Банковская система России и США: сравнительно-правовой аспект

Уже несколько десятилетий российская экономика стремится к развитию устойчивой рыночной модели и инфраструктуры. Данные тенденции не обходят стороной и сферу банковской деятельности. Проблемы отзыва лицензий у кредитных организаций, нестабильность банковского сектора, тенденции к монополизации банковской деятельности - эти обстоятельства свидетельствуют о необходимости модернизации действующего подхода российского законодателя к регулированию банковской деятельности.

Представляется, что для решения данных задач актуальным будет рассмотрение не только отечественного опыта, но и анализ зарубежной практики развития банковских систем.

В рамках настоящего исследования в качестве объекта исследования выступает банковская система России и США. Американская модель выбрана нами не случайно, поскольку банковская система США прошла долгий путь становления и развития и в настоящее время считается одной из самых влиятельных и устойчивых в мире.

Исторически банковская система США носила децентрализованный характер. Централизация государственного воздействия на банковский сектор начала формироваться с начала двадцатого века в связи с необходимостью преодоления банков- ского кризиса [1, с. 125]. Данный процесс берет свой отсчет с 1913 года - тогда в США был принят Закон о Федеральной резервной системе (далее по тексту -ФРС), действующий по настоящее время. Так, в соответствии с разделом 2 данного Закона в США необходимы к созданию от 8 до 12 округов с определением федерального резервного города в каждом из округов, на территории которого будет располагаться Федеральный резервный банк [2]. Совокупность таких банков образует федеральную резервную систему, реализующую денежно-кредитную политику в соответствии с целями, предписанными разделом 2А Закона о ФРС. Коммерческие банки, являясь членами ФРС, владеют акциями резервного банка своего округа и участвуют в избрании органов его управления.

В настоящее время в США действует 12 федеральных резервных банков, расположенных в 12 округах. Также ФРС работает и для ассоциируемых с США территорий.

Из положений вышеназванного закона, а также из положений иных актов следует, что ФРС автономна в своей деятельности, самостоятельна в принятии решений и обладает независимостью от влияния органов исполнительной власти. ФРС позиционирует себя как центральный банк США, главными функциями которого являются проведение денежно-кредитной политики, обеспечение стабильности финансовой системы, способствование безопасности и устойчивости отдельных финансовых институтов и их влияния на финансовую систему, устойчивости и безопасности платежных и расчетных систем, а также способствование защите прав потребителей и общественному развитию [3].

Помимо этого, Закон устанавливает обязанность председателя правления и совета ФРС по выступлению с отчетами перед конгрессом. Отметим, что аналогичный механизм подотчетности банковского регулятора законодательному органу мы можем наблюдать и в российском праве. Так, согласно статье 5 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее по тексту – Закон о ЦБ РФ) Банк России подотчетен Государственной Думе Российской Федерации [4]. Подобное правило обеспечивает реализацию парламентского контроля в банковской сфере и положительно влияет на развитие банковской системы.

Обратимся теперь к статусу российского банковского регулятора. Согласно статье 3 Закона о ЦБ РФ развитие и укрепление банковской системы РФ, развитие и обеспечение стабильности финансового рынка РФ являются прямыми целями деятельности ЦБ РФ. Закон о ЦБ РФ предусматривает совместную деятельность Банка России и Правительства РФ в сфере совершенствования денежной-кредитной политики и развития финансового рынка. Также за Банком России закреплены и самостоятельные функции (статья 4 Закона о ЦБ), которые можно классифицировать по нескольким направлениям деятельности. Например, к регулятивному направлению относится установление правил проведения расчетов, банковских операций, утверждений стандартов бухгалтерского учета и отчетности кредитных организаций и пр. Большой спектр контрольнонадзорных функций Центрального Банка РФ сосредоточен по вопросам лицензирования банковской деятельности, работы национальной платежной системы, надзора за деятельностью банков небанковских кредитных организаций. К иным целям Банка России, согласно положениям ста- тьи 5 закона о ЦБ РФ, относятся защита и обеспечение устойчивости рубля и стабильности национальной платежной системы.

Рассматривая правовое положение Центрального Банка РФ и ФРС, можно сделать вывод о схожем назначении изучаемых органов. Однако, контрольно-надзорные функции, которые в российском праве присущи ЦБ РФ, в США предписаны Офису контролера денежного обращения (органу Департамента казначейства США), который занимается вопросами лицензирования, контроля за банками и ассоциациями и пр. [1, c. 82].

Большие различия наблюдаются в системе правового регулирования банковской деятельности России и США. В США на федеральном уровне действует множество законов, инкорпорированных в Кодекс соединенных штатов. Данные законы касаются вопросов статуса и деятельности банков, ФРС, страхования, кредитования, проведения банковских операций, банковской тайны и пр. ФРС, аналогично Банку России, наделена нормотворческими полномочиями. Однако Правила, устанавливаемые Федеральной резервной системой, направлены на конкретизацию положений американских законов, в то время как в России акты ЦБ РФ являются основой правового регулирования банковской деятельности. Более того, обсуждая проблему правовой природы нормативных актов российского мегарегулятора, некоторые ученые даже определяют Центробанк как «орган государственной власти особого рода» [5, с. 248].

Положениями статьи I, статьи VI, Х поправки Конституции США заложены основы федеративного устройства американского государства [6], что отражается и на состоянии банковского направления. Так, каждый отдельный штат как субъект федерации обладает своим банковским законодательством, учитывающим особенности конкретного штата. Аналогично федеральному уровню, штат объединяет свое законодательство в Кодекс штата. В литературе отмечается, что в США на уровне штатов сформированы целые банковские системы, действующие одновременно с федеральной [7, c. 217]. Иным образом складывается ситуация в России. Так, согласно пункту «ж» статьи 71 Конституции РФ финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, основы ценовой политики находится в исключительном ведении Российской Федерации. В свою очередь, субъекты Российской Федерации не наделены такими широкими полномочиями, как в США, чем ограничивается устойчивое становление регионального банковского сектора в России, и что свидетельствует о слабом уровне его развития по сравнению с США.

Данное обстоятельство позволяет также сделать вывод о том, что для России характерна централизованная модель банковского регулирования, в то время как в США сложилась децентрализация банковской системы, образующая дуализм в устройстве американской банковской деятельности [8].

Стоит также отметить, что в праве США закреплен более широкий перечень организаций – субъектов банковской деятельности, к которым относятся сберегательные и коммерческие банки, инвестиционные банки, банковские холдинговые компании, кредитные союзы, ассоциации и многие другие [1, c. 83]. В свою очередь, согласно статье 2 Федеральному закону от 02.12.1990 N 395-1 (ред. от 30.12.2020) «О банках и банковской деятельности» к отечественной банковской системе относится лишь Банк России, кредитные организации, а также представительства иностранных банков [9].

Важным отличием между исследуемыми банковскими системами является и то, что определенность статуса субъекта банковской деятельности США влечет за собой закрепление за соответствующей организацией узконаправленной специализации, что препятствует осуществлению ей иной, прямо не предусмотренной деятельности. В свою очередь, в российском праве за банком закрепляется возможность по осуществлению различных видов банковской деятельности при наличии соответствующей лицензии. На наш взгляд, данное обстоятельство свидетельствует о меньшей степени развитости отечествен- ного банковского сектора. Почему? При наличии большого количества субъектов данной деятельности более стремительно развивается банковская инфраструктура, растет конкуренция на финансовом рынке, что в конечном итоге приводит к усилению банковского сектора экономики. В настоящее время для российской экономики характерно стремительное сокращение количества игроков на рынке банковских услуг. Возможно, в будущем такая политика Центробанка принесет существенные плоды, однако до настоящего времени такая ситуация оценивается специалистами как продолжение банковского кризиса в России [10, c. 160].

В контексте сравнения банковских систем России и США необходимо обратить внимание на проблему совмещения Банком России регулирующих и контрольнонадзорных полномочий. Такое совмещение функций отечественного мегарегулятора, как справедливо замечают исследователи, препятствует развитию саморегулирования банковской сферы [11, c. 11]. В свою очередь, затянувшийся банковский кризис показывает, что реализуемая в настоящее время в России государственная политика по регулированию банковской деятельности не обладает необходимой степенью эффективности и не дает необходимых плодов.

В связи с этим, представляется возможным решение вопроса о переложении контрольно-надзорных функций ЦБ РФ на иной орган в системе государственного управления аналогично устройству банковской системы в США При реализации подобной модели в России ЦБ РФ как составляющий элемент банковской системы РФ в большей степени станет отвечать признакам аналогичного элемента США [11, c. 13]. К тому же, перераспределение полномочий позволит сменить вектор деятельности ЦБ РФ с «карательного» (выражающегося в безусловном преобладание репрессивных мер, в т.ч. отзыве лицензий) на «регулятивный», направленный на развитие новых банковских институтов, новых участников кредитных правоотношений, а также на приведение российского законодательства в соответствие с совре- менным состоянием российской и мировой экономики. Такой подход позволит модернизировать современный российский банковский сектор и, главное, будет способ- ствовать развитию здоровой конкуренции на рынке банковских услуг, препятствуя монополизации банковской деятельности.