Bezbednosna politika republike Srbije u svetlu savremenih problema u oblasti životne sredine

Rad je urađen u okviru istraživanja na projektu br. 47004 koji finansira Ministarstvo za nauku i tehnološki razvoj Republike Srbije.

stvaranju uslova za unapređenje ljudske bezbednosti, koja naglašava zaštitu ekonomske, ekološke, zdravstvene, političke i svake druge bezbednosti pojedinca i zajednice.2

Osnovno stanovište na kojem se zasnivaju rešenja iz Strategije je da je u oblasti „globalne bezbednosti” … „bezbednost iz pretežno vojne sfere proširena i na druge oblasti, prvenstveno ekonomsku, energetsku, socijalnu i ekološku.”3 Strateški značaj „zaštite životne sredine”, pored unapređenja obrazovanja, nauke, naučnoistraživačkog rada, kulture i drugih oblasti društvenog života, kao i njihovo usklađivanje sa standardima Evropske unije, ek-splicitno je definisan i u delu Strategije nacionalne bezbednosti koji se odnosi na „politike u drugim oblastima društvenog života”.4

Sadržaj aktivnosti i ciljevi u oblasti životne sredine od značaja za nacionalnu bezbednost definisani su kao „otklanjanje posledica izazvanih NATO bombardovanjem5 i zaštita i očuvanje prirodnih resursa koji mogu biti ugroženi nekontrolisanom eksploatacijom.” Ključnim načinom za dostizanje ovih ciljeva smatra se „integrisano upravljanje i kontrola planskog korišćenja prirodnih resursa i obezbeđivanje poštovanja međunarodnih konvencija o zaštiti životne sredine”, odnosno „usvajanje međunarodnih standarda u toj oblasti.”

• II.    SAVREMENI PROBLEMI U OBLASTIŽIVOTNE SREDINE I STANJE ŽIVOTNESREDINE U REPUBLICI SRBIJI

Bez obzira na različite procene aktuelnog i projektovanog stanja životne sredine na globalnom, regionalnom i nacionalnom nivou kao i šire rasprave o različitim aspektima globalnih, regionalnih ili nacionalnih dimenzija pojedinih problema u oblasti životne sredine (uključujući i metodološka pitanja povezana sa načinom dokazivanja njihovog značaja), za jednu grupu najznačajnijih problema u oblasti životne sredine bi se moglo reći da imaju opšti karakter i bez posebnog dokazivanja. Globalni (univerzalni ili opšti) karakter pojedinih od njih može se uočiti po osnovu različitih kriterijuma: značaj koji im se pridaje, širina uticaja i ukupne trenutne i potencijalne posledice, intere-sovanje glavnih subjekata koji se bave ovim problemima i karakter ovih subjekata, stanje i karakter postojećih instrumenata čiji je osnovni cilj rešavanje nekih od ovih problema životne sredine, itd. U skladu sa tim u različitim zva-ničnim dokumentima i naučnim publikacijama različito se rangiraju pojedini od globalnih problema.6 Tako, na primer, Milenijumska deklaracija OUN kao najznačajnije probleme životne sredine spominje sledeće: klimatske prome-ne i Kjoto protokol, očuvanje, upravljanje i održivi razvoj svih vrsta šuma, puno sprovođenje Konvencije o biodiverzitetu i Konvencije o dezertifikaciji, upravljanje vodnim resursima, prirodne i čovekom izazvane katastrofe i pristup informacijama u vezi sa ljudskim genomom7.

Rasprava o stanju životne sredine i osnovnim problemima u oblasti životne sredine u Republici Srbiji polazi od nekoliko pretpostavki. Najpre, pretpostavlja se da stanje životne sredine, kao materijalna činjenica, predstavlja odraz stanja u Republici Srbiji u različitim oblastima ekonomskog i društvenog života8 i da takvo stanje determiniše, posredstvom različitih mehanizama, prioritete nacionalne politike. Internacionalizacija problema životne sredine, ciljeva politike u oblasti životne sredine i unifikacija instrumenata savreme-ne politike i prava životne sredine značajno doprinose i redefinisanju mesta i uloge koju problemi u oblasti životne sredine imaju, ili mogu da imaju, u bezbednosnoj politici.9

Najznačajniji problemi Republike Srbije u oblasti životne sredine obu-hvataju širi krug pitanja među kojima su: emisije štetnih materija u vazduh kao posledica sagorevanja fosilnih goriva u termoelektranama; čestično zagađenje vazduha u urbanim i urbano-industrijskim sredinama; povećane koncentracije prizemnog ozona u odnosu na prethodne godine; nastavak tendencije rasta prosečnih temperatura vazduha na području Republike Srbije, problemi emisije zagađujućih materija u vode koji su uglavnom posledica nepostojanja postrojenja za prečišćavanje komunalnih i industrijskih otpadnih voda kao i „nedovoljnog broja laboratorija za praćenje emisija zagađujućih materija u vode,”10 pojava hazardnih supstanci u nekim vodotocima sa detek-tovanim ekstremno visokim vrednostima, blago pogoršanje kvaliteta podzemnih voda kroz povećanje koncentracije amonijuma, nepostojanje sistematski organizovanog odvojenog sakupljanja, sortiranja i reciklaže otpada, u oko petini uzoraka zemljišta koje je ispitivano u toku 2009. godine zabeležen je jedan ili više polutanata iznad maksimalno dozvoljenih vrednosti, na teritoriji Republike Srbije dogodila su se 24 „akcidentna slučaja”, povećala se šteta od elementarnih nepogoda kao i štete od bespravne seče šuma, u poslednjih devet godina zabeležen je trend smanjenja površina pod oranicama, baštama i vinogradima, itd.11

Aktuelno stanje životne sredine od značaja za mesto i ulogu životne sredine u bezbednosnoj politici Republike Srbije treba posmatrati u svetlu činjenice da je u proteklih nekoliko godina usvojen veći broj zakona i podzakonskih propisa kojima je stvoren skoro potpuno nov sistem za vođenje i sprovođenje politike u oblasti životne sredine. Jedan od ciljeva donošenja novih propisa povezan je sa potencijalnim članstvom Republike Srbije u Evropskoj uniji zbog čega se propisima u pravni sistem Republike Srbije uvodi potpuno nov sistem, novi instituti, pravila, itd.

• III.    IZVORI UGROŽAVANJA BEZBEDNOSTI ŽIVOTNESREDINE U POLITICI REPUBLIKE SRBIJE

  1.    Regionalne specifičnosti

  Sagledavanje mesta i uloge životne sredine u bezbednosnoj politici Republike Srbije podrazumeva (relativno) pouzdanu identifikaciju izvora ugrožavanja bezbednosti životne sredine¹² naročito sa stanovišta specifičnih okolnosti globalnih i regionalnih izazova u životnoj sredini. Ovo naročito zbog toga što bi globalne i regionalne bezbednosne izazove povezane sa životnom sredinom¹³ trebalo, prevashodno, tumačiti u kontekstu ukupnih ekonomskih, društvenih, istorijskih, itd. specifičnosti Republike Srbije i država regiona ju-goistične Evrope kojem Republika Srbija pripada,¹⁴ uključujući i posledice oružanih sukoba u poslednjoj deceniji XX veka i NATO bombardovanja SR Jugoslavije 1999. godine. Regionalno posmatrano, treba imati u vidu da se

• 2.    Strateški dokumenti u oblasti životne sredine

radi o „malim” privredama15 čiji je nivo međusobne saradnje izuzetno nizak a nivo saradnje sa EU znatno veći16, gde dominantni ekonomski problemi uključuju visok nivo nezaposlenosti, značajan nivo trgovinske neravnoteže, porast spoljnog duga, visok nivo razlika u nivou razvijenosti između pojedinih regiona i između građana, visok nivo državne intervencije uključujući i subvencije, visok nivo „sive” ekonomije, značajan udeo stanovništva koji živi ispod linije siromaštva, itd. Ovake karakteristike imaju ili mogu da imaju specifičan uticaj na stanje životne sredine i bezbednost u celini. Sve zemlje zapadnog Balkana su u tranziciji i prošle su, ili prolaze, kroz proces privatizacije što ima značajnog uticaja i na, između ostalog, pitanje odgovornosti za štetu u životnoj sredini.17 Poseban problem predstavlja činjenica da su ekonomije re-giona uglavnom zasnovane na poljoprivredi, eksploataciji prirodnih resursa i industriji što sve skupa značajno doprinosi neracionalnoj eksploataciji prirodnih resursa i zagađivanju životne sredine.18 Modeli neodržive proizvodnje i potrošnje država Zapadnog Balkana imaju značajne konsekvence na aktuelno stanje u oblasti životne sredine i perspektive rešavanja ovih pitanja.19

Iako su u procenama stanja životne sredine u različitim dokumentima identifikovani različiti izazovi sa kojima se suočavaju pojedine države regiona,20 u nacionalnim izveštajima o ostvarivanju milenijumskih ciljeva u državama jugoistočne Evrope posebno se naglašavaju pitanja povezana sa zagađivanjem vazduha i voda, odnosno stanja zaštićenih područja.21 Najznačajnijim rizicima u oblasti životne sredine koji su povezani sa uticajem na zdravlje ljudi u regionu označeni su zagađenost vazduha i voda, neadekvatno upravljanje otpadom, hemikalijama i otpadnim vodama i neodgovarajuća profesionalna bezbednost i bezbednost saobraćaja.22 Region je izložen zagađivanju zbog rada teške industrije, funkcionisanja rudarskog sektora, intenzivne poljoprivrede bez realnih procena uticaja na ljudsko zdravlje, zbog nedostatka infrastrukture u oblasti voda, itd.23 Takođe, region je izložen zna-čajanom uticaju prirodnih katastrofa kao što su zemljotresi, poplave, požari, suše, klizišta, itd.24

Izvori ugrožavanja bezbednosti životne sredine različito se određuju u pojedinim strateškim dokumentima pri čemu je moguće identifikovati i neke zajedničke elemente. Tako na primer, iako se „bezbednost” u Nacionalnom programu zaštite životne sredine eksplicitno spominje samo u delovima koji se odnose na hemikalije, hemijske udese, jonizujuća i nejonizujuća zračenja, energetiku i transport,25 nije moguće valjanim argumentima sporiti stav da i značajan deo drugih pitanja od značaja za stanje životne sredine imaju, ili mogu imati, različite bezbednosne implikacije.26 U Strategiji održivog razvoja na nekoliko mesta se upućuje na značaj „bezbednosti”, gde se, između ostalog, procenjuje da dostizanje željenog društvenog blagostanja u Republici Srbiji otežavaju i različiti bezbednosni rizici.27 Procenjuje se da, kada su u pitanju krizne situacije koje pogađaju Republiku Srbiju, organizacione i kadrovske slabosti na nacionalnom nivou preslikavaju se na lokalnu situaciju.28 Republika Srbija je opterećena nasleđem lošeg stanja brojnih hemijskih postrojenja, njihovim procesima transformacije, stihijskom urbanizacijom, neadekvatnim sprovođenjem mera prevencije i pripravnosti, kao i neadekvatnim odgovorom na udese na svim nivoima (od preduzeća do Republike Srbije). Zbog svega toga postoji povećan bezbednosni rizik po zdravlje i život ljudi i ugrožavanje životne sredine.29

U delu strategije koji se odnosi na poljoprivredu procenjuje se da će „stvaranje pozitivnih socijalnih efekata kroz primenu koncepcije objedinjenog seoskog razvoja stvoriti mnogostruko pozitivne eksterne efekte u političkom, demografskom, kulturnom, čak i bezbednosnom smislu.30 U delu koji se odnosi na transportnu infrastrukturu prioritetnim se smatra izrada jedinstvenog informacionog sistema transporta, institucionalno jačanje upravljanja transportnim sistemima shodno preporukama EU, obezbeđivanje stabilnih izvora sredstava za rekonstrukciju, održavanje i izgradnju transportne infrastrukture, te modernizacija tehničke osnove da bi se povećala bezbednost svih vidova transporta.31 Posebno se naglašava pitanje „bezbednosti hrane”, odnosno potreba ustanovljavanja i daljeg jačanja novih nacionalnih laboratorija i centara i to pre svega nacionalne laboratorije za vode i vazduh, za zemljište i mineralne resurse i bezbednost hrane.32

Verovatno je najkompleksnije određenje bezbednosnih rizika dato u Strategiji prostornog razvoja gde se „bezbednosni rizik” posebno razmatra u odnosu na hemijsku industriju,33 povećanje konkurentnosti poljoprivredne proizvodnje,34 zdravstvenu bezbednost i kvalitet hrane,35 nerešeno pitanje čvrstog i tečnog otpada, brojne pojave koje ugrožavaju zdravlje i bezbednost stanovništva,36 zaštitu od prirodnih nepogoda i tehnoloških udesa,37 upravljanje hazardima,38 usmeravanje razmeštaja budućih proizvodnih pogona i kriterijume bezbednosti okruženja i ekosistema,39 razvoj putnog sistema,40 bezbednost saobraćaja,41 snabdevanje naselja vodom i higijensku bezbednost održivog korišćenja svih lokalnih kapaciteta,42 odbranu od poplava i regu-

Bezbednosna politika Republike Srbije u svetlu savremenih problema u oblasti životne sredine laciju reka (zaštitu od voda),⁴³ poštanske usluge,⁴⁴ i novi model teritorijalne organizacije.⁴⁵

U Strategiji upravljanja otpadom se konstatuje da problemi upravljanja otpadom nisu jednako i ravnomerno izraženi u svim lokalnim samoupravama i aktivnosti na uvođenju integralnog sistema se ne odvijaju istim intenzitetom, već prvenstveno zavise od mogućnosti pojedinih lokalnih samouprava. Istovremeno se procenjuje da ovakav nekoherentni sistem ne može adekvatno da funkcioniše, a promene ovakvog stanja u pravcu primene savremenih sanitarnih i bezbednih načina postupanja sa otpadom, ne mogu se očekivati bez značajnih materijalnih sredstava.46 Od konkretnih problema u oblasti upravljanja otpadom otpad kontaminiran dugotrajnim organskim zagađujućim sup-stancama (POPs) izaziva posebnu zabrinutost budući da „ne postoji bezbedno skladištenje PCB otpada.”47

• 3.    Strateški dokumenti u oblasti bezbednosti

• 4.    Propisi u oblasti bezbednosti i odbrane i životne sredina

Strateški dokumenti u oblasti bezbednosti (ili u vezi sa bezbednosti) me-sto i značaj životne sredine eksplicitno definišu na nekoliko mesta i u vezi sa različitim bezbednosnim rizicima. Najopštija sublimacija pojava ugrožavanja bezbednosti obuhvata sledeće: „elementarne nepogode i hemijske, biološke, nuklearne, tehničke i tehnološke nesreće” koji su prema procenama iz Strategije odbrane Republike Srbije „stalna bezbednosna pretnja za Republiku Srbiju, njeno stanovništvo, materijalna dobra i životnu sredinu.”48

Među „izazovima, rizicima i pretnjama bezbednosti u Strategiji nacionalne bezbednosti posebno se razmatraju „Nekontrolisano trošenje prirodnih resursa i ugrožavanje životne sredine” koje je „već dostiglo ozbiljne razmere.”49 Na prekogranične aspekte bezbednosti i „posledice elementarnih nepogoda i tehničkih i tehnoloških nesreća, kao i ugrožavanje životne sredine i zdravlja građana usled radiološke, hemijske i biološke kontaminacije, stalni su bezbednosni rizici za Republiku Srbiju, njeno stanovništvo i materijalna dobra” posebno se ukazuje na to da „životnu sredinu dodatno ugrožavaju i objekti sa visokim stepenom rizika u zemljama regiona, kao i privredni objekti sa tehnologijom koja ne zadovoljava međunarodne ekološke standarde.”50

Propisi u oblasti bezbednosti i odbrane sadrže izvesne odredbe koje se odnose na oblast životne sredine na osnovu kojih bi se moglo zaključivati o mestu i ulozi životne sredine u bezbednosnoj politici.51 Tako na primer, jedan od osnovnih ciljeva definisanih u Zakonu o odbrani (Sl. Glasnik RS, br. 116/07) sastoji se u zaštiti građana, materijalnih dobara i životne sredine, pored odvraćanja od napada i suprotstavljanja vojnim i nevojnim izazovima, rizicima i pretnjama bezbednosti zemlje (član 2. stav 2). Odbrana zemlje se ostvaruje, između ostalog, i : preduzimanjem mera i aktivnosti na zaštiti i spasavanju ljudi i materijalnih dobara i životne sredine u ratnom i vanrednom stanju (član 5. tačka 3). Ministarstvo odbrane obavlja poslove, koji se odnose, između ostalog, na: planiranje, organizovanje, donošenje pravila i propisa i kontrolu zaštite resursa odbrane, i to: zaštite od požara, bezbednosti na radu, zdravlja i zaštite životne sredine, u skladu sa zakonima kojima se uređuju te delatnosti (član 14. stav 2. tačka 39). Radi osmatranja, ranog upozoravanja i uzbunjivanja građana, nadležnih organa, privrednih društava, drugih pravnih lica i preduzetnika u zoni ugroženosti i snaga zaštite i spasavanja, kao i otkrivanja i praćenja svih vrsta opasnosti, koje mogu ugroziti zdravlje i život lju-

Bezbednosna politika Republike Srbije u svetlu savremenih problema u oblasti životne sredine di, životnu sredinu, materijalna, kulturna i druga dobra, organizuje se sistem osmatranja, obaveštavanja i uzbunjivanja (član 79).⁵²

U članu 2. stav 2. Zakona o vojsci (Sl. Glasnik RS, br. 116/07) oblast životne sredine se spominje u kontekstu mogućnosti da Predsednik Republike ili ministar odbrane, po ovlašćenju predsednika Republike može odlučiti da Vojska Srbije nadležnom državnom organu, odnosno organizaciji, organu autonomnih pokrajina i organu jedinica lokalne samouprave, na njihov zahtev, pruži pomoć radi zaštite života i bezbednosti ljudi i imovine, zaštite životne sredine ili iz drugih razloga utvrđenih zakonom.

Iako ne sadrži odredbe o životnoj sredini Zakon o policiji (Sl. Glasnik RS, br. 101/05) sadrži više odredaba koje se odnose na zaštitu života i zdravlja ljudi, lične bezbednosti ljudi, zaštitu imovine, itd. Prema odredbama člana 10. policijski poslovi obuhvataju, između ostalog, i „1) bezbednosnu zaštitu života, prava, slobode i ličnog integriteta lica, kao i podršku vladavini prava; 2) bezbednosnu zaštitu imovine;”, 5) održavanje javnog reda, pružanje pomoći u slučaju opasnosti i pružanje druge bezbednosne pomoći onima kojima je neophodna, itd.53

Zakon o vanrednim situacijama („Sl. glasnik RS”, br. 111/09) za svoj osnovni predmet regulisanja ima, između ostalog, sistem zaštite i spasavanja ljudi, materijalnih i kulturnih dobara i životne sredine od elementarnih nepogoda, tehničko-tehnoloških nesreća – udesa i katastrofa, posledica terorizma, ratnih i drugih većih nesreća (elementarne nepogode i druge nesreće) (član 1). Osnovni zadaci sistema zaštite i spasavanja, u smislu ovog zakona su, između ostalog, spasavanje i pružanje pomoći, pod čime se podrazumevaju operativne aktivnosti koje se preduzimaju u cilju spasavanja ljudi, materijalnih dobara i životne sredine (član 3. tačka 4).54

• IV. ZAKLJUČAK

Bezbednosna politika Republike Srbije, definisana u relevantnim strateškim dokumentima, sadrži elemente koji upućuju na zaključak da se sa-vremeni problemi u oblasti životne sredine uzimaju na specifična način kao opšti okvir nacionalne politike. Mesto i značaj životne sredine eksplicitno se definišu na nekoliko mesta u strateškim dokumentima u oblasti bezbednosti (ili u vezi sa bezbednosti). Relativno najopštije definisanje „izazova, rizika i pretnji bezbednosti” definisano je u Strategiji nacionalne bezbednosti gde se posebno razmatraju „nekontrolisano trošenje prirodnih resursa i ugrožavanje životne sredine”. Ipak, može se konstatovati odsustvo jasnog prepoznavanja najznačajnijih globalnih problema u oblasti životne sredine kao bezbedno-snih izazova kao i postojanje relativne neujednačenosti kod definisanja izvora ugrožavanje bezbednosti u kontekstu savremenih problema u oblasti životne sredine, u zavisnosti od vrste i karaktera strateških dokumenata. Normativni okviri kojima se definiše mesto i uloga životne sredine u bezbednosnoj politici određeni su većim brojem propisa u oblasti bezbednosti i to na način da je definisanje izvora ugrožavanja bezbednosti ostalo na opštem nivou bez jasne identifikacije savremenih bezbednosnih izazova. Pitanje međusobne usklađenosti pojedinih elemenata iz strateških dokumenata i nacionalnih propisa, kao i pitanje realnih implikacija definisanih i propisanih opredelelja zaslužuju posebnu i detaljnu analizu.

Dragoljub Todić

Associate Professor, Megatrend University, Belgrade

Security policy of the Republic of Serbia in the light of contemporary environmental problems

Bezbednosna politika Republike Srbije u svetlu savremenih problema u oblasti životne sredine basis of the analysis is consisted of the most important strategic documents in the field of the security (National Security Strategy, Defense Strategy) and environment (National Program for Environmental Protection, Sustainable Development Strategy, Waste Management Strategy, Strategy for the Spatial Development of the Republic of Serbia), as well as relevant regulations of the Republic of Serbia in the field of the security (Law on Defense, Law on Army, Law on Police, Law on the Emergencies).