Аспекты понятия эффективности государственных программ

Сафонов В. Ю. Аспекты понятия эффективности государственных программ // Вестник Бурятского государственного университета. Экономика и менеджмент. 2024. № 4. С. 116–124.

Государственные программы являются важным инструментом для обеспечения социальной справедливости, устойчивого развития и поддержания социальной и экономической стабильности в современном обществе. Регулярный мониторинг и оценка той или иной государственной программы поддержки позволяют определить ее эффективность и внести необходимые корректировки. Система сбора данных, анализа результатов и обратной связи помогает определить, насколько успешно программа достигает своих целей и какие изменения могут быть внесены для повышения ее эффективности.

Государственные программы поддержки должны быть гибкими и адаптированными к изменяющимся потребностям и условиям. Способность быстро реагировать на изменения и внести соответствующие корректировки в программу может повысить ее эффективность.

Однако стоит отметить, что оценка эффективности государственных программ поддержки может быть сложной задачей и результаты могут различаться в зависимости от контекста и конкретной программы. Эта сложность определила многоаспектность подхода к оценке эффективности государственных программ, которую мы можем наблюдать в российском научном поле в последнее десятилетие.

Требования к разработке проектов госпрограмм были установлены «Методическими указаниями по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации», утвержденными приказом Минэкономразвития России от 20.11.2013 № 690 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации», однако документ в настоящее время утратил силу.

Субъекты РФ также внедряют в практику управления государственные программы регионов, разработанные по аналогии с указанными «Методическими указаниями», в основном с такими же требованиями к оценке эффективности программ, но с учетом особенностей территориального развития. Ограниченность финансовых, материальных и других ресурсов делает невозможной и нецелесообразной одновременную разработку большого количества программ.

Исследованию проблем разработки государственных программ на различных уровнях посвящены многие публикации [1–17]. Почти во всех работах отмечается необходимость совершенствования методического инструментария оценки эффективности.

Цель данной статьи — провести обзор точек зрения исследователей по вопросу понимания термина «эффективность» в разрезе государственных программ.

Термин «эффективность» довольно часто употребляется в экономической науке, широко распространен в практике государственного управления и довольно часто отражается в отчетах органов государственной и муниципальной власти. Однако к настоящему времени не сформирован единый и общепризнанный подход к пониманию термина «эффективность государственных программ».

Для начала исследуем нормативно-правовые акты, затрагивающие понятие «эффективность». В статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации1 указано, что принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Такие понятия, как «эффективность» и «результативность», не разграничены в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Статьей только определен общий принцип (подход) к достижению лучшей эффективности или результативности. Причем в этом принципе отождествляются не только «эффективность» и «результативность», но и «эффективность» и «экономность». Стоит обратить внимание, что ни прежняя редакция статьи 34 БК РФ (редакция от 07.05.2013 года), ни действующая редакция не дает однозначного понимания, какая часть содержания относится к понятию «эффективности», а какая — к понятию «результативность».

Отсутствие однозначного толкования таких понятий, как «эффективность» и «результативность», в нормативно-правовом акте, регламентирующем работу бюджета, неизбежно приводит к противоположным трактовкам.

Стоит отметить, что упоминание понятий «эффективность» и «результативность» присутствует в Национальном стандарте РФ ГОСТ Р ИСО 9000-20151. Так, согласно положениям ГОСТ под эффективностью понимают соотношение между достигнутым результатом и использованными ресурсами, а под результативностью понимают степень реализации запланированной деятельности и достижения запланированных результатов2.

Указанный ГОСТ устанавливает основные понятия и принципы менеджмента качества, а его положения ориентированы на применение организациями, потребителями и поставщиками, но не органами государственной или муниципальной власти. В связи с этим является спорным использование понятий «эффективность» и «результативность» в смысле, указанном в ГОСТ Р ИСО 9000-2015.

Термины «эффективность» и «результативность» можно также встретить в Положении о системе управления государственными программами Российской Федерации3, которое было утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 26.05.2021 № 786 «О системе управления государственными программами Российской Федерации». Данное положение было введено в действие с 2022 г. и устанавливает правила разработки, реализации, мониторинга и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации за исключением государственных программ вооружения.

Однако несмотря на тот факт, что название Положения4 содержит понятие эффективности государственных программ, оно не содержит в себе определение понятия «эффективность». Данным положением установлено, что участники, исполнители, соисполнители и иные лица государственной программы обязаны предоставлять необходимые данные для оценки ее эффективности. Пунктом 70 указанного Положения5 установлено, что оценку эффективности госпрограммы готовит Министерство экономического развития Российской Федерации в сводном годовом докладе о ходе реализации госпрограммы и об оценке эффективности государственной программы в порядке, установленном правительством РФ.

В постановлении Правительства РФ от 15 мая 2023 г. № 752 «Об утверждении Правил формирования сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации»1 также отсутствует определение понятия «эффективность».

Изучая научные исследования и труды, можно установить, что в целом вопросу эффективности государственных программ посвящено немало исследований. Следует отметить, что среди исследователей также отсутствует терминологическое единство понимания терминов «эффективность», «результативность», «эффективность государственной программы».

Многие исследователи понимают термин «эффективность» в значении, коррелирующие со статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Так, например, Е. А. Фомина и Ю. В. Ходковская в своей статье приводят следующее определение понятия «эффективность»: «Под эффективностью программы понимают сопоставление затрат на ее реализацию и полученных результатов» [1, c. 115].

Указанное в статье ученых определение понятия «эффективность» схоже с определением, указанным в Бюджетном кодексе РФ. Однако авторы не отразили, что понимают под результатами.

Схожего мнения придерживается О. В. Додонов в своей статье [2], в которой указывает, что под эффективностью следует понимать соотношение между достигнутым результатом и использованными ресурсами. Ученый приводит алгоритм определения эффективности, состоящий из шести этапов, «начиная от оценки степени достижения планового значения целевого показателя, характеризующего выполнение задачи отдельной подпрограммы (1-й этап), и заканчивая определением эффективности реализации Государственной программы за определенный период в целом (отчетный год)» [2, с. 215].

Аналогичного понимания термина «эффективность» придерживается О. Г. Аркадьева [3]. В своей статье автор понимает под эффективностью «бюджетную эффективность» [3, с. 665].

Автор акцентирует внимание на том, что отсутствует единая методика оценки эффективности государственных программ, несмотря на большое количество подходов к оценке. При этом все методики сводятся к одному общему критерию оценки эффективности — бюджетная эффективность.

О. В. Манусаджян в своей работе «Актуальные проблемы оценки эффективности реализации государственных программ» [4] придерживается понимания термина «эффективность» в том же значении, которое заложено Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Очевидно, что большинство ученых понимают под эффективностью именно бюджетную эффективность. При этом в указанных выше научных трудах [1–4], также как в бюджетном кодексе, не отделены такие понятия, как «эффективность» и «результативность».

Тот факт, что в российской практике отсутствуют нормативные определения понятий «эффективность» и «результативность», приводит к неоднозначности их трактовки различными субъектами государственной и муниципальной власти, что приводит к ситуациям, когда понятия отождествляют и подменяют друг другом, что в конечном счете значительно усложняет процесс проведения их оценки.

Об отсутствии единого нормативного понимания определений «эффективность» и «результативность» пишут в своих работах М. А. Конищева [5] и В. Н. Козельский [6]. М. А. Конищева приводит обзор понятий, связанных с эффективностью и результативностью государственных программ, на примере программ поддержки малого предпринимательства. Под эффективностью автор понимает «сравнение фактических результатов с целевыми установками программ», а под результативностью государственных программ — «степень достижения запланированных результатов, показатель непосредственных результатов управленческого труда» [5, с. 97].

Другой исследователь Е. И. Добролюбова под результативностью понимает «степень достижения целевых значений показателей реализации государственной программы» [7, с. 101].

Большую работу по соотношению таких понятий, как «эффективность» и «результативность», провела Н. И. Бурик в своей работе [8]. Автор подчеркивает об отсутствии единого понимания терминов «эффективность» и «результативность» в нормативном и научном подходах. Исследователь использует определение понятие «результативность» в следующем значении: «степень реализации запланированной деятельности и достижения запланированных результатов» и призывает оценивать «результативность» с точки зрения сопоставления результата с целевыми значениями [8]. Используемое Н. И. Бурик определение полностью соответствует определению, указанному в Национальном стандарте РФ ГОСТ Р ИСО 9000-20151.

Приведенный обзор [5–8] определений понятия «результативность» является схожим, в какой-то степени даже идентичным, то есть разные ученые из разных регионов имеют единое терминологическое понимание термина «результативность», с которым мы полностью соглашаемся.

Однако предложенные учеными в своих работах [1–8] варианты определения понятия «эффективность», на наш взгляд, являются неполными, не в полной мере охватывают особенности государственных программ. Полагаем, что понятие «эффективность», применяемое в государственных программах, имеет более широкое значение, чем указанное в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

В целом государственные программы Российской Федерации разрабатываются и для достижения приоритетов и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определенных в Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации и иных документах, связанных со стратегическим планированием и развитием Российской Федерации1.

Перечень государственных программ Российской Федерации утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации. Государственные программы Российской Федерации объединены в следующие группы2:

Рис. 1. Перечень государственных программ Российской Федерации

Важнейшей особенностью государственных программ является тот факт, что они разрабатываются и внедряются для достижения определенных результатов и эффектов не только в экономической сфере, но и, в частности, в социальной. Соответственно подход к пониманию эффективности должен также затрагивать социальную сферу.

В приведенных выше работах ученых [1–4, 6–8] исследовалась и описывалась эффективность государственных программ с точки зрения бюджетного подхода. При этом в работах не затрагивался вопрос социальной эффективности государ- ственных программ, несмотря на ярко выраженную социальную ориентацию большинства государственных программ.

Однако среди опубликованных работ ученых, исследователей можно встретить исследования, в которых затрагивается вопрос эффективности, направленный на социальную сферу.

Например, отличный подход к пониманию эффективности использует Ю. И. Мхитарян в своей работе «Особенности оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» [9]. Ученый понимает эффективность как конкретный результат, эффект от улучшения качества услуг государства, создания лучших условий для жизни и деятельности, повышения уровня жизни, расширения количества предоставляемых услуг [9, с. 13]. В представленном определении ученый связал эффективность с социальной сферой действия государственных программ. Однако представленное определение не имеет ничего общего с подходом, определенным Бюджетным кодексом РФ.

Другие ученые, в частности М. А. Конищева [5], предлагают разделить эффективность на три вида:

– общеэкономическая эффективность;

– бюджетная эффективность;

– социальная эффективность.

Схожего подхода придерживается К. Н. Самков [10], который разделил эффективность на две составляющие:

– бюджетная эффективность;

– социальная эффективность.

Ученый приводит следующие определения видов эффективности: «Бюджетная эффективность определяет величину поступлений в бюджет субъекта Российской Федерации как эффект от реализации государственной программы. Социальная эффективность отражает результаты и последствия финансирования государственной программы для населения» [10, с. 62]. С предложенными подходом о разностороннем понимании дефиниции «эффективность» нельзя не согласиться. Ведь, как уже было указано ранее, государственные программы разрабатываются для достижения результатов не только в экономической сфере, но еще в социальной.

Таким образом, полагаем необходимым, что дефиниция «эффективность» должна использоваться в двух значениях. Эффективность государственной программы (в социальном понимании) — это достигнутый социальный эффект, определенный целью и задачами государственной программы и направленный на определенную группу населения.

Эффективность государственной программы (в экономическом понимании) — это достижение запланированных результатов с использованием наименьшего объема бюджетных средств.