Береговая охрана федеральной службы безопасности России и защита хозяйственной морской деятельности в Арктике

Актуальность проблемы безопасности морской деятельности заключается в том, что процесс разграничения арктических владений шел на протяжении XIX и XX столетий и продолжается в настоящее время. Исторически сложившееся понимание арктических владений государств региона не удовлетворяет потребности других стран. Сейчас все приарктические государства озабочены тем, где и как должны проходить границы их арктических владений, исключительных экономических зон и континентального шельфа, их международным признанием, а также обеспечением безопасности акваторий и территорий стран с севера.

Формирование международно-правового режима Арктики

В 2014 г. основные направления Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года ¹ и Морской доктрины Российской Федерации на период до 2020 года [4] получили свое развитие в Постановлении Правительства России от 21.04.2014 г. № 366 "Об утверждении государственной программы "Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года" и Указе Президента России от 02.05.2014 г. № 296 "О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации".

Исторически основу правового режима Арктики составили правовая практика арктических государств и их национальное законодательство. Понятие "арктические государства" включает восемь стран, территория которых пересекает Северный полярный круг: Россия, Канада, США, Норвегия, Дания (остров Гренландия), Финляндия, Исландия, Швеция.

Однако в формировании правового режима Арктики и Северного Ледовитого океана исторически значимой была и остается определяющей роль только пяти государств, побережья которых выходят к морям Арктики (Россия, Норвегия, Канада, США и Дания).

Согласно нормам международного права эти пять государств обладают суверенитетом на соответствующие внутренние морские воды и территориальные моря, а также суверенными правами и юрисдикцией на исключительные экономические зоны и континентальный шельф в Арктике [2].

Пятисторонний формат уточнения статуса Арктики не является новым. Парижская международная конференция приняла Декларацию о секторном принципе деления Арктики между пятью арктическими государствами, однако юридически, в виде акта международного права, эта декларация не была оформлена.

Данная норма не нашла своего прямого подтверждения и в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. [2], поэтому в международно-правовом отношении линии, определяющие боковые пределы полярных секторов, не являются государственными границами, однако особый характер и значимость арктических морей для арктических государств дают основания рассматривать полярные секторы как зоны их безопасности, экономических и оборонных интересов. По Парижскому договору 1920 г. в пределах полярного сектора каждого государства водные пространства и острова было принято считать частью территории этой страны [1, c. 41 - 45].

Установившееся к середине XX века секторное деление Арктики, включающее островные территории и водные пространства, сохранило тем не менее исторически определенные претензии арктических прибрежных государств друг к другу. Из восьми стран, входящих в Арктический совет, пять являются членами НАТО, и между ними имеются противоречия (США и Канада, Канада и Дания, Исландия и Дания).

Принятие Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. [2] привело к обострению взаимных противоречий.

Современная позиция России относительно развития международно-правовых основ сотрудничества в Арктике состоит в том, чтобы не допустить пересмотра правового режима, исторически сложившегося в течение веков, и вместе с тем адекватно учитывать прогрессивное развитие применяемого к этому региону международного права, прежде всего его региональной и двусторонней составляющих. Данная позиция в том числе основывается на фундаментальных отличиях Северного Ледовитого океана от Индийского, Тихого и Атлантического океанов.

Политико-правовые нововведения 1997 - 2001 гг. в России, влекущие потерю значительного участка российского шельфа в Арктике, подвергаются резкой критике в опубликованных научных трудах РАН, иных аналогичных исследованиях, в том числе изданных Советом Федерации Федерального собрания Российской Федерации, Дипломатической академией МИД России [5]. Критике подвергается прежде всего "пожертвование" Россией района "А" с целью формализации прав согласно статье 76 Конвенции ООН 1982 г.

Ущербность позиции, выраженной в заявке 2001 г., для России оказалась более значимой, чем та цель, которую преследовали авторы позиции уступок. Российская заявка отклонена, а юридическая неопределенность указанной части арктического шельфа, на которую претендует Россия, сохраняется. Вместе с тем ни одна из арктических прибрежных стран не заявляла о своих намерениях отказаться от той части арктического шельфа, которая расположена в зоне ее арктического сектора. Это означает, что Россия не обозначила свою возможность претендовать на район "А" в будущем.

Санкции, введенные против России США, НАТО и Европейским союзом, затрудняют освоение арктического шельфа, а другие страны активизируют эту деятельность.

Лавинообразное нарастание интереса к Арктике и призывы к пересмотру секторального принципа разделения арктических территорий в последние годы обусловлены, главным образом, результатами изучения арктических недр на предмет содержания в них полезных ископаемых.

По оценкам Геологической службы США (USGS), в зоне Северного Ледовитого океана находится до 20 % мировых запасов углеводородов.

Кроме того, в Арктике открыты значительные залежи руд, включая редкоземельные металлы, сконцентрированы крупнейшие биоресурсы, из них только рыб более 150 видов, причем некоторые из этих видов являются основными в мировом рыбном промысле.

России принадлежит половина побережья Северного Ледовитого океана, в арктическом секторе залегают около 80 % российских запасов нефти и 90 % запасов газа и каменного угля.

Стратегические интересы России в Арктике обусловлены сложными и масштабными задачами освоения энергетических ресурсов и других полезных ископаемых континентального шельфа. От реализации нефтегазовых проектов в Арктике в будущем во многом будет зависеть международная энергетическая безопасность. В борьбе за эти ресурсы победит тот, кто установит и закрепит свой суверенитет, суверенные права и юрисдикции над ними и обеспечит их сохранность и защиту от хищнической разработки и экологических катастроф.

Для России в Арктике является стратегически значимым фактором постепенное расширение возможностей для мореплавания, в том числе международного, по маршруту Северного морского пути или параллельно ему за пределами территориальных вод и экономической зоны России. Это важно для России и других стран. Россия может получить в свои руки дополнительный источник доходов от морского транзита через ее территориальные воды. В условиях возрастания предметного интереса к Арктике других государств большая протяженность российского Арктического побережья (19724,1 км по внешней границе территориального моря) вызывает необходимость обеспечения надежной охраны государственной границы, исключительной экономической зоны и континентального шельфа в уточненных границах.

Одним из стратегических приоритетов РФ в Арктическом регионе является осуществление активного взаимодействия с приарктическими государствами в целях разграничения морских пространств, а также для решения вопросов международно-правового обоснования внешней границы Арктической зоны России.

В настоящее время наблюдается тенденция развития Северного морского пути и Субарктического региона России, включающего создание сети спасательных станций МЧС, строительство и восстановление объектов Минобороны и ФСБ России, а также большое количество шельфовых проектов.

Реализация этих планов невозможна без перевозок больших объемов грузов, поэтому в Мурманске создается логистический узел "Левый берег". Это, в свою очередь, значительно увеличит темпы строительства объектов в Арктике.

Другим приоритетом является содействие в организации и эффективном использовании транзитных и кроссполярных воздушных маршрутов в Арктике, а также использование Северного морского пути для международного судоходства в рамках юрисдикции России и в соответствии с международными договорами РФ.

Анализ складывающейся ситуации показывает, что сложность решения вопросов разграничения обусловлена рядом факторов:

• -    в Арктике сталкиваются интересы по меньшей мере пяти арктических государств;

• -    недостаточно глубокая изученность Арктики, которая в условиях действия международных конвенций давала бы государствам достаточно доказательств и аргументов для решения в свою пользу вопроса о принадлежности участков арктического пространства, на которые они претендуют;

• -    вопросы разграничения в Арктике в настоящее время пытаются решить на основе принятых только во второй половине ХХ столетия международных правовых актов;

• -    цена ошибок разграничения в Арктике слишком высока ввиду резко возросшего ее ресурсного потенциала.

Производя оценку международного положения, следует сделать вывод, что стратегической задачей обеспечения интересов России в Арктике является уточнение и закрепление соответствующими международноправовыми актами границ российского континентального шельфа и исключительной экономической зоны. Решив эту задачу, мы можем быть уверенными в том, что Россия удержит под своим контролем принадлежащие ей по праву участки Арктики.

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. определила угрозы национальной безопасности России.

Внешние угрозы российским национальным интересам в Арктике сводятся главным образом к стремлению арктических государств пересмотреть в свою пользу существующие международно-правовые договоренности и акты о линиях разграничения континентального шельфа и о границах экономических зон, к попыткам противопоставить политико-дипломатическим усилиям России в Арктике объединенные усилия НАТО и Евросоюза, а также к регулярным демонстративным действиям силового плана с целью подчеркнуть свою решимость в борьбе за ресурсы и транспортную магистраль Арктики [6, с. 36].

Смещение геополитического баланса сил в Арктическом регионе формирует новые угрозы национальной безопасности России в Арктической зоне, основными из которых являются:

• –    попытки некоторых западных держав, прежде всего США и Канады, пересмотреть правовой и территориальный статус Арктики в ущерб интересам России;

• –    повышение активности спецслужб иностранных государств, иностранных неправительственных и религиозных организаций по ведению разведывательно-подрывной деятельности, наращиванию в Арктике военного присутствия сил НАТО;

• –    активный курс иностранных государств, направленный на интернационализацию Северного морского пути и установление суверенитета над континентальным шельфом в Арктике;

• –    попытки обеспечить своим национальным компаниям лидирующие позиции в сфере разведки, разработки и транспортировки углеводородного сырья, получение неограниченного доступа к транспортным артериям;

• –    отсутствие контроля за местонахождением и характером деятельности судов под флагами иностранных государств на значительной акватории Северного морского пути.

Анализ развития военно-политической и стратегической обстановки показывает, что масштабное применение военной силы в Арктической зоне в настоящее время маловероятно, а разрешение противоречий в этом регионе в основном будет лежать в международно-правовой плоскости с упором на демонстрацию военной силы.

Вместе с тем наблюдается устойчивая тенденция к наращиванию военного и пограничного присутствия государств в Арктической зоне, что может привести к изменению баланса сил не в пользу Российской Федерации и увеличить вероятность развязывания пограничных и военных конфликтов против России.

США активизировали военную деятельность в Арктике. Кроме вооруженных сил США и Канады, действуют в Арктике и армии скандинавских стран (Швеции, Норвегии и Финляндии), планирующие создание в регионе военного блока ("мини-НАТО"). Перед ВМС США поставлены конкретные задачи по подготовке к более активному участию в операциях в Арктике в перспективе.

Активизировалась деятельность ряда азиатских государств по расширению своего влияния в Арктике в ущерб интересам России. С целью отстаивания общих интересов по обеспечению доступа к ресурсам Арктики, а также права свободного использования северных морских путей в 2004 г. создан Азиатский форум полярных исследований (КНР, Япония, Южная Корея, Таиланд и Малайзия). Значительный интерес к ресурсам Арктики проявляет Китай, который создает сильный ледокольный флот.

В целом действия иностранных государств в Арктике направлены на существенное снижение роли России в этом регионе.

Развитие и применение Россией военной силы и пограничных органов в Арктической зоне рассматривается в качестве вынужденной меры парирования возможных угроз и пресечения агрессивных действий в отношении Российской Федерации, создания благоприятных условий для реализации и защиты национальных интересов России в этом регионе.

В целом, современная военно-стратегическая обстановка в Арктике характеризуется как стабильная, контролируемая и прогнозируемая на среднесрочную перспективу.

Россия обладает достаточным военным и пограничным потенциалом для обеспечения военной и пограничной безопасности в Арктике, способна развивать и наращивать этот потенциал адекватно возникающим угрозам.

Национальная и пограничная безопасность обеспечиваются совокупной мощью государства. Развитие системы военной и пограничной безопасности органически связано с инновационным развитием в экономической, социальной и других областях жизнедеятельности в Арктике.

Президент Российской Федерации в пределах своих полномочий руководит органами и силами обеспечения национальной безопасности страны, санкционирует действия по ее обеспечению, в соответствии с законодательством России формирует, реорганизует и упраздняет подчиненные ему органы и силы обеспечения безопасности. Он же формирует и возглавляет Совет безопасности Российской Федерации.

Федеральными специальными службами обеспечения безопасности являются ФСБ России, СВР России, ФСО России, ГФС России.

ФСБ России в соответствии с Федеральным законом "Об органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации" представляет собой централизованную систему. Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. № 960 утверждена структура органов ФСБ, в которую входят: службы, департаменты, управления и другие подразделения, непосредственно реализующие направления деятельности органов федеральной службы безопасности, а также подразделения, исполняющие управленческие функции (ЦА); управления, отряды, отделы ФСБ России по пограничной службе (пограничные органы).

Согласно Положению о ФСБ России, утвержденному указом Президента, ФСБ России является федеральным органом исполнительной власти, в пределах своих полномочий осуществляющим государственное управление в области обеспечения безопасности Российской Федерации, защиты и охраны государственной границы, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа России и их природных ресурсов. В соответствии с Федеральным законом "О Федеральной службе безопасности" пограничная деятельность является одним из направлений деятельности ФСБ. Направлениями пограничной деятельности являются:

• –    защита и охрана государственной границы РФ в целях недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы России, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима госграницы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу РФ;

• –    защита и охрана экономических и иных законных интересов России в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, а также охрана за пределами исключительной экономической зоны России запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках РФ.

Следует подчеркнуть, что в современных условиях все резче проявляется противоречие между потребностями защиты национальных интересов страны и реальным состоянием системы защиты.

Органами Береговой охраны Пограничной службы ФСБ России реализуются следующие меры по повышению эффективности пограничной безопасности Российской Федерации в Арктическом регионе:

• 1.    Создание условий для наращивания усилий по противодействию деятельности спецслужб и организаций иностранных государств.

• 2.    Обеспечение деятельности пограничных органов в соответствии с характером угроз и вызовов Российской Федерации.

• 3.    Формирование береговой охраны для комплексного решения задач обеспечения интересов и безопасности России в арктических водах и на побережье.

• 4.    Развитие необходимой пограничной инфраструктуры.

• 5.    Создание государственной системы освещения надводной обстановки пограничного сегмента.

• 6.    Активизация взаимодействия с пограничными ведомствами - береговыми охранами сопредельных государств по пресечению контрабандной деятельности и незаконной миграции, охране водных биологических ресурсов, борьбе с терроризмом и пиратством на море и проведению совместных мероприятий в рамках двустороннего и многостороннего пограничного сотрудничества.

В качестве основных задач береговой охраны в Арктическом регионе выделяются: защита и охрана государственной границы; защита экономических интересов; контроль за соблюдением законов и международных договоров; спасание жизни на море; обеспечение безопасности морских перевозок по Северному морскому пути; защита окружающей природной среды.

В целях обеспечения безопасности страны на морских направлениях создаются подобные системы обеспечения безопасности. Так, Постановлением Правительства РФ от 29 августа 2014 г. № 874 "О пилотном проекте по созданию межведомственных региональных информационно-координационных центров в городах Мурманске и Петропавловске-Камчатском" по обоюдному согласию восьми федеральных ведомств создаются информационно-координационные центры.

Этим же постановлением утверждено Положение о межведомственных региональных информационнокоординационных центрах и установлены районы их ответственности:

• 1)    Межведомственный региональный информационно-координационный центр (МРИКС) в городе Мурманске - бассейны Баренцева моря до линии разграничения морских пространств между Российской Федерацией и Королевством Норвегия, а также Белого и Карского морей;

• 2)    Межведомственный региональный информационно-координационный центр (МРИКС) в городе Петропавловске-Камчатском - бассейны моря Лаптевых, Восточно-Сибирского моря, Чукотского моря до линии разграничения морских пространств между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки, Охотского моря, а также северо-западная часть Берингова моря, северо-западная часть Тихого океана, северная часть Японского моря и Татарский пролив.

Несмотря на обилие законодательных и правовых актов по обеспечению государственного порядка в российской части Арктики, такие явления, как нападение на нефтебуровую установку "Приразломная", попытки прохода иностранных и российских судов с нарушением установленных Правил плавания по трассам Северного морского пути, другая деятельность иностранных компаний и судов требуют более четкого определения полномочий береговой охраны ФСБ. Необходимо на законодательном уровне закрепить административную ответственность для нарушителей морских зон безопасности, подготовить Кодекс морской деятельности и определить меры ответственности, адекватные правонарушениям.

Реализация Береговой охраной ФСБ РФ государственной пограничной политики

Федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную пограничную политику в сфере защиты национальных интересов и безопасности РФ на морских пространствах невоенными методами, является Береговая охрана Федеральной службы безопасности Российской Федерации.

Береговая охрана ФСБ России участвует в выполнении международных договоров Российской Федерации в области обеспечения национальной безопасности РФ в пограничной сфере, координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих охрану внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа РФ и их природных ресурсов.

Береговая охрана ФСБ России строится по зонально-бассейновому принципу: Арктическая, Тихоокеанская зоны, Балтийский, Черноморско-Азовский и Каспийский бассейны.

Кроме законодательного и нормативно-правового обеспечения деятельности пограничных органов в Арктическом регионе, ведется строительство новых кораблей типа "Полярная звезда" [3], проектируются пограничные корабли и ледоколы, которые смогут осуществлять свои функции в Арктическом регионе круглогодично, оказывать содействие органам государственной власти в выполнении их функциональных задач.

Совокупность мер, принимаемых Россией в области обеспечения военной и пограничной безопасности в Арктической зоне, позволит защитить национальные интересы России и обеспечит ее безопасность.

ФСБ России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти реализует комплекс мер по укреплению пограничной безопасности в Арктическом регионе в рамках указанного Комплексного плана обеспечения пограничной безопасности в Арктическом регионе на период 2010 - 2020 гг.

Сформирована система береговой охраны для комплексного решения задач обеспечения интересов и безопасности Российской Федерации в арктических водах и на побережье. Ежегодно осуществляется патрулирование акваторий арктических морей, рыболовной зоны архипелага Шпицберген пограничными сторожевыми кораблями и авиацией ФСБ России. Подразделениями пограничных органов обеспечиваются суверенитет и присутствие РФ на наиболее удаленных территориях Арктики (острова архипелагов Земля Франца-Иосифа и Северная Земля).

На маршрутах наиболее активного судоходства по трассам Северного морского пути и в районах промышленной деятельности Пограничной службой ФСБ России наращиваются усилия по осуществлению радиолокационного и радиотехнического наблюдения. В целях решения задач по обеспечению морской безопасности, безопасности нефтегазодобывающих комплексов, транспортных коммуникаций, морских ресурсов и экологии организована работа по созданию межведомственных региональных информационно- координационных центров в городах Мурманск и Петропавловск-Камчатский. Деятельность центров будет направлена на оптимизацию межведомственного информационного взаимодействия заинтересованных федеральных органов власти в целях осуществления комплексного контроля за надводной обстановкой в морских пространствах.

Расширяется межведомственное взаимодействие в регионе. На основании межведомственных соглашений организован доступ пограничных органов к информационным ресурсам автоматизированных информационных систем и систем мониторинга взаимодействующих федеральных органов исполнительной власти - российского сегмента системы опознавания судов и слежения за ними на дальнем расстоянии, глобальной автоматизированной системы мониторинга и контроля за местоположением судов "Виктория" Минтранса России, отраслевой автоматизированной системы мониторинга водных биологических ресурсов Росрыболовства, единой государственной системы информации об обстановке в Мировом океане и других систем. Организована работа по подключению пограничных органов к комплексной интегрированной информационной системе мониторинга и контроля за местоположением российских морских и смешанного типа (река - море) судов (КИИС "Море").

Продолжается работа по созданию пограничного сегмента системы освещения надводной обстановки в морских пространствах Арктической зоны России. На базе современных информационных технологий и развернутых ведомственных систем мониторинга реализуются меры по созданию автоматизированной системы технического контроля надводной обстановки (АСТК). Проводятся работы по расширению функциональных возможностей АСТК путем интеграции в нее корабельного состава, средств пассивной локации и информации дистанционного зондирования Земли. Продолжается работа по развертыванию автоматизированных систем технического контроля надводной обстановки. В 2014 г. такая система развернута на трассе Северного морского пути в Баренцевом море. В рамках этой работы были автоматизированы и сведены в единую систему ряд постов технического наблюдения пограничных органов Мурманской и Архангельской областей как составляющей транспортно-инфраструктурного потенциала Российской Арктики [7]. В ближайшей перспективе планируется развернуть АСТК на всем протяжении Северного морского пути. В основу создаваемой системы положены принципы освещения и контроля обстановки с использованием информации от современных автоматизированных постов технического контроля надводной обстановки, беспилотных летательных аппаратов, а также от автоматизированных систем взаимодействующих федеральных органов исполнительной власти России. Серьезным успехом в работе по созданию АСТК можно считать интеграцию в нее корабельного состава пограничных органов. Этот шаг позволяет значительно расширить границы зон покрытия АСТК.

Активно ведется работа по оснащению пограничных органов региона самыми современными вооружениями и техническими средствами.

В 2014 г. спущен на воду пограничный сторожевой корабль 1 ранга "Полярная звезда" [3], специально предназначенный для использования в Арктике. Корабль оснащен современным навигационно-тактическим комплексом, комплексом для базирования вертолета и способен преодолевать ледовые поля в арктических морях с толщиной льда до одного метра.

Разработаны автоматизированные посты технического наблюдения (АПТН) для автоматического (без участия личного состава) ведения круглосуточного контроля надводной обстановки в зоне ответственности подразделений береговой охраны, что позволит автоматически обнаруживать надводные цели, сопровождать и распознавать их в любых погодных условиях и в любое время суток, а также выдавать информацию в АСТК ведомства. В их состав в зависимости от комплектации могут входить новейшие радиолокационные станции, оптоэлектронное и тепловизионное оборудование, средства связи и передачи данных, а также автономные источники электропитания. В целом, предоставленные законодательством Российской Федерации пограничным органам полномочия позволяют эффективно осуществлять защиту и охрану госграницы России в Арктике, а также защиту экономических и иных законных интересов РФ на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне и за их пределами ² .

Заключение

Анализируя современное состояние международной обстановки вокруг Арктики и претензии, выдвигаемые рядом государств, следует сделать вывод, что борьба за будущее этого региона будет нарастать, и России не следует откладывать принятие необходимых мер по закреплению своих прав на принадлежащие ей по факту и по праву арктический шельф и содержащиеся в его недрах природные ресурсы.

Основными мерами по реализации государственной политики в сфере пограничной безопасности, защиты и охраны госграницы России, пролегающей в Арктической зоне РФ, являются:

• 1)    создание активно функционирующей системы Береговой охраны Федеральной службы безопасности России в Арктической зоне Российской Федерации и повышение эффективности взаимодействия с пограничными

ведомствами (береговыми охранами) сопредельных государств по вопросам борьбы с терроризмом на море, пресечения контрабандной деятельности, незаконной миграции, охраны водных биологических ресурсов;

• 2)    дальнейшее развитие пограничной инфраструктуры Арктической зоны России и техническое переоснащение пограничных органов;

• 3)    проведение мероприятий по созданию системы комплексного контроля надводной и подводной обстановки, усиление государственного контроля за промысловой деятельностью в Арктической зоне России.