 ■	0,8 ■	⁰ ■
Культура, кинематография	98	99	92	–7,1	0,1	0,1	0,1	0
Здравоохранение	536	421 ■	386	–8,2 ^м	0,7 ■	0,5 ■	0,5 ■	0 ■
Социальная политика	3 452	4 010	4 214	5,1	4,8	5,2	5,8	0,6
Физическая культура и спорт	71	74	72	–2,6	0,1	0,1	0,1	0
СМИ	75	70	72	3,0	0,1	0,1	0,1	0
Обслуживание государственного и муниципального долга	416	449	585	30,3	0,6	0,6	0,8	0,2
Межбюджетные трансферты общего характера	816	683	619	–9,3	1,1	0,9	0,8	–0,1

Дефицит

Основным источником финансирования резко выросшего дефицита бюджета ( табл. 4 ) должны стать средства Резервного фонда (объем фонда должен снизиться в 2015 г. с 6,4% до 3,4% ВВП), а не государственные заимствования, как это было предусмотрено Законом № 384-ФЗ.

Несмотря на сокращение чистых заимствований показатели долговой устойчивости РФ ухудшаются в связи с падением доходов и ослаблением рубля. Однако пока низкий уровень долговой нагрузки позволяет в перспективе существенно нарастить объем внутренних и внешних заимствований.

Обострение экономических проблем неизбежно вызывает сокращение доходов и необходимость увеличения антикризисных расходов российского бюджета. В такой ситуации по мере исчерпания Резервного фонда потребуются б о льшие объемы заимствований, что поставит под вопрос долговую устойчивость страны. Результат такой политики можно видеть на примере ряда европейских стран. Поэтому основой долговой политики должно стать недопущение быстрого роста государственного долга, а также оптимизация бюджета.

Таблица 4

ДЕФИЦИТ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА В 2015 Г. И ОСНОВНЫЕ ИСТОЧНИКИ ЕГО ФИНАНСИРОВАНИЯ, МЛРД РУБ.

Показатель	2015	2015 (проект)	Отклонение
Дефицит федерального бюджета	430,7	2675,3	2244,6
Государственные заимствования, в т.ч.	396,5	–61,6	–458,1
привлечение	1276,2	1018,4	-257,8
погашение	–879,7	–1080	–200,3
Государственные внутренние заимствования, в т.ч.	280,0	180,0	–100,0
привлечение	1000,8	1000,8	0
погашение	–720,8	–820,8	–100,0
Государственные внешние заимствования, в т.ч.	116,5	–241,6	–358,1
привлечение	275,4	17,6	–257,8
погашение	–158,9	–259,2	100,3
Использование Резервного фонда	0	3074,1	3074,1
Использование Фонда национального благосостояния	19,7	19,7	0
Приватизация	158,5	15	–143,5
Прочие источники	–144,0	–371,9	–227,9

Статья научная