Банки и иные кредитные организации в Российской Федерации как объект общественного контроля: конституционно-правовой анализ

Независимый исследователь, Краснодар, Россия, ,

,

темы настоящего научного исследования, целью которого является не только выявление основных проблем, препятствующих функционированию данного института гражданского общества в отношении банков и иных кредитных организаций, но и разработка системы мероприятий по разрешению указанных проблем.

Основной текст . Россия согласно Основному закону¹ провозглашена демократическим государством с республиканской формой правления. Следовательно, ключевыми принципами организации и деятельности механизма публичной власти в стране выступают народовластие и участие российского общества в управлении делами государства, которые нуждаются в сложной системе юридических гарантий, в числе которых особое место занимают институты российского гражданского общества, важнейшим их которых является институт общественного контроля, впервые инкорпорированный в российскую правовую систему сравнительно недавно – с принятием Федерального закона от 04.04.2005 № 32–ФЗ².

Отсутствие в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212–ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»3, а также в иных федеральных законах, посвященных организации и осуществлению общественного контроля в тех или иных отраслях жизнедеятельности российского общества и государства, закрепления понятия отдельных публичных полномочий, перечня объектов общественного контроля, а также исчерпывающего списка идентифицирующих их признаков порождает в отечественной научной правовой литературе многочисленные споры относительно отнесения к категории объектов общественного контроля тех или иных разновидностей органов и организаций (Гриб, 2016; Комкова, Бердникова, 2019).

В числе последних можно выделить банки и иные кредитные организации, функционирующие на территории Российской Федерации.

Чем же обусловлена исключительная значимость банков и иных кредитных организаций для сохранения и развития российского общества и государства?

Во-первых, согласно действующему законодательству, в частности, Федеральному закону от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности»4, финансовая система в нашей стране представлена широким кругом банков и иных кредитных организаций, в том числе Центральным банком (Банком России) и представительствами иностранных структур. В составе банковской системы присутствуют, с одной стороны, органы публичной власти со специальными полномочиями – Банк России, в отношении которого, как мы указали в ранее проведенных исследованиях (Гончаров, 2020), обязательно должны организовываться и осуществляться мероприятия общественного контроля; с другой стороны, – субъекты иностранного права (представительства зарубежных банков), которые, как отмечает вышеназванный закон5, признаются банками в России уже в силу того, что называются таковыми иностранным правом, а также разновидность отечественных коммерческих негосударственных организаций – кредитные организации (которые могут создаваться в форме хозяйственных общественных, как правило, в форме акционерных обществ).

Во-вторых, существование и деятельность любого юридического лица в Российской Федерации немыслима без его участия в правоотношениях с банками и кредитными организациями. С одной стороны, это связано с тем, что в стране ограничены операции с наличными денежными средствами между юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями. В частности, в соответствии с Указанием Банка России от 09.12.2019 № 5348-У6 установлен предельный размер расчетов наличными денежными средствами для указанных лиц в 100 000 руб. (в отечественной или иностранной валюте). С другой стороны, юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям в Российской Федерации в федеральных законах рекомендовано открытие счетов в банках (например, пунктом 4 статьи 2 Федерального закона от 08.02.1998 № 14– ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью»7).

В-третьих, банки и иные кредитные организации являются активными участниками бюджетного финансирования в связи с тем, что органы публичной власти, государственные и муниципальные организации имеют банковские счета. Следовательно, любое бюджетное финансирование опосредовано определенными видами банковской деятельности.

В-четвертых, органы публичной власти, государственные и муниципальные организации активно взаимодействуют с банковско-кредитными организациями, например, в части заимствования денежных средств для покрытия дефицита бюджетных расходов.

В-пятых, анализ современного рынка банковских услуг показывает чрезвычайную закредитованность граждан Российской Федерации, а также юридических лиц, имеющих перед банками и иными кредитными организациями в стране триллионные задолженности. Таким образом, практически каждая семья либо юридическое лицо в процессе своей жизни (деятельности) сталкивались с необходимостью заема денежных средств у банков и иных кредитных организаций в России.

В этой связи представляется актуальным исследовать вопрос касающийся того, относится ли деятельность, акты и решения банков и иных кредитных организаций к разновидности объектов общественного контроля.

Часть авторов считает, что формально деятельность, акты и решения частных хозяйствующих субъектов должны быть отнесены к объектам общественного контроля лишь в том случае, если данными юридическими лицами осуществляется реализация отдельных публичных полномочий. Однако это ограничение, содержащееся в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212–ФЗ1, по их мнению, существенно тормозит развитие института общественного контроля в Российской Федерации (Гриб, 2016: 154).

Некоторые авторы считают, что деятельность, акты и решения частных хозяйствующих субъектов должны выступать в качестве объектов общественного контроля ввиду социальной ответственности бизнеса. (Тараненко, 2015).

По нашему мнению, банки и иные кредитные организации следует отнести к категории объектов общественного контроля в силу ряда причин.

Во-первых, этот статус, как мы отмечали ранее, имеет наиболее крупный банк в стране – Центральный Банк Российской Федерации (Банк России), который является органом публичной власти, формализованным в Конституции Российской Федерации2, а также в ряде федеральных законов (например, в статье 1 Федерального закона от 21.07.2014 № 212–ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»3). При этом Банку России принадлежит широкая система полномочий, связанных с регулированием денежно-кредитной, финансовой политики в государстве, например, он выступает лицензирующим органом по ряду видов предпринимательской деятельности.

Во-вторых, значительная часть банков в Российской Федерации полностью или частично находится в публичной собственности, так как, например, в банках, являющихся акционерными обществами, государству принадлежит весь пакет акций, либо какая-то его часть. Следовательно, их имущество нуждается в постоянном контроле со стороны общества.

В-третьих, деятельность представительств иностранных банков может наносить вред как интересам российского государства, так и правам, свободам и законным интересам его граждан. Это обстоятельство приобрело особую актуальность в связи с постоянно возрастающим пакетом экономических санкций против РФ со стороны западных государств. Кроме того, под ограничения все чаще попадают и российские граждане, а также юридические лица, чьи денежные средства находятся на счетах иностранных финансово-кредитных организаций.

В-четвертых, банки, являясь особыми участниками налоговых правоотношений, выступают в ряде случаев налоговыми агентами, так как на них возложены специальные обязанности со стороны государства. Например, с 21.05.2021 за гражданами Российской Федерации на основании Федерального закона от 20.04.2021 № 100–ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации»4 закреплена возможность получения вычетов по НДФЛ за предыдущий налоговый период в сокращенные сроки без необходимости направления в налоговые органы декларации 3-НДФЛ и подтверждающих документов (при этом последние необходимую информацию получают от участников информационного взаимодействия – налоговых агентов (банков), которые подключились к такому обмену).

Однако организация и осуществление общественного контроля в отношении банков и иных кредитных организаций связаны с рядом проблем, в числе которых можно выделить следующие.

Во-первых, значительную проблему составляет то обстоятельство, что данный институт гражданского общества не закреплен в Конституции Российской Федерации1. Это существенно нивелирует значимость самого института общественного контроля, а также проводимых его субъектами мероприятий. В этой связи представляется необходимым инкорпорировать данный институт гражданского общества в Основном законе страны2, детализировав в нем перечень объектов общественного контроля и идентифицирующих их признаков, указав принципы, методы, формы и виды мероприятий общественного контроля, а главное – механизм их взаимодействия с органами публичной власти, а также юридическими лицами, не являющимися субъектами общественного контроля. Это позволит нивелировать сформировавшийся за долгие годы пореформенной России стереотип, что мероприятия общественного контроля невозможны либо нежелательны в отношении субъектов бизнеса, что делает их бесконтрольными по отношению к народу Российской Федерации, который обладает всей полнотой суверенитета на территории страны, являясь единственным источником власти в государстве.

Во-вторых, существенную проблему в организации и проведении мероприятий общественного контроля в отношении банков и иных кредитных организаций в России составляет то обстоятельство, что в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212–ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»3 не закреплен перечень объектов общественного контроля и идентифицирующих их признаков. Упоминание в качестве последнего возможности осуществления отдельных полномочий на основании федеральных законов сформулировано, как справедливо отмечает В.В. Гриб (Гриб, 2016: 154), крайне неудачно, что требует уточнения и развития в законодательстве об общественном контроле. В этой связи вопрос отнесения банковской системы в Российской Федерации к категории объектов общественного контроля до внесения соответствующих изменений в вышеназванный закон4 будет оставаться предметом жарких дискуссий в отечественной научной правовой литературе.

Для решения указанной проблемы, как вариант, следует вывести деятельность, акты и решения Центрального Банка Российской Федерации (Банка России), иных банков и кредитных организаций из предмета ведения Федерального закона от 21.07.2014 № 212–-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»5, дополнив его в части 3 статьи 2 после слова «референдумах» словами «о банках и банковской деятельности, о Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)».

В-третьих, определенную проблему в организации и осуществлении общественного контроля в отношении банков и иных кредитных организаций представляет то обстоятельство, что законодательство, регулирующее деятельность Центрального Банка Российской Федерации (Банка России), иных банков и кредитных организаций, не содержит никакой информации о возможности и необходимости организации и проведения общественного контроля в отношении их деятельности, актов и решений. В этой связи представляется необходимым дополнить федеральные законы от 10.07.2002 № 86–ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»6, от 02.12.1990 № 395–1 «О банках и банковской деятельности»7 отдельными главами, посвященными организации и осуществлению общественного контроля в отношении банков и иных кредитных организаций. Особое внимание следует уделить разработке и закреплению специфических форм, методов и видов мероприятий общественного контроля в отношении указанного вида объектов. Отдельные формы, методы и виды мероприятий общественного контроля должны быть закреплены в части организации и осуществления общественного контроля в отношении представительств иностранных банков, осуществляющих свою деятельность на территории Российской Федерации.

В-четвертых, крупной проблемой выступает определение пределов общественного контроля в отношении анализируемых объектов, которые позволят не нарушать банковскую и иную охраняемую законом тайну (например, связанную с исполнением финансовой организацией функции налогового агента). В этой связи в законодательство о банках и банковской деятельности следует внести соответствующие оговорки, касающиеся необходимости обеспечения банковской и иных охраняемых законом тайн при организации и осуществлении субъектами общественного контроля соответствующих мероприятий.

В-пятых, определенной проблемой выступает необходимость определения круга субъектов общественного контроля, которые будут уполномочены для организации и осуществления мероприятий общественного контроля в отношении банков и иных кредитных организаций. В этой связи их следует предоставить либо Общественной палате Российской Федерации, либо специально созданному субъекту общественного контроля (иной организационной структуре), например, при Центральном Банке Российской Федерации (Банке России), либо при Министерстве финансов Российской Федерации.

Заключение . В результате проведенного научного исследования нами были сделаны следующие выводы:

• 1.    Деятельность, акты и решения банков и иных кредитных организаций в РФ следует относить к категории объектов общественного контроля, в отношении которых необходимо организовывать и проводить мероприятия под руководством Общественной палаты страны.

• 2.    Требуется разрешение ряда проблем, связанных с незакреплением данного института гражданского общества в Конституции РФ, отсутствием ясности и определенности в персонификации объектов общественного контроля в стране, а также с неразработанностью системы специфических форм, методов, принципов и видов мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений банков и иных кредитных организаций в России.

• 3.    Устранение указанных проблем потребует внесения изменений и дополнений как в Основной закон страны (в частности, в области формализации института общественного контроля и детализации его объектов либо приведения исчерпывающего перечня идентифицирующих их признаков), так и в законодательство об общественном контроле, а также о банках и банковской деятельности (например, путем разработки отдельных положений, посвященных специфическим формам, методам и видам мероприятий общественного контроля в отношении указанного вида объектов).