Антилегализационное законодательство Украины: состояние и перспективы развития

Проблема борьбы с отмыванием «грязных» денег стала актуальной для большинства стран мира еще в начале ХХ в. Однако последующая глобализация социально -экономических процессов в конце этого же столетия привела и к глобализации преступности, превратив ее в организованную и транснациональную. Не секрет, что преступные элементы на порядок быстрее правоохранительных и других государственных органов реагируют на развитие инновационных технологий, смягчение пограничного контроля, недостатки финансовых и кредитно-банковских систем, пробелы в законодательстве и т.д., что, в свою очередь, отражается и на таком негативном явлении, как легализация преступных доходов.

Экономический элемент организованной преступности можно назвать системообразующим. Без него невозможно поддерживать внутреннюю дисциплину и порядок в группе, обеспечивать коррупционную составляющую, а главное – без него теряется основной стимул участия в организованных группах и преступных организациях – нажива, материальное обогащение. То есть сейчас легализация преступных доходов представляет завершающий этап трансфор- мации криминалитета в высокодоходное, сверхрентабельное и эффективное производство, во время которого происходит опасная для общества концентрация экономической, а вслед за ней и политической власти в руках неконтролируемой группы лиц.[1. С.4]

Также отмывание крайне негативно влияет на общество, поскольку ущемляет интересы легального бизнеса, портит репутацию отдельных его сегментов и участников, подрывает доверие ко всей финансовой системе, представляет угрозу нормальному функционированию кредитно-финансовых учреждений страны, снижает инвестиционную привлекательность любого из них и т.п. Кроме причинения ущерба нормальному функционированию рыночных сил, отсутствия возможности у государственных органов управлять финансовой системой, вложения в легальную экономику значительной денежной массы, полученной преступным путем, и связанный с этим процесс их отмывания способствуют укрытию предикатных преступлений и затрудняют привлечение к ответственности лиц, виновных в их совершении, то есть препятствуют достижению целей правосудия.

Поиск решений отдельных вопросов предупреждения и противодействия легализации преступных доходов в Украине входил в предмет научных исследований Л.И. Аркуши, А.М. Бандурки, А.С. Бе-ницкого, А.Ф. Волобуева, С.Г. Гуржия, М.В. Корниенка, А.Е. Корыстина, С.В. Симовьяна и др. Вместе с тем, учитывая несовершенство национального законодательства и его высокий динамизм в течение 2010-2013 гг., продолжающуюся оптимизацию системы центральных органов исполнительной власти и необходимость приведения системы финансового мониторинга в соответствие с международными стандартами, вопросы научного анализа становления и развития антилега-лизационного законодательства Украины требуют самостоятельного комплексного исследования. Указанные обстоятельства обусловили цель, а также актуальность и своевременность проведенной научной разведки.

Общеизвестно, что возникновение любого социального явления обусловлено историческим развитием конкретного общества. В начале 1990-х гг. в странах постсоветского пространства сформировались предпосылки для перехода экономики от тоталитарной, административно-командной к рыночной системе хозяйствования. Произошли изменения общественного строя, кардинально поменялись как экономические отношения, так и сам образ жизни населения. Результатом этих изменений стала трансформация одной системы в другую, в основе которой – существенные изменения отношений собственности, либерализация экономической деятельности и т.п. При этом указанный период характеризуется ослаблением роли государства в регулировании социально-экономических процессов, отставании законотворческой деятельности от потребностей государственного контроля с учетом национальных интересов и основной массы населения.[2. С.40]

По оценкам специалистов, борьба с отмыванием «грязных» денег – один из самых эффективных и действенных механизмов противодействия экономической преступности, которая наносит зна- чительный ущерб легальной экономике и подрывает финансовую стабильность государства. Именно легализированный «теневой» капитал позволяет организованной преступности приобретать новые активы и устанавливать контроль над экономической, а затем и политической системами страны. Кроме того, предпосылками для проведения незаконных финансовых операций в Украине являются: высокий удельный вес неофициальных доходов населения; ограниченные возможности правоохранительных и других государственных органов Украины по обмену информацией с компетентными международными органами и организациями; просчеты в регулировании операций с наличностью, возможности для проведения финансовых операций через оффшорные зоны и др.

Вместе с тем в связи с активизацией международного терроризма появляются новые проблемы в сфере борьбы с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма, требующие принятия жестких мер для осуществления контроля функционирования «теневых» финансовых потоков. Поэтому одним из направлений антитерро-ристической стратегии государства должно стать выявление и эффективное блокирование каналов финансовой поддержки террористических организаций.[3]

Таким образом, предупреждение и противодействие легализации преступных доходов и финансированию терроризма – неотъемлемые условия обеспечения целостности финансовой системы государства, но для успеха этой деятельности традиционные приемы и способы, формы и методы деятельности правоохранительных органов должны подкрепляться непосредственным участием финансовой системы. Прежде всего, это связано с тем, что финансовые учреждения владеют информацией об операциях, которые могут быть связаны с легализацией преступных доходов и финансированием терроризма.

Как подчеркивает А.Е. Корыстин, отсутствие государственного контроля неизбежно приводит к росту преступности в сфере экономической деятельности, в том числе фактов отмывания доходов, незаконного вывоза капитала, увеличению экономического потенциала преступных группировок и, как результат этого, – к нарушению равновесного состояния хозяйственной системы, подрыву системы социального баланса. Это становится толчком к резкому социальному расслоению и дифференциации населения по уровню доходов, благодаря чему увеличивается количество случаев асоциального поведения, активизируется борьба между социальными группами, происходящая за пределами правового поля, и т.д. При отсутствии последовательных социальных реформ происходит обнищание, люмпенизация и маргинализация значительной части населения. В условиях неправомерного обогащения последних это вызывает резкий социальный диспаритет с огромным криминогенным потенциалом.[2. С.40-41]

В Украине с первых лет независимости вопросы борьбы с нелегальным оборотом денежных средств и имущества не оставались без внимания органов государственной власти, которыми проводились соответствующие организационные и практические мероприятия. Кроме того, был начат процесс присоединения к основным международным правовым актам, в том числе: Конвенции об отмывании, поиске, аресте и конфискации доходов, полученных преступным путем, 1990 г. (декабрь 1997 г.); Международной конвенции о борьбе с бомбовым терроризмом, 1997 г. (ноябрь 2001 г.); Европейской конвенции о борьбе с терроризмом, 1977 г. (январь 2002 г.); Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма, 2000 г. (сентябрь 2002 г.); Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма, 2005 г. (июль 2006 г.); Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма, 2005 г. (март 2006 г.); Конвенции Совета Европы об отмывании, поиске, аресте и конфискации доходов, полученных преступным путем, и о финансировании терроризма, 2005 г. (ноябрь 2010 г.), и т.д.

В связи с ратификацией указанных международных нормативных актов Украина стала принимать меры по имплементации их норм. В частности, в Уголовном кодексе была предусмотрена ответственность за: ле- гализацию (отмывание) доходов, полученных преступным путем (ст.209); умышленное нарушение требований законодательства о предупреждении и противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, или финансированию терроризма (ст.209.1); террористический акт (ст.258); вовлечение в совершение террористического акта (ст.258.1); публичные призывы к совершению террористического акта (ст.258.2); создание террористической группы или террористической организации (ст.258.3); содействие совершению террористического акта (ст.258.4); финансирование терроризма (ст.258.5).[4] Кроме того, Кодекс Украины об административных правонарушениях предполагал ответственность за: нарушение законодательства о предупреждении и противодействиилегализации(отмыванию) доходов, полученных преступным путем, или финансированию терроризма (ст.166.9); невыполнение законных требований должностных лиц субъектов государственного финансового мониторинга (ст.188.34).[5]

Однако по отдельным вопросам законодательство Украины не в полной мере соответствовало рекомендациям компетентных международных организаций. Именно поэтому в сентябре 2001 г. на пленарном заседании FATF было признано, что принятые Украиной меры по борьбе с отмыванием криминальных доходов недостаточны. По оценкам специалистов этой организации, в то время Украина частично или полностью соответствовала основным критериям, по которым определяются страны, не сотрудничающие в сфере борьбы с отмыванием денежных средств («черный список»). Речь шла о необходимости оптимизации системы борьбы с легализацией преступных доходов. Из недостатков были названы: неэффективность системы доведения информации об операциях, подлежащих финансовому мониторингу, уполномоченному органу – подразделению финансовой разведки; неполная идентификация клиента и ненадлежащее финансирование борьбы с легализацией преступных доходов; отсутствие специального закона, направленного на борьбу с отмыванием доходов, и др.

С учетом изложенного, в декабре 2001 г. началось становление подразделения финансовой разведки как отдельной государственной структуры. Президент Украины своим Указом от 10.12.2001 № 1199 поручил Кабинету Министров Украины создать в составе Министерства финансов Украины Государственный департамент финансового мониторинга, утвердить соответствующее положение и решить вопросы, связанные с обеспечением его деятельности. Во исполнение этого Указа постановлением Кабинета Министров Украины от 10.01.2002 № 35 был образован Государственный департамент финансового мониторинга, а постановлением от 18.02.2002 № 194 – утверждено положение о нем.

То есть первоначально Департамент финансового мониторинга создавался как правительственный орган государственного управления в составе Министерства финансов Украины (январь 2002 г. – декабрь 2004 г.), позже Государственный комитет финансового мониторинга Украины стал центральным органом исполнительной власти со специальным статусом (январь 2005 г. – апрель 2010 г.) [6. С.283-285].

Сегодня Государственная служба финансового мониторинга Украины – центральный орган исполнительной власти, деятельность которого направляется и координируется Кабинетом Министров Украины через министра финансов Украины. Она входит в систему органов исполнительной власти и создана для реализации государственной политики в сфере предупреждения и противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, или финансированию терроризма.[7] В новом статусе подразделение финансовой разведки продолжает выполнять свои основные задачи, прежде всего, активно отслеживать возможные факты легализации преступных доходов и финансирования терроризма.

Начиная с 2002 г., совместными решениями Кабинета Министров Украины и Национального банка Украины стали утверждаться ежегодные программы (планы) предупреждения и противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. В данных документах предусматривались такие мероприятия, как: предупреждение появления предпосылок для легализации преступных доходов и финансирования терроризма; минимизация рисков от данной противоправной деятельности; повышение эффективности деятельности правоохранительных и других государственных органов; обеспечение прозрачности деятельности государственных органов; повышение квалификации специалистов; участие в международном сотрудничестве.

В конце 2002 г. был принят Закон Украины «О предупреждении и противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем», который в целом соответствовал международным стандартам в сфере борьбы с криминальными доходами, в том числе Венской и Страсбургской конвенциям, директивам Европейского Союза о предупреждении использования финансовой системы с целью отмывания денег и Базельским принципам деятельности банков. Указанные выше меры обеспечили соответствие украинского законодательства Сорока рекомендациям FATF и позволили устранить недостатки, определенные критериями 1, 5-8, 10, 11, 1316 и 25, наличие которых привело к включению Украины в «черный список» несотрудничающих стран.

Для обеспечения работы указанного Закона принят ряд нормативных актов, в том числе стратегического значения – Концепция развития системы предупреждения и противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма на 2005-2010 гг. (распоряжение Кабинета Министров Украины от 03.08.2005 № 315-р) и Стратегия развития системы предупреждения и противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, или финансированию терроризма до 2015 г. (распоряжение Кабинета Министров Украины от 09.03.2011 № 190-р). Реализация этих нормативных документов должна обеспечить: системную реализацию государственной антилегализационной политики; гармонизацию национальной антилега-лизационной системы с международными правовыми стандартами; действенное сотрудничество и постоянный информационный обмен с органами исполнительной власти, другими государственными органами – субъектами государственного финансового мониторинга, а также компетентными органами иностранных государств и международными организациями в этой сфере; соблюдение и неукоснительное соблюдение требований, установленных законодательством в отношении деятельности специально определенных субъектов первичного финансового мониторинга; повышение квалификации специалистов органов государственной власти по вопросам финансового мониторинга и сотрудников первичного финансового мониторинга; стимулирование притока иностранных инвестиций в национальную экономику; наполнение доходной части государственного бюджета.[8]

В мае 2010 г. антилегализационный Закон был принят в новой редакции и определил: ключевые понятия в этой сфере; систему финансового мониторинга (первичный и государственный); перечень финансовых операций, подлежащих обязательному и внутреннему финансовому мониторингу; задания, функции и права специально уполномоченного органа (Государственной службы финансового мониторинга Украины); механизм международного сотрудничества в сфере предупреждения и противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма; ответственность за нарушение требований закона и восстановление прав и законных интересов; контроль и надзор за выполнением законов в сфере предупреждения и противодействия легализации преступных доходов или финансированию терроризма.

Однако отметим, что и теперь нет единого унифицированного понятия «отмывание денег» ни в международных нормативных актах, ни в законодательстве отдельных государств. Чаще всего различные способы отмывания денег используются в таких случаях, как сбыт наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, торговля оружием и людьми, контрабандными товарами, мошенничество, террористическая (экстремистская) деятельность и т.п. Однако, по своей сути, отмывание денег сопровождает любое преступление, мотивом которого является получение прибыли.

Считаем, что под термином отмывание «грязных» денег следует понимать методы и процедуры, позволяющие полученные в результате незаконной деятельности средства переводить в другие активы для сокрытия их истинного происхождения, владельцев или других признаков, которые могли бы свидетельствовать о нарушении законодательства. По существу, легализация является преступной деятельностью по выводу денежных средств из сферы «теневого капитала» и введение их в сферу легального оборота, то есть предоставление денежным средствам или любому другому имуществу статуса законной собственности определенного юридического или физического лица. Вместе с тем отмывание всегда является производным, вторичным преступлением, а первичным – процесс, в результате которого деньги были получены (коррупция, наркобизнес, контрабанда, игорный бизнес, виды мошенничества – банковское, финансовое, налоговое, с помощью Internet-ресурсов и т.д.).

Вопросы противодействия легализации преступных доходов приобрели особую значимость в современных условиях как в Украине, так и в мире. Их актуальность обусловлена, с одной стороны, пристальным вниманием развитых стран мира к этой проблематике в контексте борьбы с международным терроризмом и активизацией процессов интеграции Украины в мировое сообщество, а с другой – рядом нерешенных проблем в этой сфере. Очевидно, что криминогенная ситуация в экономике требует комплексного подхода со стороны правоохранительных органов и финансовых учреждений государства.

Статья 4 Закона Украины «О предупреждении и противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, или финансированию тер- роризма» относит к легализации преступных доходов любые действия, связанные со средствами (собственностью), полученными (добытыми) в результате совершения преступления, направленные на сокрытие источников происхождения указанных средств (собственности) или содействие лицу, являющемуся соучастником совершения преступления, которое является источником происхождения указанных средств (собственности). При этом в пункте 1 ч.1 ст.1 данного Закона говорится, что доходы, полученные преступным путем, – это любая экономическая выгода, полученная вследствие совершения общественно опасного деяния, предшествующего легализации (отмыванию) доходов, которая может состоять из материальной собственности или собственности, выраженной в правах, а также включать движимое или недвижимое имущество и документы, подтверждающие право на такую собственность или долю в ней.[9]

Отметим, что легализация как действие по выводу денежных средств из «теневого» сектора экономики и предоставления им законного статуса может осуществляться путем совершения финансовых операций, то есть любых действий с активами, осуществленных с помощью субъекта первичного финансового мониторинга. Кроме того, легализация преступных доходов может осуществляться непосредственно лицами, обладающими такими средствами или с использованием услуг конвертационных центров – преступных группировок, направлением деятельности которых является разработка схем отмывания доходов, а также осуществление такой деятельности.

Таким образом, процессы интеграции и глобализации криминалитет использует эффективнее, чем международное сообщество, превращаясь во всемирную криминальную систему, которая представляет угрозу обществу со стороны мафий. При этом способы легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, непосредственно связаны с взяточничеством, злоупотреблением служебным положением, коррупцией, вымогательством, захватом заложников, финансовым мошенничеством, террористической деятельностью и др. Поэтому они имеют разнообразный характер, присущий самостоятельным составам уголовных правонарушений. Так, в последние годы основными объектами внимания субъектов государственного и первичного финансового мониторинга являются операции, связанные с: деятельностью конвертационных центров; расчетами, проведенными физическими лицами-предпринимателями за наличные средства; использованием финансовой помощи/займа как финансового инструмента при проведении финансовых операций; бюджетными средствами и другими государственными активами; похищением средств с помощью электронного мошенничества; перечислением за границу денежных средств, в отношении которых имеются подозрения по их незаконному обороту; инвестиционной и страховой деятельностью; использованием имущественных и неимущественных прав и т.д.

Таким образом, легализация преступных доходов и финансирование терроризма являются преступлениями глобального характера. Лица, причастные к указанным преступлениям, выводят свою деятельность на международный уровень, имея различные цели, в том числе: избежание стран/ территорий с надлежащей нормативной базой и эффективной правоохранительной системой; использование лазеек, связанных с недостаточным уровнем сотрудничества правоохранительных органов разных стран; использование пробелов в законодательстве, недостатков в работе правоохранительных и других государственных органов; создание дополнительных трансакций для того, чтобы усложнить отслеживание финансового следа.

Справедливо считается, что национальную систему предупреждения и противодействия легализации преступных доходов необходимо создавать, объединяя усилия правоохранительных и других государственных органов, финансовых организаций и научно-исследовательских учреждений. Борьба с отмыванием денег и финансированием терроризма – весомый рычаг в механизме противодействия орга- низованной преступности и ее проявлениям со стороны государства и общества. В Украине уже осуществлен ряд законодательных и организационных мер, направленных на оптимизацию системы финансового мониторинга, повышение эффективности деятельности других уполномоченных субъектов в этой сфере, но все эти мероприятия требуют систематизации и согласования.

На наш взгляд, эффективность механизма предупреждения и противодействия легализации преступных доходов в Украине тормозится по нескольким причинам. Основные из них – низкий уровень активности и профессионализма специализированных органов, служб и подразделений, несовершенство международного взаимодействия и координации действий, недостаточность материально-технического обеспечения и научного сопровождения этой деятельности. Постепенное включение Украины в процессы глобализации мировой экономики и ее становление как независимого субъекта международной экономической деятельности во все большей степени подвергаются влиянию внешнеэкономических факторов. Вследствие этого особую актуальность приобретают такие ключевые понятия, как экономическая безопасность государства, ее роль в обеспечении стабильного функционирования всей финансовой системы государства, а также ее взаимосвязь и взаимообусловленность с мировыми интеграционными процессами.

Первоначально создание антилегализа-ционной системы Украины осуществлялось под воздействием мирового сообщества, что повлекло формальный подход к борьбе с легализацией преступных доходов, наличие большого количества противоречий и пробелов в антилегализационном законодательстве, дублирование определенных заданий и функций правоохранительных органов в этой сфере и др. Дальнейшее развитие национального законодательства в сфере предупреждения и противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма приобретает особую актуальность и исключительную значимость, поскольку позволяет ускорить инте- грацию Украины в международную систему сотрудничества и взаимопомощи не только в этой сфере, но и борьбы с организованной преступностью в целом. А постоянный анализ и обобщение приемов и способов легализации «грязных» доходов (типологий) и их доведение до сведения субъектов финансового мониторинга, правоохранительных и других государственных органов является главным условием превенции совершения данных правонарушений.

Итак, усиление контроля финансовых операций в Украине в 2002 г. стало требованием времени. Как свидетельствует мировой опыт, преступные группировки и отдельные лица, финансирующие терроризм, используют для достижения своих целей любые недостатки финансовых систем, где нет надлежащего контроля финансовых потоков. Дальнейшее развитие национальной экономики, финансово-кредитной системы, закрепление правовых основ деятельности контролирующих и правоохранительных органов в значительной мере зависят от надлежащего организационно-правового обеспечения системы финансового мониторинга. В структуре этого механизма должны действовать взаимосвязанные и согласованные формы и методы финансового мониторинга, совершенствоваться правоприменительная и правоохранительная практика, а также обеспечиваться эффективный механизм привлечения виновных лиц к ответственности.

Считается, что принятие Закона Украины «О предупреждении и противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, или финансированию терроризма» является значительным шагом к обеспечению экономической безопасности государства. Вместе с тем сегодня необходимо продолжать работу по внедрению положений этого Закона в жизнь, совершенствованию организационно-правовых основ системы финансового мониторинга, слаженности механизмов функционирования и взаимодействия субъектов финансового мониторинга как между собой, так и с правоохранительными органами и международными организациями.

Сегодня антилегализационное законо- дательство Украины представляет систему законодательных и других нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность субъектов государственного и финансового мониторинга, правоохранительных органов в сфере предупреждения и противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также устанавливающих ответственность за совершение правонарушений в этой сфере. При этом можно выделить такие уровни регулирования борьбы с отмыванием «грязных» денег, как международный (международные договоры, согласие на обязательность которых дана Верховной Радой Украины), законодательный (кодексы и законы Украины) и подзаконный (акты Президента Украины, Кабинета Министра Украины, Национального банка Украины, центральных органов исполнительной власти и т.д.).