Белые пятна административной практики Управления государственного строительного надзора Свердловской области

Административная практика - один из самых значимых и объемных по структуре и сложности полномочий в контрольно-надзорной деятельности Управления государственного строительного надзора Свердловской области: об этом говорят и данные статистики, и доля нормативно-правовых актов, регулирующих полномочий Управления, и сами государственные гражданские служащие, задействованные в проверках.

На официальном сайте Управления в информационнотелекоммуникационной сети «Интернет» размещается актуальная информация о деятельности Управления в сфере регионального контроля и надзора, в частности, ежеквартальные отчеты о контрольно-надзорной деятельности Управления, разъяснения по вопросам проведения проверок, привлечения к административной ответственности.

В частности, в 2014 году в ходе, проверок, проведенных небольшим штатом должностных лиц Управления государственного строительного надзора Свердловской области в рамках осуществления регионального государственного строительного надзора, выявлено 24926 нарушений (недостатков), из которых в пределах анализируемого периода устранено 21649 нарушений. Установленные сроки устранения остальных нарушений не истекли. [1]

Должностными лицами Управления составлено 1028 протоколов об административных правонарушениях.

Сумма штрафов за нарушения градостроительного законодательства, наложенных в 2014 году, составила - 80541 тыс. рублей.

Взыскано административных штрафов в 2014 году - 52503,4 тыс. рублей.

Привлечено к административной ответственности 968 правонарушителей.

Административное наказание в виде предупреждения назначено 60 правонарушителям, в виде административного штрафа - 908. [1]

Из представленной выше информации можно сделать четыре важных, имеющих отношение к данной статье, вывода:

Во-первых, доля взысканных штрафов составила всего 62% (общее замечание).

Во-вторых, в публикуемой статистике Управление разделяет административные наказания в виде предупреждения и административные наказания в виде штрафа

В-третьих, административные наказания в виде предупреждения и административные наказания в виде штрафа суммарно совпадают с указанным общим количеством назначенных наказаний.

В-четвертых, доля административных наказаний, назначенных в виде предупреждения, составляет порядка 6 % от общего объема назначенных за 2014 год наказаний.

Аналогично оперативным сводкам, Управление регулярно на официальном сайте публикуются Данные о достигнутых Управлением государственного строительного надзора Свердловской области показателей реализации государственной программы, иных контрольных показателей.

Извлечения такой статистики в разрезе интересующей нас административной практики, за перид 2012-2013 годов представлены в таблице 1

Таблица 1

Данные о достигнутых Управлением государственного строительного надзора Свердловской области показателей реализации государственной программы «Обеспечение эффективности регионального государственного строительного надзора, а также контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на территории Свердловской области на 2013 - 2015годы» [1]

№ п/п	Наименование отчетных показателей	2012 год	2013 год	Динамика, %
1	Количество поднадзорных объектов	1 220	1 541	126
2	Количество проверок объектов капитального строительства в соответствии с программой	4 332	3 763	87
3	Количество проверок объектов капитального строительства по основаниям, не предусмотренным программой, всего: в	241	228	95
5	Количество устраненных нарушений, всего:	22741	21649	95
6	Количество выявленных административных правонарушений, всего: в том числе,	774	1 028	133
6.1	- предусмотренных статьей 9.4 КоАП	584	836	143
6.2	- предусмотренных статьей 9.5 КоАП	113	155	137
7	Применен временный запрет действий	0	0	0
8	Назначено административных наказаний, всего: в том	746	811	109
8.1	- административных штрафов,	671	774	115
8.2	- административного приостановления деятельности	4	0	0

Обратившим на себя внимание автора поводом для написания настоящей статьи послужило явное несоответствие в представленных статистических показателях.

Так, за 2012 год Управлением было выявлено 774 правонарушения, а наказания назначено только в 746 случаях. Иными словами, - 28 правонарушений, то есть порядка 3,5-4 %, остались безнаказанными.

В 2013 году ситуация еще плачевнее: из 1 028 выявленных правонарушений административное наказание назначено было лишь в 836 случаях. таким образом, остались безнаказанными уже 192 случая, то есть почти 19 %.

Рост - «безнаказанности» - почти в 7 раз.

Более всего автора статьи интересует вопрос: «куда же делись «безнаказанные», однако, выявленные правонарушения?» в публикуемой Управлением статистике.

В теории административного права данный вопрос достаточно хорошо проработан. Общим местом является постулат о том, что административная ответственность за деяние относится к безусловным признакам административного правонарушения.

И наоборот, с одной стороны, административное правонарушение -основание административной ответственности, с другой, такая ответственность - признак административного правонарушения, определяющий его юридическую природу.

Проще говоря: не бывает административных правонарушений без наказаний, за исключением прямо предусмотренных Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации случаев.

Ситуации, при которых выявленное административное правонарушение может не повлечь наказания в случаях названы в Главе 2 КоАП РФ [2], преимущественно, - в статьях 2.7. «Крайняя необходимость», 2.8. «Невменяемость», 4.5. «Давность привлечения к административной ответственности» и 2.9. «Возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения».

Поскольку основными субъектами по рассматриваемым Управлением правонарушениям являются должностные и юридические лица, основания по невменяемости и крайней необходимости отпадают сами собой.

Остается, фактически, единственный вариант - малозначительность.

При малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Однако, проведенный автором настоящей статьи анализ судебной практики и специальной литературы показал, что такое основание освобождения от административной ответственности как малозначительность административного правонарушения в правоотношениях по строительному контролю (надзору) практически немыслим, исключен, не применяем, ввиду их специфического, общественно важного и высоко общественно опасного характера.

В соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Правовым последствием применения положений указанной нормы является вынесение постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении и объявление устного замечания.

Если малозначительность административного правонарушения будет установлена при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, то на основании пункта 3 части 1

статьи 30.7 КоАП РФ выносится решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу.

Малозначительность административного правонарушения сформулирована законодателем как оценочное понятие, содержание которого конкретизируется правоприменительными органами с учетом конкретных обстоятельств рассматриваемого дела. Толкование данного понятия характеризуется определенными сложностями и имеет свои особенности.

Например, в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения.

Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения.

Вместе с тем, проведенный автором статьи анализ показывает, что в судебно-арбитражной практике определилось неоднозначное толкование понятия "отсутствие существенной угрозы охраняемым общественным отношениям" как правового критерия малозначительности административного правонарушения.

Проведенный автором статьи анализ и обобщение практики по результатам рассмотрения жалоб юридических лиц на постановления Управления государственного строительного надзора Свердловской области о назначении административного наказания по делам об административных правонарушениях Арбитражного суда Свердловской области, показал о том, что критерий социальной значимости охраняемых общественных отношений вне зависимости от наличия или отсутствия реального ущерба, определяется Арбитражным судом Свердловской области при разрешении указанных споров, в пользу непризнания нарушений в области строительства малозначительными.

Например, в одном из решений Арбитражный суд Свердловской области указал, что совершенное привлекаемым к административной ответственности юридическим лицом правонарушение посягает как на установленный государством в сфере градостроительной деятельности порядок общественных отношений, так и на осуществление надзорных функций Управлением государственного строительного надзора Свердловской области.

Существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается не в наступлении каких-либо материальных последствий правонарушения, а в пренебрежительном отношении заявителя к исполнению своих публично-правовых обязанностей, к формальным требованиям публичного права, что исключает возможность оценки совершенного Обществом деяния как малозначительного. Кроме того, данное правонарушение характеризуется высокой степенью общественной опасности, о чем свидетельствует установленный КоАП РФ правонарушениях значительный размер штрафа.

Также судом учтено и отдельно отмечено, что действия Общества представляют существенную угрозу охраняемым общественным отношениям в области строительства и могут создать неблагоприятные последствия в силу специфики строящегося объекта - жилого дома.

В заключение статьи автор считает необходимым отметить, что в чем бы не заключалось, в сущности, причина административной безнаказанности выявленных Управлением государственного строительного надзора Свердловской области правонарушений, их долю в 20 %, а также семикратный рост, с неизбежностью следует признать абсолютно неприемлемыми показателями.

Таким образом, руководству Управления государственного строительного надзора Свердловской области следует обратить внимание на качество контрольно-надзорных мероприятий, проводимых специалистами Управления государственного строительного надзора Свердловской области при одновременном обеспечении защиты прав застройщиков, а также лиц, осуществляющих привлечение денежных средств участников долевого строительства для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на территории Свердловской области, при их проведении.