Бесхозяйное недвижимое имущество как угроза общественной безопасности на территории муниципального образования

Бесхозяйной является вещь, которая не имеет собственника или собственник которой неизвестен либо, если иное не предусмотрено законами, от права собственности на которую собственник отказался (пункт 1 статьи 225 Гражданского кодекса Российской Федерации; далее – ГК РФ). Для устройства дальнейшей юридической судьбы бесхозяйных вещей отечественный законодатель предусмотрел два режима. Движимые вещи по общему правилу могут быть приобретены в собственность граждан или юридических лиц в силу приобретательной давности. Что касается бесхозяйных недвижимых вещей, то они по истечении года со дня постановки на учет в таком качестве могут поступить в муниципальную собственность по решению суда (исключения – города федерального значения Москва, Санкт-Петербург и Севастополь, в которых бесхозяйная недвижимость поступает в собственность соответствующего субъекта Российской Федерации). Обращение бесхозяйной недвижимости в публичную собственность направлено на то, чтобы брошенный ценный объект не пустовал и разрушался, а использовался в общественных интересах [2].

Изначально Гражданское уложение Российской империи различало имущества, разделяя их на государевы, дворцовые, удельные, государственные, церковные, общественные (сословные, городские, земские и иные), частные, и бесхозяйные недвижимые имущества рассматривались как государственные, а не городские или земские [3]. Однако в современной российской действительности институт бесхозяй-ности используется государством в целях понуждения муниципальных образований к принятию в качестве бесхозяйных объектов, которые должны находиться в государственной собственности, и перекладыванию на муниципалитеты бремени их содержания и ответственности за состояние такой недвижимости [4].

Для постановки на учет бесхозяйной недвижимости органы местного самоуправления должны подать в орган, осуществляющий государственную регистрацию права:

• •    заявление о постановке на учет бесхозяйных недвижимых вещей;

• •    иные необходимые документы, указанные в пункте 6 Порядка принятия на учет бесхозяйных недвижимых вещей, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 10 декабря 2015 года № 931.

Срок принятия на учет бесхозяйной недвижимости составляет 15 рабочих дней со дня приема заявления и документов.

После того как бесхозяйный объект будет поставлен на учет, орган регистрации прав направит заявителю соответствующее уведомление. Если объект был принят на учет в связи с отказом собственника от права собственности, то уведомление также направят отказавшемуся собственнику.

Судьба бесхозяйной недвижимой вещи остается неясной в течение всего года «ожидания», а также времени, в течение которого продолжается судебное разбирательство, прежде чем суд признает, что эта недвижимость поступает в собственность муниципального образования, а это достаточно долгий срок, в течение которого могут произойти повреждение, утрата эксплуатационных характеристик, обрушение объектов недвижимости.

Момент, начиная с которого вещь считается бесхозяйной, в законодательстве не определен, поэтому неясно, является ли им момент принятия на учет, момент наступления иного юридического факта, в частности, судебного решения о признании права муниципальной собственности на бесхозяйную недвижимую вещь или истечение установленного законом срока [6].

Также в статье 225 ГК РФ четко не определено, относится ли обращение в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) с заявлением о постановке на учет (а в последующем – в суд с исковым заявлением о признании бесхозяйного имущества муниципальной собственностью) к правам или к полномочиям органов местного самоуправления. На первый взгляд кажется, что приведенная норма имеет диспозитивный характер, однако исследователи отмечают, что обязанность выявления бесхозяйного недвижимого имущества и постановки таких объектов на учет возложена на муниципальное образование (см. [7]).

Кроме органа местного самоуправления, в ГК РФ не указаны другие участники граж- данского оборота, которые могут подать заявление о постановке на учет бесхозяйного недвижимого имущества, следовательно, приведенное положение статьи 225 ГК РФ имеет императивный, а не диспозитивный характер, то есть предписывает в обязательном порядке постановку на учет бесхозяйных недвижимых вещей и с этой целью требует подачи заявления соответствующим органом местного самоуправления. В абзаце 2 пункта 3 статьи 225 ГК РФ действительно идет речь о возможности обращения органа местного самоуправления в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на бесхозяйную недвижимую вещь, однако, несмотря на это, в судебной практике часто выносятся решения не только об обязывании органов местного самоуправления обратиться в регистрирующий орган, но и о последующем такой вещи принятии на свой баланс (см. [8]).

То есть право собственности на бесхозяйную недвижимость может возникнуть на основании признания этого права в судебном порядке, причем этот юридический факт может повлечь возникновение только муниципальной собственности (см. [9]). В частную собственность такое имущество может быть передано только опосредованно, через процедуру приватизации муниципального имущества, что чревато значительными временны ́ ми потерями.

Решение законодателя о том, что только органы местного самоуправления вправе принимать меры по постановке на учет бесхозяйного недвижимого имущества и по прошествии указанного в законодательстве срока становятся его собственниками, стало причиной нескольких проблем, в том числе связанных с реальными угрозами безопасности территорий муниципальных образований, о которых речь пойдет далее (особенно это проявляется, если бесхозяйными оказываются объекты, относящиеся к коммунальной инфраструктуре, – гидротехнические, тепло-, электро- и газоснабжающие объекты).

Предложенный законодателем механизм не позволяет решить задачу минимизации количества бесхозяйной недвижимости – муниципальные образования являются наиболее уязвимыми в финансовом отношении публичными собственниками, к тому же их собственность имеет целевой характер, поскольку согласно статье 50 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения, и имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не соответствующее этим и некоторым иным, содержащимся в части 1 статьи 50 Закона требованиям, оно подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению.

В отсутствие в законодательстве отдельного положения, касающегося принятия бесхозяйных вещей в муниципальную собственность, привязка к общим по содержанию вопросам местного значения имеет во многом искусственный характер, а принятие в собственность имущества, которое не может принадлежать муниципальным образованиям или которое целесообразнее передать в собственность государства, не только бесполезно, но зачастую и потенциально опасно.

По данным исследования фонда «Хамовники» [11], сегодня в России около 90 процентов кладбищ, 20 процентов дорог, значительное количество мостов, газора- спределительных сетей, водопроводов, теплотрасс, сетей энергоснабжения, придомовых проездов являются бесхозяйными, а бесхозяйность таких объектов представляет серьезную угрозу санитарно-эпидемиологической, дорожно-транспортной и энергетической безопасности.

Среди причин масштабности и повсеместности наличия бесхозяйной недвижимости на территории Российской Федерации можно назвать сложность и высокую стоимость процедуры регистрации права собственности на объекты недвижимости и нестабильность законодательства, регулирующего отношения по оформлению права собственности на эти объекты. Бесхозяйные объекты активно появлялись и продолжают возникать в связи с банкротством или реорганизацией колхозов, совхозов, промышленных предприятий, закрытием учреждений, подведомственных Министерству обороны Российской Федерации или Федеральной службе исполнения наказаний, а также иным органам государственной власти или со снятием с их балансов социальной инфраструктуры, которую не в состоянии принять в казну муниципальные образования (см. [11]).

Судебная практика свидетельствует о наличии проблем, возникающих в связи с невозможностью оформления права собственности на бесхозяйное недвижимое имущество на иных субъектов помимо муниципальных образований.

Так, жилищно-строительный кооператив (далее – ЖСК) обратился в арбитражный суд с иском к администрации города Таганрога о признании бесхозяйным подземного отрезка теплотрассы. Свои требования истец обосновывал тем, что в течение длительного времени он вынужден ремонтировать не принадлежащий ему объект, находящийся в ветхом состоянии и используемый для теплоснабжения не только двух домов ЖСК, но и дома, находящегося в собственности муниципального образования. Суд первой инстанции отказал в иске, сделав вывод о принадлежности спорного объ- екта недвижимости на праве собственности истцу. Кассационная инстанция, оставив решение в силе, изменила его мотивировочную часть, указав, что статья 225 ГК РФ определяет специального субъекта, обладающего правом обращения в суд с требованием о признании права собственности на недвижимую бесхозяйную вещь – таким субъектом является орган местного самоуправления. Иные лица названным правом не обладают и могут быть заинтересованы лишь в побуждении муниципалитета к совершению действий по обращению бесхозяйной недвижимой вещи в муниципальную собственность, они не являются надлежащими истцами по требованиям о признании недвижимых объектов бесхозяйными [12, 13].

Массовой легализации бесхозяйной недвижимости и ее оформлению в муниципальную собственность препятствует то, что у муниципалитетов – единственных потенциальных собственников, часто нет средств, необходимых для межевания, составления кадастровых и технических паспортов принимаемых объектов, а также на приведение их в надлежащее состояние, а федеральные власти не содействуют органам местного самоуправления в преодолении этих проблем.

Разумным решением стало бы признание муниципального образования носителем полномочий по выявлению, постановке на учет бесхозяйных вещей, при включении в ГК РФ указания на то, что носителями полномочия по приобретению права собственности на бесхозяйные вещи должны стать различные публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования) в зависимости от их компетенции либо возможности для физических и юридических лиц непосредственно приобретать в собственность такие объекты. Возможность передачи бесхозяйных недвижимых вещей в собственность частных лиц в судебном порядке напрямую, минуя стадию первоначального оформления в соб- ственность муниципального образования и последующую приватизацию, может стать способом, позволяющим оперативно использовать потенциально опасную бесхозяйную недвижимость как в коммерческих и социально-полезных целях, так и в личных целях отдельных физических лиц (например, в сельской местности это может стать средством передачи заброшенных домов владельцам соседних земельных участков для последующего использования и благоустройства).

Пока же, при отсутствии прямо определенных полномочий, финансирования в бюджетах и заинтересованности (в том числе экономической) в принятии в муниципальную собственность бесхозяйной недвижимости, имеют место случаи угрозы общественной безопасности, причинения вреда жизни, здоровью и имуществу физических лиц вследствие наличия на территории муниципальных образований бесхозяйных объектов недвижимости. Как правило, это бывшие жилые дома, гаражи, бани, которые на протяжении длительного времени не эксплуатируются, находятся в разрушенном состоянии, никем не охраняются, меры к ограничению доступа к ним не принимаются, что создает угрозу для жизни и здоровья граждан (так, на территории только одного муниципального района в результате прокурорской проверки обнаружено более 50 бесхозяйных объектов (см. [14]).

По мнению судов, поступление в муниципальную собственность по решению суда бесхозяйного недвижимого имущества не только позволяет предотвратить его разрушение, но и дает право использовать это имущество в соответствии с действующими законодательными нормами. Это также будет способствовать обеспечению безопасности населения и предотвращению чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, гибели людей (см. [15]). Однако сложно согласиться с таким оптимистичным ви́дением. Как показывает практика, у муниципалитетов в подавляющем большинстве случаев отсутствуют как возможность, так и желание принимать бесхозяйную недвижимость в муниципальную собственность.