Бюджетная ответственность и бюджетные меры принуждения

Слаженное и эффективное функционирование бюджетной системы является неотъемлемым элементом финансовой деятельности государства, что обуславливает необходимость в случаях нарушения бюджетного законодательства применять достаточно жёсткие меры юридической ответственности. На текущий момент уровень персональной ответственности руководителей, иных должностных лиц органов государственной власти, государственных учреждений и организаций всех уровней существенно возрос, в связи с чем для функционирования бюджетной системы и, в частности, для исполнения бюджета имеет большое значение неукоснительное соблюдение принципов, порядка, правил и условий, в соответствии с которыми бюджетные средства направляются и используются.

В финансово-бюджетной сфере был проведён целый ряд преобразований, но, несмотря на это, по-прежнему сохраняется тенденция изменения действующего в данной сфере законодательства, внесения многочисленных дополнений и корректировок, а также активизации деятельности государственных и муниципальных контрольно-надзорных органов, что обусловлено, прежде всего, повышением численности правонарушений, совершаемых в бюджетной сфере.

Бюджетным кодексом РФ предусмотрены следующие бюджетные меры принуждения (п. 2 ст. 306.2 БК РФ):

• –    взыскание средств, предоставленных из одного бюджета другому;

• –    взыскание платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета другому;

• –    взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;

• –    приостановление (сокращение) предоставления МБТ (за исключением субвенций).

За нарушение бюджетного законодательства действующим российским законодательством предусмотрено несколько видов юридической ответственности: уголовно-правовая, административно-правовая, гражданско-правовая и бюджетные меры принуждения. Составы уголовно-правовых (криминализированных) деяний содержатся в гл. 30 Уголовного кодекса Российской Федерации [1, с. 92].

В частности, можно привести в пример ст. 285.1 УК РФ («Нецелевое расходование бюджетных средств»), ст. 285.2 УК РФ («Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов») и др.

Применение административной ответственности регламентировано гл. 15 Кодекса Россий- ской Федерации об административных нарушениях («Административные нарушения в области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг»), а именно ст. 15.14 («Нецелевое использование бюджетных средств»), ст. 15.15 («Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита») и др.

Гражданско-правовая ответственность установлена ГК РФ, а также соглашениями и договорами, связанными с предоставлением и использованием бюджетных средств, и выражается в мерах ответственности за нарушения обязательств. Данные меры подробно регламентированы гл. 25 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также ФЗ № 44 «О контрактной системе».

Признаки юридической ответственности в бюджетной сфере необходимо проанализировать особо. Значение имеет, в первую очередь, тот факт, что выделение в качестве обособленной категории юридической ответственности как в финансовой, так и в бюджетной сферах на текущий момент не практикуется. По результатам анализа положений гл. 29 Бюджетного кодекса РФ, где закреплены обобщённые характеристики нарушений в бюджетной сфере и описаны применяемые в подобных случаях санкции, а также исследования прочих норм бюджетного законодательства, становится очевидным, что меры ответственности, закреплённые в данных положениях, сводятся к методам обеспечения и восстановления нарушенного права. Так, в соответствии с нормами п. 3 ст. 242.3 БК РФ, если должник в течение 10 рабочих дней со дня получения уведомления не представляет в орган Федерального казначейства информацию об источнике образования задолженности и о кодах бюджетной классификации Российской Федерации, по которым должны быть произведены расходы федерального бюджета, то соответствующее подразделение Федерального казначейства вправе прибегнуть к блокировке расходных операций по лицевым счетам данного субъекта вплоть до устранения последним нарушения и пр.

Кроме того, такие нарушения бюджетного законодательства, как нецелевое использование бюджетных средств, неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом, которые закреплены в гл. 30 БК РФ, имеют схожие по своей природе составы и регламентированы гл. 15 КоАП РФ (ст. 15.14, 15.15.1 соответственно) и гл. 30 УК РФ (ст. 285.1).

Таким образом, юридическая ответственность в бюджетной сфере не выделяется как отдельная форма ответственности. Процедура привлечения к бюджетно-правовой ответственности субъектов соответствующих отношений так и не была закреплена в нормах Бюджетного кодекса РФ, ее принято рассматривать в качестве обязательной составляющей процесса выделения любой юридической ответственности в обособленный вид. Положения о надлежащей процессуальной форме данного вида ответственности, а также о порядке привлечения к ответственности в БК РФ не закреплены. Вместе с тем указанная в нем процессуальная форма определена лишь рамочно, её конкретизируют нормативные документы ведомственного уровня.

Ещё один факт, который можно привести в качестве примера выделения бюджетно-правовой ответственности в самостоятельный вид и отграничения её, прежде всего, от уголовной и административной ответственности, состоит в том, что в IV ч. Бюджетного кодекса РФ не предусмотрена необходимость доказывания вины ответственного лица. В то же время следует отметить, что в целом ряде отраслей публичного права, включая бюджетное и финансовое право, действует принцип презумпции виновности нарушителя [1]. Вместе с тем в налоговом праве соблюдается противоположный принцип – презумпции невиновности налогоплательщика. В любом случае наступление ответственности подразумевает совершение деяния (как в активной, так и в пассивной форме), т. е. акта, предполагающего волеизъявление, что и обуславливает возможность применения презумпции виновности (в большинстве случаев – для субъектов публичного права) в качестве основания ответственности.

Наконец, фактором, влияющим на невозможность выделения бюджетно-правовой ответственности в самостоятельный вид, выступает наличие пяти выделенных видов ответственности в современном правоведении: уголовная, гражданско-правовая, материальная, дисциплинарная, административная. Практически все возможные нарушения подпадают под тот или иной из существующих видов ответственности, в силу чего на текущем этапе, как представляется, необходимость выделения каких-либо иных видов правовой ответственности отсутствует [1].

В рамках исследования закреплённой в бюджетном законодательстве системы мер юридической ответственности заслуживает внимания, в первую очередь, тот факт, что позиция ряда современных специалистов относительно существования обособленного вида юридической ответственности в финансовой сфере, т. е. обуслов- ленной фактами нарушения финансово-правовых норм, является ошибочной.

В научных кругах продолжается дискуссия, касающаяся сходства и разграничения таких дефиниций, относящихся к финансово-правовой доктрине и правотворчеству, как деликт в бюджетной сфере и нарушение бюджетного законодательства.

Первая из приведённых дефиниций, по мнению В.С. Карновича, имеет более широкий охват в сравнении со второй, так как к категории бюджетных деликтов относится не каждое нарушение соответствующих разделов законодательства, тогда как нарушением данных разделов является любое нарушение, совершённое в бюджетно-финансовой сфере [2, с. 116].

При этом правомочность самого термина «бюджетное нарушение» отрицается некоторыми современными теоретиками права. Так, по мнению Р.В. Ровнейко, бюджетное нарушение не может отождествляться с нарушением в бюджетной сфере. Новая дефиниция, как полагает автор, осознанно вводится законодателем в оборот (однако вероятность обычной недоработки также допускается) [3, с. 122].

Другой специалист, Д.Л. Комягин, разделяет указанную точку зрения на соотношение между понятиями бюджетного нарушения и нарушения в бюджетной сфере, содержание которых, как отмечает автор, различно. В качестве обоснования приводится тот факт, что в обоих случаях к нарушителям применяются принципиально различные меры (соответственно, правовые меры и бюджетные меры принуждения) [4, с. 99].

Данный довод опровергается Е.В. Поздняковой и М.И. Правдиной [5, с. 100], которые указывают, что приведённое разграничение понятий отражает недоработку правовой техники, поскольку в БК РФ закреплены отдельные составы нарушений, соответствующие выработанным в рамках правовой теории признакам.

Заслуживает отдельного упоминания тот факт, что в положениях БК РФ понятие бюджетного правонарушения не закреплено. В БК РФ употребляются такие дефиниции, как «нарушение бюджетного законодательства» и «бюджетное нарушение».

Бюджетное нарушение, в соответствии с нормами ст. 306.1 БК РФ, представляет собой действия (или противоправное бездействие), противоречащие нормам БК РФ, прочих действующих в бюджетной сфере НПА и соглашений, выступающих основанием предоставления бюджетных средств. Подобные действия могут быть совершены фи- нансовым органом, распорядителем (главным распорядителем) бюджетных средств, получателем указанных средств, главным администратором бюджетных поступлений или финансовых источников покрытия бюджетного дефицита.

По результатам анализа определения понятия «бюджетное нарушение» можно прийти к выводу, что данное определение в нормативных и теоретических источниках освещено и раскрыто в недостаточной степени, что обуславливает целесообразность нормативного закрепления (по аналогии с нормами Налогового кодекса РФ) термина «бюджетное правонарушение» вместо используемых на данных момент терминов «бюджетное нарушение» и «нарушение бюджетного законодательства» как в БК РФ, так и в прочих НПА, что будет способствовать устранению законодательных недоработок, а также унификации законодательства и правоприменения [6].

Вместе с тем считаем целесообразным скорректировать название части IV Бюджетного кодекса РФ «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации» и сформулировать его как «Бюджетные правонарушения и ответственность за их совершение».

Кроме того, представляется необходимым разработать и законодательно закрепить подробные составы нарушений указанной категории, а также ввести более строгие санкции за их совершение.