Антимонопольное регулирование оптового рынка электрической энергии и мощности

Специфика электроэнергетики заключается в сочетании естественно-монопольных сегментов (передача электроэнергии) и конкурентных секторов (производство и сбыт), что требует особого подхода к определению границ допустимого поведения участников рынка.

Научная новизна исследования заключается в комплексном анализе противоречий между общими нормами антимонопольного законодательства и специальным регулированием ОРЭМ, а также в выявлении механизмов, нарушающих принцип правовой определенности при установлении доминирующего положения. Цель исследования – выявить основные проблемы применения антимонопольного регулирования на оптовом рынке электроэнергии с учетом его отраслевых особенностей и разработать предложения по совершенствованию законодательства.

Материалы и методы . Материалы исследования включают нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие оптовый рынок электроэнергии и мощности, а также научные публикации отечественных исследователей проблем развития конкуренции и повышения эффективности в электроэнергетическом комплексе. Методами исследования являются: формально-юридический метод для анализа содержания правовых норм, сравнительно-правовой метод для выявления противоречий между различными законодательными актами, системный метод для оценки взаимосвязи элементов антимонопольного регулирования, а также метод критического анализа научной литературы. Применение указанных методов позволяет комплексно оценить проблематику применения антимонопольного законодательства с учетом специфики электроэнергетической отрасли.

Особенности оптового рынка электрической энергии и мощности . Для понимания проблем антимонопольного регулирования ОРЭМ необходимо, прежде всего, охарактеризовать ключевые особенности данного рынка, которые существенно отличают его от иных товарных рынков и предопределяют специфику применения антимонопольного законодательства.

Первая и наиболее существенная особенность оптового рынка электроэнергии – невозможность хранения электроэнергии в промышленных масштабах . В отличие от других товаров, электроэнергия должна потребляться в момент ее производства. Это создает уникальную ситуацию, при которой объем предложения в каждый момент времени должен строго соответствовать объему спроса. Дисбаланс между производством и потреблением приводит к технологическим нарушениям в энергосистеме, вплоть до аварийных отключений. Данная особенность исключает возможность создания товарных запасов и использования их с целью регулирования цен, что характерно для традиционных товарных рынков.

Вторая особенность – необходимость мгновенного балансирования спроса и предложения в режиме реального времени . Энергосистема функционирует как единый технологический комплекс, в котором производство, передача и потребление электроэнергии происходят одновременно. Системный оператор обязан обеспечивать баланс мощности в энергосистеме, что требует постоянного регулирования режимов работы генерирующего оборудования. Это обстоятельство обусловливает специфический механизм ценообразования на ОРЭМ, основанный на конкурентном отборе ценовых заявок с определением маржинальной цены.

Третья особенность – технологическая зависимость от инфраструктуры . Передача электроэнергии от производителя к потребителю возможна только посредством единой национальной электрической сети, которая является естественной монополией. Пропускная способность сетей объективно ограничена, что создает технологические барьеры для конкуренции и формирует локальные зоны свободного перетока, внутри которых конкурентные условия могут существенно различаться. В отдельных ценовых зонах и узлах расчетной модели количество конкурирующих поставщиков может быть минимальным в силу сетевых ограничений.

Четвертая особенность – высокие барьеры входа на рынок . Строительство новых генерирующих мощностей требует значительных капитальных вложений и длительных сроков реализации проектов (от 3 до 10 лет в зависимости от типа генерации). Эффект масштаба приводит к тому, что крупные электростанции имеют существенные преимущества в удельных издержках. Кроме того, вход на рынок требует получения статуса субъекта оптового рынка и выполнения комплекса технических требований. Эти обстоятельства объективно ограничивают возможности входа новых участников и обусловливают естественную концентрацию производства.

Пятая особенность – неэластичность спроса . Потребители электроэнергии, как правило, не могут оперативно реагировать на изменение цен снижением потребления, поскольку электроэнергия является незаменимым ресурсом для большинства производственных и бытовых процессов. Низкая эластичность спроса усиливает рыночную власть производителей и создает потенциал для злоупотреблений.

Совокупность указанных особенностей формирует уникальную среду, в которой традиционные критерии и методы антимонопольного регулирования требуют существенной адаптации. Высокая концентрация производства на ОРЭМ является не следствием антиконкурентных практик, а объективным результатом технологических и экономических характеристик отрасли. Именно это обстоятельство обусловливает необходимость выработки специальных подходов к определению доминирующего положения и квалификации нарушений антимонопольного законодательства.

Обзор законодательства . Правовая основа антимонопольного регулирования ОРЭМ формируется двумя уровнями нормативных актов. Первый уровень представлен общими нормами Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»¹, устанавливающими понятие доминирующего положения как способности хозяйствующего субъекта оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на рынке. Согласно ст. 5 данного закона, доминирующим признается положение, которое дает возможность субъекту определять цены, ограничивать доступ на рынок или иным образом влиять на конкурентные условия.

Второй уровень составляют специальные нормы Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»2 и подзаконные акты, детализирующие критерии доминирования применительно к особенностям ОРЭМ. Примечательно, что специальное регулирование вводит дополнительные критерии, связанные с поведением участников рынка при подаче ценовых заявок.

Ключевым подзаконным актом выступает Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2010 г. № 1172 «Об утверждении Правил оптового рынка электрической энергии и мощности…»3, которое устанавливает комплексную систему антимонопольного контроля на ОРЭМ. Данный нормативный акт регламентирует:

• •    порядок предоставления информации субъектами оптового рынка в рамках информационного взаимодействия с федеральным антимонопольным органом в целях выявления случаев манипулирования ценами (п. 22);

• •    процедуру модельных расчетов цен и стоимости электрической энергии и мощности в соответствии с Правилами осуществления антимонопольного регулирования и контроля в электроэнергетике, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2013 г. № 1164⁴ (п. 22 (1));

• •    особый порядок участия доминирующих субъектов в конкурентном отборе мощности: они обязаны направлять в ФАС ходатайство об определении условий участия не позднее 15 календарных дней после опубликования соответствующего перечня (п. 103). ФАС вправе установить условия или ограничения, включая требование указывать одинаковые цены в заявках или цены не выше экономически обоснованных;

• •    санкции за непредставление ходатайства: субъекты, не направившие ходатайство в установленном порядке, для участия в конкурентном отборе мощности могут подавать только ценопринимающие заявки;

• •    правила сравнения ценовых заявок при конкурентном отборе: при одинаковых ценах приоритет имеют заявки с лучшими техническими характеристиками генерирующих объектов, а при одинаковых характеристиках – заявка, поданная раньше.

Примечательно, что специальное регулирование вводит дополнительные критерии, связанные с поведением участников рынка при подаче ценовых заявок.

М.А. Егорова, О.В. Кожевина и А.Ю. Кинев справедливо отмечают, что конкурентное право должно обеспечивать баланс между защитой конкуренции и учетом особенностей отраслевого регулирования, однако действующая система норм этот баланс нарушает (Егорова и др., 2021). Включение поведенческих характеристик в определение доминирующего положения создает логическое противоречие: доминирующее положение превращается из объективной рыночной характеристики в категорию, зависящую от действий самого субъекта.

Важным элементом правового регулирования выступает система санкций за нарушения антимонопольного законодательства. Кодекс Российской Федерации об административных правона-рушениях5 предусматривает различные составы для случаев манипулирования ценами при наличии и отсутствии доминирующего положения. Однако анализ санкционных норм свидетельствует об их бессистемности: в ряде случаев наказание за злоупотребление доминирующим положением оказывается мягче, чем за аналогичные действия без такового, что противоречит логике правового регулирования.

Результаты и обсуждение . Первая и наиболее существенная проблема заключается во включении поведенческих характеристик в критерии доминирующего положения на ОРЭМ. Как отмечают М.Ю. Васильев и Н.В. Кешикова, описание критериев признания доминирующего положения свидетельствует о том, что к таким критериям относятся не только характеристики положения и роли субъекта на рынке, но и его поведение, что вступает в логическое противоречие с определением доминирующего положения в 135-ФЗ (Васильев, Кешикова, 2024). Действительно, классическое понимание доминирования основано на структурных показателях рынка – доле участника, наличии барьеров входа, степени концентрации. Поведение субъекта должно оцениваться как следствие его рыночной позиции, а не как критерий самой этой позиции.

Включение в критерии доминирования таких параметров, как выставление заявок с указанием определенной цены на конкретный объем поставки, фактически смешивает две различные правовые категории: положение на рынке и злоупотребление таким положением. В результате субъект может быть признан доминирующим не в силу своих структурных характеристик, а вследствие своих же действий на рынке. Это создает замкнутый круг: для признания субъекта доминирующим необходимо установить определенное поведение, а для квалификации поведения как нарушения необходимо наличие доминирующего положения.

Д.М. Ашфа в своем фундаментальном исследовании корпоративных механизмов предупреждения нарушений антимонопольного законодательства подчеркивает, что российская практика применения антимонопольных норм должна учитывать международный опыт, где структурные и поведенческие критерии строго разграничиваются1. Смешение этих категорий приводит к правовой неопределенности и создает риски произвольного правоприменения.

Особую остроту проблема приобретает в контексте специфики электроэнергетического рынка, рассмотренной выше. Высокая концентрация производства электроэнергии объективно обусловлена технологическими факторами: необходимостью значительных капиталовложений, эффектом масштаба, технологическими особенностями балансирования энергосистемы. Формальное применение критериев концентрации приводит к тому, что большинство крупных генерирующих компаний автоматически попадают под признаки доминирования, даже если они не обладают реальной способностью влиять на рыночные условия в долгосрочной перспективе.

Второй критической проблемой выступает возможность апостериорного признания доминирующего положения. Следует отметить, что в контексте ОРЭМ принцип правовой определенности систематически нарушается: применение апостериорного моделирования рынков означает, что доминирующее положение устанавливается уже после совершенных действий на основе их анализа.

Механизм работает следующим образом: антимонопольный орган проводит моделирование рыночной ситуации по итогам определенного периода, выявляет случаи потенциального проявления рыночной силы и на этом основании признает субъект доминирующим. Проблема заключается в том, что в момент подачи ценовых заявок генерирующая компания не располагает информацией о том, будет ли она признана доминирующей по результатам последующего моделирования. Следовательно, она не может адекватно оценить правомерность своего поведения и риски привлечения к ответственности.

Более того, методики моделирования рыночной силы на ОРЭМ основаны на сложных экономико-математических моделях, результаты применения которых зависят от множества допущений и параметров. Изменение исходных данных или методологических подходов может привести к различным выводам о наличии или отсутствии доминирования у одного и того же субъекта в один и тот же период времени. Такая вариативность несовместима с требованиями правовой определенности и создает почву для произвольного правоприменения.

Третья группа проблем связана с использованием показателей концентрации рынка в качестве критериев доминирования. Как было отмечено в анализируемых источниках, условия на ОРЭМ не позволяют традиционным критериям концентрации адекватно отражать способность влиять на условия обращения товара. Высокая концентрация производства в электроэнергетике обусловлена объективными технологическими и экономическими факторами, а не антиконкурентными стратегиями участников рынка (Шишкин, 2023).

Барьеры входа в электроэнергетику являются естественными и чрезвычайно высокими. Строительство новых генерирующих мощностей требует многомиллиардных инвестиций и занимает годы. Эффект масштаба приводит к тому, что крупные электростанции имеют существенное преимущество в издержках перед малыми. Технологические особенности энергосистемы предполагают необходимость поддержания баланса производства и потребления в режиме реального времени, что объективно ограничивает возможности входа новых участников и изменения долей существующих.

В таких условиях стабильность долей хозяйствующих субъектов, которая в антимонопольном регулировании традиционно рассматривается как признак доминирования, является естественным состоянием рынка. Значительные изменения в структуре производства электроэнергии в краткосрочной и среднесрочной перспективе объективно невозможны. Следовательно, применение данного критерия приводит к тому, что практически все крупные генерирующие компании формально подпадают под признаки доминирования, независимо от их реальной способности влиять на рыночные условия.

В своем исследовании А.С. Груничев справедливо указывает, что это обусловливает необходимость использования критериев выявления доминирующих предприятий, которые оценивали бы возможность воздействовать на рыночные условия, например, анализ динамики рентабельности предприятий, соотношения издержек крупных и мелких компаний, объективных и стратегических показателей барьеров входа (Груничев, 2015). Использование же уровня концентрации приводит к неверному признанию электроэнергетических компаний доминирующими.

Четвертая проблема касается системы санкций за нарушения антимонопольного законодательства на ОРЭМ. Как отмечается в проанализированных материалах, санкции за аналогичное действие – манипулирование ценой – при наличии и отсутствии доминирующего положения отчасти имеют бессистемный характер. Несмотря на то, что доминирующее положение в целом считается фактором, повышающим вероятность и масштаб общественного вреда от выхода за границы допустимого поведения, размеры штрафов и другие санкции в действующем законодательстве могут быть мягче для субъектов, обладающих доминирующим положением (Ананьев, 2024).

Эта парадоксальная ситуация противоречит базовой логике антимонопольного регулирования. Доминирующее положение рассматривается в конкурентном праве как обстоятельство, налагающее на субъекта особую ответственность: чем больше рыночная власть, тем строже должны быть ограничения поведения и жестче санкции за их нарушение.

В российском законодательстве, регулирующем ОРЭМ, этот принцип оказывается нарушенным. В ряде случаев манипулирование ценами субъектом, не обладающим доминирующим положением, может повлечь более строгое наказание, чем аналогичные действия доминирующего субъекта. Такая инверсия создает неправильные стимулы для участников рынка и снижает эффективность антимонопольного регулирования.

Необходимо упорядочить размеры санкций, согласовать их с предполагаемым размером общественного ущерба. Система санкций должна быть построена по принципу градации: наиболее строгие меры – за злоупотребление доминирующим положением, менее строгие – за аналогичные действия при отсутствии доминирования, наиболее мягкие – за технические нарушения процедурных требований. При этом размер санкций должен коррелировать с масштабом потенциального или реального ущерба для конкуренции и потребителей.

Пятая проблема связана с нечеткостью границ между различными составами правонарушений на ОРЭМ. Дело в том, что граница между манипулированием ценами в доминирующем положении и злоупотреблением доминирующим положением путем установления монопольно низкой/высокой цены или необоснованного сокращения производства товара в отношении ОРЭМ прописана нечетко и требует уточнения (Бородин, 2024).

Оба типа нарушений могут осуществляться через одинаковые механизмы: уменьшение объема поставки в заявках или изменение в них цен. Однако с точки зрения Федерального закона «Об электроэнергетике» это разные правонарушения, предполагающие различные составы и различные санкции.

Манипулирование ценами традиционно понимается как действия, направленные на искусственное изменение цены в краткосрочной перспективе с целью извлечения спекулятивной прибыли. Злоупотребление доминирующим положением путем установления монопольно высоких цен предполагает использование рыночной власти для систематического завышения цен выше конкурентного уровня. Однако на практике граница между этими явлениями размыта: действия доминирующего субъекта, направленные на краткосрочное манипулирование ценой, одновременно могут рассматриваться как установление монопольно высоких цен.

Для решения данной проблемы необходима четкая законодательная регламентация критериев разграничения составов правонарушений. Возможным подходом может стать разделение по временному критерию: манипулирование ценами следует связывать с краткосрочными действиями (в пределах одного торгового периода или суток), а злоупотребление доминирующим положением – с систематическими действиями, продолжающимися значительный период времени. Альтернативным критерием может выступать цель действий: манипулирование предполагает извлечение спекулятивной прибыли, а злоупотребление доминирующим положением – использование структурных преимуществ для систематического завышения прибыли.

Шестая группа проблем связана с недостаточным учетом специфики механизма ценообразования на оптовом рынке электроэнергии при применении антимонопольных норм. ОРЭМ функционирует по модели конкурентного отбора ценовых заявок, где каждый час определяется равновесная цена на основе пересечения кривых спроса и предложения. Участники подают заявки с указанием объемов и цен, по которым они готовы поставлять электроэнергию, затем заявки ранжируются в порядке возрастания цены, и равновесная цена определяется заявкой замыкающей генерирующей станции (Бахтеева и др., 2016).

В таких условиях любое изменение параметров заявок автоматически влияет на рыночную цену. Генерирующая компания, располагающая значительными мощностями, объективно обладает технической возможностью влиять на цену путем изменения объемов или цен в своих заявках. Однако само наличие такой технической возможности не свидетельствует о злоупотреблении или манипулировании – компания может иметь объективные экономические или технологические причины для изменения параметров заявок.

Особенно сложной представляется ситуация с оценкой обоснованности сокращения объемов поставки. Генерирующие компании могут иметь множество объективных причин для уменьшения предлагаемых объемов: технологические ограничения оборудования, необходимость проведения ремонтов, изменение топливной ситуации, оптимизация режимов работы оборудования с учетом износа и технического состояния. Антимонопольные органы часто исходят из презумпции, что любое сокращение объемов при одновременном росте цен является злоупотреблением, что не учитывает технологическую специфику отрасли.

На основе проведенного анализа можно сформулировать комплекс предложений по совершенствованию антимонопольного регулирования ОРЭМ.

Прежде всего, целесообразно исключить поведенческие характеристики из критериев определения доминирующего положения. Доминирование должно устанавливаться исключительно на основе структурных показателей: доли на рынке, наличия барьеров входа, степени концентрации, вертикальной интеграции. Поведение субъекта следует оценивать отдельно, после установления его рыночного статуса.

Одновременно требуется отказаться от апостериорного моделирования доминирующего положения или существенно ограничить его применение. Результаты моделирования рыночной силы целесообразно использовать для корректировки регуляторных механизмов на будущее, но не для признания субъекта доминирующим спустя время с последующим привлечением к ответственности. Статус доминирующего субъекта должен быть известен ему заранее, до совершения тех или иных действий на рынке.

Кроме того, необходимо пересмотреть критерии доминирования с учетом специфики электроэнергетической отрасли. Полагаем, целесообразно использовать критерии, которые оценивали бы возможность воздействовать на рыночные условия: анализ динамики рентабельности предприятий, соотношения издержек крупных и мелких компаний, объективных и стратегических показателей барьеров входа. Высокая концентрация, обусловленная технологическими особенностями отрасли, сама по себе не должна автоматически приводить к признанию доминирования.

Важным направлением совершенствования является упорядочение системы санкций с установлением четкой градации наказаний в зависимости от тяжести нарушения и наличия доминирующего положения. Злоупотребление доминирующим положением должно влечь более строгие санкции, чем аналогичные действия недоминирующих субъектов. Размеры штрафов должны коррелировать с масштабом причиненного ущерба и учитывать экономические параметры нарушения.

Особого внимания заслуживает проблема законодательного закрепления четких критериев разграничения составов правонарушений, в частности, манипулирования ценами и злоупотребления доминирующим положением. Параллельно следует разработать и законодательно закрепить презумпции и стандарты доказывания для различных видов нарушений на ОРЭМ. Необходимо установить, что изменение параметров заявок само по себе не свидетельствует о нарушении, возлагая на антимонопольный орган бремя доказывания необоснованности таких действий и наличия антиконкурентной цели. При этом компании должны иметь возможность обосновать свои действия технологическими или экономическими причинами.

Выводы . Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы. Действующая система антимонопольного регулирования оптового рынка электрической энергии и мощности содержит множественные противоречия и не в полной мере учитывает специфику электроэнергетической отрасли. Ключевые особенности ОРЭМ – невозможность хранения электроэнергии, необходимость мгновенного балансирования, технологическая зависимость от инфраструктуры, высокие барьеры входа и неэластичность спроса – обусловливают необходимость адаптации антимонопольного регулирования к отраслевым условиям.

Основные проблемы связаны с включением поведенческих характеристик в критерии доминирующего положения, возможностью апостериорного признания доминирования, формальным применением критериев концентрации без учета технологических особенностей отрасли, бессистемностью санкционного механизма и нечеткостью границ между различными составами правонарушений.

Включение поведения субъектов в критерии доминирующего положения противоречит базовым принципам антимонопольного регулирования и создает логический замкнутый круг. Апостериорное моделирование доминирования нарушает принцип правовой определенности, лишая участников рынка возможности предвидеть юридические последствия своих действий. Формальное применение критериев концентрации приводит к необоснованному признанию доминирующими субъектов, не обладающих реальной рыночной властью.

Для решения выявленных проблем необходима корректировка законодательства, включающая исключение поведенческих критериев из определения доминирования, отказ от апостериорного моделирования или ограничение его применения, пересмотр критериев доминирования с учетом отраслевой специфики, упорядочение системы санкций, законодательное закрепление четких критериев разграничения составов правонарушений и стандартов доказывания.