Бюджетные процессуальные нормы-расчеты в условиях использования программно-целевого метода ведения хозяйства: понятие и особенности реализации

Саратовская государственная юридическая академия, Саратов, Россия, ,

Saratov State Law Academy, Saratov, Russia, ,

В общей теории права принято выделять две большие группы правовых норм по критерию фундаментальности регулирования: отправные, которые определяют исходные начала, основы правового регулирования общественных отношений (в том числе принципы); и нормы – правила поведения, непосредственно регулирующие общественные отношения. Данный критерий применим как к материальным нормам, так и к процессуальным. Классификация правовых норм носит условный характер и проводится по различным основаниям. При этом следует отметить, что среди норм как материального права, так и процессуального существуют и другие их разновидности по иным критериям, например императивные, диспозитивные, управленческие, обязывающие, запрещающие, общие, специальные и т. д.

Нормы-расчеты выступают специфическим видом правовых норм, не являющихся нормами прямого регулирования. В общей теории права под нормой-расчетом понимается норма права, содержащая в себе «различные показатели, параметры, коэффициенты, нормативы, тарифы и т. д., требующие исчисления, отражающие количественные характеристики, обусловленные объективными потребностями формирования всевозможных общественных отношений в различных сферах деятельности и требующих нормативного закрепления» [1, с. 237]. Согласно общепризнанному подходу к классификации правовых норм, нормы-расчеты относятся к группе отправных норм права.

В науке бюджетного права нормы-расчеты принято трактовать как нормы, устанавливающие основные показатели бюджета: объемы доходов и расходов, предельный размер внутреннего и внешнего бюджетного дефицита. Нормы-расчеты отличаются от иных финансово-правовых норм тем, что содержат в себе числовые показатели индивидуального характера, запланированные на период действия федерального закона о бюджете [2, с. 214]. Более общее определение сформулировано профессором Ю.А. Тихомировым, который обращал внимание на то, что нормы-расчеты – это «показатели, содержащие выраженные в количественном измерении объемы деятельности и уровни развития» [3, с. 52]. Анализ норм-расчетов, содержащихся в законе о бюджете на текущий финансовый год и плановый период, подтверждает давно устоявшееся мнение о том, что данные нормы представляют собой «элементарный расчет, служащий основой для принятия обязательств и покрытия расходов» [4, с. 43].

Из приведенных определений следует, что нормы-расчеты в бюджетном праве не являются неизменными, а значит, носят временный характер. Подобный характер нормы-расчета бюджетного права обусловлен длительностью действия федерального закона о бюджете на текущий финансовый год и плановый период, т. е. с принятием нового закона о бюджете будут разработаны и установлены новые нормы-расчеты.

Норма-расчет выступает в качестве установленной законодателем константы лишь для участников бюджетного процесса при реализации своих полномочий в бюджетной сфере. Она необходима для урегулирования отдельных финансовых вопросов, возникающих в рамках их правоотношений, например нормативов зачисления в бюджет субъектов РФ доходов от федеральных налогов и сборов.

Использование программно-целевого метода планирования бюджета и правил бюджетирования, ориентированного на результат, обусловило формирование нового подхода к пониманию сущности норм-расчетов как варианта бюджетных процессуальных норм, появления их разновидностей.

В целях реализации программно-целевого метода планирования бюджета и правил бюджетирования, ориентированного на результат, статьей 34 Бюджетного кодекса РФ закреплен принцип эффективности и результативности использования бюджетных средств, согласно которому при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с применением наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности) [5]. Следует отметить, что действующим бюджетным законодательством понятия «эффективность» и «результативность» не определены. В то же время в законодательстве всех уровней предусмотрены нормы-расчеты, позволяющие оценить эффективность и результативность использования бюджетных средств [6], а судебной практикой выработаны особенности применения таких правовых норм при рассмотрении споров, вытекающих из бюджетных правоотношений [7].

Бюджетные процессуальные нормы – расчеты по оценке эффективности использования бюджетных средств в рамках целевых программ, как правило, содержатся в отдельных методических рекомендациях. Например, в Методике оценки эффективности реализации Федеральной целевой программы «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие байкальской природной территории на 2012–2020 гг.» определено, что эффективность – это процентное соотношение фактического значения индикатора, концентрирующего реализацию отдельного направления программы, достигнутое в ходе ее реализации за оцениваемый период, и нормативного (планового) индикатора, утвержденного программой [8].

Таким образом, в современном бюджетном праве в рамках программно-целевого метода все большее значение приобретают нормы-расчеты, определяющие качественно-количественные характеристики использования бюджетных средств в целях реализации принципа эффективности, закрепленного в ст. 34 БК РФ. С учетом сказанного приходим к выводу, что в бюджетном праве имеют место не только нормы-расчеты, выраженные в твердых, неизменных числовых показателях (например, объемы доходов и расходов, установленных законом о бюджете на финансовый год и плановый период), но и бюджетные процессуальные нормы-расчеты, отличающиеся гибкостью и изменчивостью в зависимости от индикаторов. Качественно-количественная характеристика бюджетных процессуальных норм обусловлена спецификой их содержания. Нормы-расчеты в данной области являются «рамочными», универсально применимыми участниками бюджетного процесса в рамках однородных бюджетных правоотношений (действия целевых программ). При этом бюджетные процессуальные нормы-расчеты, как правило, представлены формулами и требуют математических вычислений для получения необходимого показателя.

Специфику норм-расчетов в бюджетном праве следует оценивать и через призму особенностей их реализации. Реализация бюджетных процессуальных норм, в том числе норм-расчетов, представляет собой сложный многоуровневый процесс, направленный на регулирование, упорядочивание общественных отношений в сфере управления публичными финансами. Главная цель реализации права состоит в претворении нормативных абстрактных предписаний в реальную действительность - правоприменительную практику. В качестве цели реализации норм-расчетов следует рассматривать получение достоверных контрольных показателей, используемых при установлении, изменении и прекращении бюджетных правоотношений, в частности процессуальных. Таким образом, можно предположить, что нормы-расчеты в бюджетном праве выступают как одна из разновидностей юридических фактов.

В общей теории права принято выделять четыре формы реализации права: исполнение, соблюдение, использование и применение. В условиях программно-целевого метода ведения хозяйства бюджетные процессуальные нормы-расчеты реализуются во всех перечисленных формах. В целях определения правовой природы бюджетной процессуальной нормы-расчета считаем целесообразным рассмотреть данные формы.

Исполнение бюджетных процессуальных норм-расчетов представляет собой совершение участниками бюджетного процесса активных действий в целях реализации возложенных на них обязанностей и предполагает их выполнение. Следовательно, исполнение бюджетных процессуальных норм-расчетов нужно рассматривать как реализацию обязывающих бюджетных процессуальных норм. Нормы-расчеты являются обязательными к исполнению уполномоченными органами, осуществляющими контроль при проверке отчетов о достижении установленных показателей результативности использования бюджетных средств. При этом контролируемые участники бюджетных правоотношений применяют такие нормы-расчеты при составлении соответствующего отчета.

Соблюдение бюджетных процессуальных норм-расчетов является конституционной обязанностью всех субъектов бюджетных правоотношений, особенно представителей власти, в силу положений п. 2 ст. 15 Конституции РФ. Использование как форма реализации бюджетной процессуальной нормы-расчета состоит в добровольном и последовательном осуществлении субъектами права принадлежащих им субъективных прав. При реализации своих полномочий участники бюджетного процесса в силу служебных обязанностей принимают многочисленные решения (особенно в рамках исполнения бюджета и контроля за исполнением), самостоятельно определяя бюджетную процессуальную норму, подлежащую применению в каждом конкретном случае. В качестве примеров использования (и в то же время соблюдения) участниками бюджетного процесса норм-расчетов можно рассматривать нормы, устанавливающие правила расчета размера субсидии из федерального, регионального или местного бюджета, которую следует предоставить конкретному лицу. При этом получатель субсидии должен соблюдать бюджетные процессуальные нормы-расчеты, являющиеся для него обязательными (например, достижение установленных показателей результативности).

Таким образом, при реализации бюджетных процессуальных норм, в том числе норм-расчетов, прослеживается стирание грани между соблюдением и исполнением правовой нормы участниками бюджетного процесса.

С позиций применения бюджетных процессуальных норм-расчетов считаем возможным рассматривать правоприменение как разновидность государственной деятельности оперативноорганизаторского характера в целях обеспечения всеобщего и полного претворения правовых норм в реальную действительность [9]. Примером применения норм-расчетов участниками бюджетного процесса является установление уполномоченным органом показателя результативности использования бюджетных средств получателем субсидии.

Рассматривая особенности реализации норм-расчетов, следует обратить внимание на то, что участники бюджетного процесса при осуществлении своей деятельности используют все формы реализации права (применение, исполнение, использование и соблюдение), в то время как, например, органы судебной власти при отправлении правосудия только применяют или используют (при принятии решения) нормы-расчеты при рассмотрении и разрешении возникших гражданско- или административно-правовых споров. Иные участники бюджетных правоотношений (например, получатели субсидии из средств регионального бюджета) реализуют нормы-расчеты в форме соблюдения и исполнения.

Так, в рамках проведения контрольных мероприятий участники бюджетного процесса используют и применяют бюджетные процессуальные нормы-расчеты, оценивая эффективность использования бюджетных средств, предоставленных в виде субсидии в рамках целевых программ. В том случае, если при применении бюджетных процессуальных норм-расчетов будет установлено, что получателем субсидии не достигнуты установленные показатели эффективности (результативности), то он обязан возвратить в бюджет полученную субсидию полностью или частично (ст. 78 БК РФ, Порядок предоставления субсидии [10]). Частичный возврат субсидии рассчитывается контролирующим органом как разница между установленным и достигнутым результатом. Указанное положение считаем возможным также рассматривать в качестве нормы-расчета.

Органы судебной власти, в частности арбитражные суды, рассматривая споры о взыскании в доход бюджета субсидии, обращаются лишь к тем нормам-расчетам, которые позволяют установить объем достигнутых или не достигнутых показателей эффективности (результативности) бюджетных средств. В то же время суды обращают внимание и на нормы-расчеты, на основании которых участником бюджетного процесса был рассчитан и установлен показатель эффективности (результативности). Таким образом, органы судебной власти при рассмотрении споров, вытекающих из бюджетных правоотношений, не только используют, но и применяют бюджетные процессуальные нормы-расчеты [11]. Эти нормы, наряду с иными процессуальными нормами бюджетного права, имеют огромное значение для инструментария бюджетного устройства государства, бюджетного метода ведения государственного хозяйства [12, с. 252–277].

Таким образом, использование программно-целевого метода ведения государственного хозяйства обусловило не только возникновение нового подхода к определению сущности нормы-расчета, но и выявление новой ее разновидности, а именно – бюджетной процессуальной нормы-расчета. С учетом обнаруженных тенденций правоприменительной практики считаем возможным определить норму-расчет в бюджетном праве как особую разновидность правовой нормы, обусловленную спецификой бюджетных правоотношений и представляющую собой «твердые» числовые показатели, установленные на период действия закона о бюджете (материальные нормы-расчеты), и универсальные («рамочные») показатели в виде математических формул (процессуальные нормы-расчеты), служащие основой как для принятия обязательств и покрытия расходов, так и для установления и прекращения правоотношений в бюджетной сфере.