Аудит в сфере закупок в развитии новой системы государственного прокьюремента

Современный этап развития закупочной деятельности для нужд российского государства характеризуется совершенствованием нормативной правовой базы. За весь период своего развития законодательство в сфере госзаказа шло по пути стимулирования конкуренции и борьбы с коррупцией, разрабатывая и внедряя гласные, ограниченные во времени простые процедуры, контролируемые государством и бизнесом.

Цель данной статьи состоит в рассмотрении этапов эволюционного развития системы государственных закупок в новейшей истории нашей страны, определении роли и места аудита закупок в новой системе государственного прокьюремента, изучении и обобщении научных материалов и нормативных правовых источников.

На сегодняшний день в России сформировался новый институт – государственная контрактная система, развитие которой продолжается по настоящее время. Отечественные исследователи (А.А. Иванов, В.В. Мельников, Д.А. Першин, Н.П. Сорокина) выделяют несколько этапов в развитии закупочной деятельности в нашей стране.

Начало 1990-х гг. характеризуется переходом централизованной плановой экономики к рыночному типу хозяйствования и принятием большого количества законов и мер по модернизации механизмов общественных закупок. В целом этот период развития государственных закупок отражает внедрение рыночных механизмов в закупочную систему.

С 1994 по 1997 гг. было принято два документа: Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Они сыграли значимую роль в становлении современной системы государственного заказа. На этом этапе введены общепринятые международные принципы и подходы к эффективному расходованию бюджетных средств.

Действие данных документов продлилось недолго, поскольку, как отмечает В.В. Мельников, «в нормативных актах, определяющих экономические порядки

Солостина Т.А. Аудит в сфере закупок в развитии новой системы...

1990-х гг., равно как и в политической сфере, прослеживались разнонаправленные тенденции: как на формирование рынка государственных закупок, так и на воссоздание системы государственного планирования…» [2].

Поэтому в 1999 г. принимается новый Закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». По сути, он стал первым федеральным законом, регламентирующим отдельные закупочные процедуры, и фактически послужил лишь предпосылкой к изданию более систематизированного и всеохватывающего Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в котором проявилась тенденция на создание единой контрактной системы.

С принятием Федерального закона № 94-ФЗ связано начало очередного этапа становления отечественной системы государственных закупок. Закон внес множество изменений в процесс размещения государственного заказа и, по сути, заложил основы управления закупками. Он был призван регулировать все вопросы, связанные с системой госзаказов в России; в законе содержались необходимые нормативы организации и проведения государственных конкурсов как для заказчиков, так и для исполнителей заказа (понятия, условия, требования, механизмы, принципы и пр.).

Общей характеристикой этого периода стало сближение российской и международной систем закупок для государственных нужд, экономический рост страны, разграничение полномочий между федеральным центром и регионами в регламентации закупок и, наряду с этим, нарастание коррупции.

За время действия Федерального закона № 94-ФЗ комплекс проблем в российском госзаказе, накопленный к тому времени, стало невозможно решить в рамках внесения изменений, встал вопрос о разработке принципиально нового закона [6].

В результате с 1 января 2014 г. в действие вступил Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который был разработан в соответствии с международными достижениями в сфере государственного прокьюремента.

Следует уточнить понятие «прокьюре-мент», которое все чаще в последние годы стало использоваться в научной литературе при изучении вопросов, связанных с государственной закупочной деятельностью.

Прокьюремент (от англ. procurement – «приобретение», «поставка») определяется как совокупность методов, позволяющих удовлетворять потребности заказчика в продукции [2].

Согласно данному определению про-кьюремент является инструментарием удовлетворения потребностей заказчика (покупателя) в качественной продукции через удовлетворение потребностей предприятия в качественном сырье, материалах и средствах производства. Поэтому прокьюремент представляет собой взаимосвязанную систему, включающую процессы планирования, определения целесообразности, регламентирования и проведения закупок, а также осуществление их контроля.

Одним из основных инструментов прокьюремента являются конкурентные закупки, к числу которых относят конкурсные (тендерные) торги, закупочные торги в форме аукциона и на товарных биржах. Главная цель прокьюремента – наиболее

76 в ыпуск 3/2019

эффективное удовлетворение объективных потребностей организации в товарах, работах, услугах.

Анализируя понятие «государственный заказ» применительно к современным правоотношениям, Э.Х. Рахимов считает, что, «ввиду отсутствия повсеместного “обязательного государственного заказа”, имевшего место в плановой экономической системе, использование термина “государственный заказ” теряет какой-либо содержательный смысл». Он предлагает использовать понятие «государственный прокьюремент».

«Опираясь на международный опыт регулирования сходных отношений, под государственным прокьюрементом в Российской Федерации следует понимать систему взаимосвязанных приемов и методов расходования бюджетных средств в целях удовлетворения нужд Российской Федерации, субъектов и муниципальных образований в товарах, работах и услугах. Как представляется, государственный прокьюремент позволит систематизировать и унифицировать полиотраслевые правовые отношения, складывающиеся в рассматриваемой сфере, и максимально эффективно решать задачи, стоящие перед обществом и государством» [7].

С вступлением в силу Федерального закона № 44-ФЗ начался новый период развития контрактной системы в Российской Федерации. Новый закон в значительной мере унаследовал и развил идеи своего предшественника, став, по сути, первым в постсоветской России кодифицированным актом, регулирующим закупочную деятельность [1].

Учитывая опыт предшествующих нормативных актов, действующих в России, а также зарубежный и международный опыт организации закупок, Закон № 44-ФЗ значительно расширил сферу применения.

Он добавил к сфере своего регулирования планирование и обоснование закупок для государственных и муниципальных нужд, порядок заключения и исполнения контрактов по результатам организации закупочных процедур.

Одной из самых значимых особенностей закона в новой системе государственного прокьюремента явилась «система слежения», в которую входят: мониторинг закупок, контроль исполнения заказа и аудит результатов исполнения. Эти три элемента стоят как бы вне закупочного процесса, но являются чуть ли не важнейшей его частью, пронизывая все этапы основного цикла государственной закупочной деятельности [8].

Мониторинг закупок представляет собой систему наблюдений на всех стадиях закупочного процесса с использованием единой информационной системы; осуществляется органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок. Аудит объединяет элементы контроля (цель, методы, результаты), а также экспертно-аналитической и информационной деятельности (обобщение результатов и подготовка предложений, размещение в информационной системе); входит в полномочия органов аудита в сфере закупок (которыми являются Счетная палата, контрольно-счетные органы (КСО) субъектов и муниципальных образований). Контроль как управленческий процесс обеспечивает функционирование исполнения заказа с целью устранения отклонений от заданных параметров, осуществляется органами ФАС России.

В рамках данной публикации сделаем акцент на аудит закупок. Основополагающим документом для его реализации является ст. 98 Федерального закона № 44-ФЗ, которая устанавливает, что для достижения целей аудита в сфере закупок (т.е. его

Солостина Т.А. Аудит в сфере закупок в развитии новой системы...    77

реализации) органы аудита «осуществляют экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность…» [4]. Далее из формулировки статьи следует, что любая деятельность КСО, связанная с проверкой, анализом и оценкой соответствующей информации, есть аудит. Кроме того, аудит в сфере закупок применим ко всем этапам функционирования контрактной системы (включая планирование закупок, их осуществление и исполнение контрактов), а также предполагает контроль за исполненными контрактами. Перечисление вопросов, рассматриваемых в ходе аудита (таких, как законность, целесообразность, обоснованность, своевременность, эффективность, результативность расходов на закупки по контрактам), означает, что в ходе аудита КСО могут фактически проверять, оценивать и анализировать любой аспект функционирования контрактной системы.

Для методологического обеспечения реализации задач и полномочий при осуществлении аудита в сфере закупок Счетной палатой Российской Федерации разработаны Методические рекомендации.

Согласно рекомендациям аудит в сфере закупок – это вид внешнего государственного и муниципального контроля; осуществляют его органы аудита в сфере закупок в соответствии с полномочиями, установленными действующим законодательством; целями аудита является оценка обоснованности планирования закупок, реализуемости и эффективности закупок, а также анализ и оценка результатов закупок, достижения целей осуществления закупок, определенных в Законе № 44-ФЗ (ст. 13) [3].

Полномочия органов аудита, в том числе в сфере закупок, определяются соответствующими законами: полномочия Счетной палаты Российской Федерации установлены Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»; бюджетные полномочия КСО субъектов Российской Федерации и муниципальных образований определены Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ [5].

Предметом аудита в сфере закупок является процесс использования бюджетных средств на всех уровнях бюджетной системы, направляемых на закупки в соответствии с требованиями законодательства о контрактной системе.

При формировании результатов аудита в сфере закупок осуществляется подготовка предложений и рекомендаций по выявленным отклонениям, нарушениям и недостаткам. Сделанные выводы указывают на возможность существенно повысить качество и результаты работы объектов аудита в сфере закупок.

Таким образом, резюмируя, отметим особую значимость аудита, которая состоит в том, что аудит закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд имеет всеобъемлющий характер, поскольку осуществляется на всех этапах закупочного цикла.

Подведем итог. История госзакупок в России исследователями представляется в виде основных периодов, каждому из которых соответствует федеральный закон, действовавший на протяжении рассматриваемого времени. Начавшись в 1990-х гг., развитие правового поля осуществления государственных и муниципальных закупок на каждом этапе продолжается до настоящего времени. Введение контрактной системы с 2014 г. определило переход на новый качественно иной уровень правового регулирования сферы закупок. Постепенно государственный заказ заменяется новым понятием «государственный прокьюремент», которое наиболее полно

78 в ыпуск 3/2019

отражает эффективность решения задач в сфере осуществления закупок для нужд государства.

На развитие контрактной системы в управлении государственными и муниципальными закупками оказывает серьезное влияние аудит в сфере госзакупок, который состоит в решении задач по проверке, анализу и оценке информации о законности и целесообразности, обос- нованности и своевременности, эффективности и результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам, а также служит для выявления отклонений, нарушений и недостатков в сфере закупок, установления причин и подготовки предложений, направленных на их устранение и на совершенствование контрактной системы.