Бюджетные расходы РФ на силовые структуры в 1990-е гг

The article characterized expenditures ofthe Russian Federation on force structures in 1990th. Sources of research are Federal Budget Laws and presidential decrees. The author indicates that expenditures of this kind financed as “National defense” and “Law enforcement and government security”. Despite the increasing ofbudget dates on force structures they not only didn’t increase but even declined. The reasons ofit were inflation and inability ofstate to finance budget expenditure because ofdecline ofincome. Obligations ofdemilitarization, inherited from USSRwere intolerable burden of budget. Attempts of optimization military spending demanded of army’s reformation which constructs discussed by society. In percentage to GDP National defense declined, but Law enforcement and government security remained at the same level. The author concluded that budgetary problems offorce structures were connectedwith large-scale military organization which was inherited by Russia from Soviet Union and failure ofits optimization.

После распада СССР Российская Федерация как основной его правопреемник начинает формировать собственный силовой блок, используя при этом имеющиеся ресурсы прекратившей существование страны. Сталкиваясь с проблемами институционализации си- ловых структур, их правовой регламентации в новой системе общественных отношений, Россия оформляет и собственную государственную политику в указанной сфере.

Объективным проявлением государственной политики реформирования суще- ствующих, становления и развития вновь формируемых силовых ведомств, является их финансирование за счет средств федерального бюджета. Масштабы расходов, их направления и способность осуществления государством своих финансовых обязательств являются ключевыми показателями внешних и внутренних приоритетов государственной политики.

Источниковой базой исследования являются законы о бюджете 1994–1999 гг., а также указы Президента РФ Б. Н. Ельцина, посвященные военной проблематике.

Динамика бюджетных расходов на силовые структуры не являлась предметом научного исследования, хотя ее отдельные фрагменты затрагивались и в публицистике (в статьях Д. Булина, В. Есина, Л. Левина) и в работах, посвященных военной реформе (Р. Дубровского, А. Криводубского, В. Цымбала), и в социологических исследованиях, направленных на изучение текущего положения в армии (В. Вильковского, Ю. Дерюгина, Л. Певень).

Законами о федеральном бюджете в 1990-е гг. финансирование силовых структур осуществлялось по двум разделам бюджетной росписи: «Национальная оборона» и «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства». Тем самым военные расходы были выделены отдельным разделом, а сферы правоохранительной деятельности и безопасности совмещены. По своему содержанию раздел «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства» отличался значительной разнородностью. Содержание данного подраздела сложилось в 1995 г. из следующих подразделов: «Органы внутренних дел», «Внутренние войска», «Уголовно-исполнительная система», «Органы налоговой полиции», «Органы государственной безопасности», «Пограничные войска», «Таможенные органы», «Органы прокуратуры». В 1999 г. к ним были добавлены подразделы «Органы юстиции» и «Государственная противопожарная служба». В таком виде данные разделы бюджетной росписи просуществовали на протяжении всего десятилетия.

Что касается раздела «Национальная оборона», он был весьма монолитен, так как большая часть выделяемых на него средств (примерно 74 %) относилась к подразделу «Вооруженные силы». Остальные 25 % средств были распределены по нескольким подразделам: «Военная программа Министерства Российской Федерации по атомной энергии», «Поддержание мобилизационных мощностей», «Обеспечение мобилизационной и вневойсковой подготовки», «Участие в обеспечении коллективной безопасности государств ‒ членов СНГ», «Военная помощь иностранным государствам».

Планируемое бюджетное финансирование силовых структур с 1994 по 1999 г. шло по восходящей. При этом финансирование армии в тот период в два раза и более превышало финансирование правоохранительных органов. Если в 1994–1995 гг. расходы бюджета на силовые структуры находились практически на одном уровне ‒ 40–48 трлн рублей, то на 1996–1997 гг. приходится двукратное увеличение планируемых расходов – до 80 – 104 трлн рублей. На 1998 г. приходится обвал финансирования, который преимущественно затронул раздел «Национальная оборона» ‒ до 81 млрд рублей, в то время как финансирование раздела «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства» изменениям практически не подверглось – 46 и 41 млрд рублей (в соответствии с Указом Президента РФ № 822 от 4 августа 1997 г. [11] в 1997 г. в России было осуществлено изменение масштаба цен. Вследствие этого по 1997 г. включительно в статье приводятся цифры, исчисляемые в триллионах, а с 1998 г. – в миллиардах рублей).

Следует подчеркнуть, что показатели законов о бюджете отражают абсолютные цифры, свидетельствуя о росте, в то время как реальная картина корректировалась уровнем инфляции. Согласно статистике, уровень инфляции в России составлял в 1994 г. 214, а в 1995 – 131 %. В 1996 и 1997 г. он сократился, составив соответственно 21 и 11 %, а в 1998 г. на фоне ав- густовского дефолта увеличился до 84 % [2]. Исходя из вышесказанного, можно говорить о том, что уровень финансирования силовых структур в 1994 и 1995 гг. не только не рос, но фактически падал даже в планируемых показателях.

Если смотреть не планируемые, а реальные расходы, с 1992 по 1996 г. произошло значительное сокращение финансирования силовых структур, причем как в абсолютных, так и в относительных цифрах. В процентах от ВВП доля расходов на оборону сократилась с 4,7 % в 1992 г. до 2,8 % в 1996 г. Характер финансирования обороны и правоохранительных органов значительно отличался, что было обусловлено спецификой решаемых ими задач. Если доля расходов на оборону за пять лет падает, то доля расходов на правоохранительные органы и безопасность даже увеличилась с 1,4 до 1,7 % от ВВП [5, с. 59].

Характерной чертой бюджетного процесса в 1990-е гг. являлось систематическое невыполнение бюджетных показателей и регулярный секвестр бюджета, в ходе которого урезались расходы. Следует отметить, что в условиях секвестрирования оборонный бюджет урезался больше, чем бюджет правоохранительных органов. Так, в 1994 г. расходы бюджета были профинансированы на 75 % от плановых показателей. При этом расходы на оборону были профинансированы на 70 %, а правоохранительные органы – на 82 %. В 1995 г. основные расходные статьи профинансированы не более чем на 90 %, в том числе на оборону и правоохранительные органы – на 83,23 % [4, с. 77]. В реальном выражении расходы федерального бюджета сократились в 1995 г. по сравнению с предыдущим годом на 34 %. В результате профинансированные расходы в реальности были значительно обесценены. Очевидно, что расходы федерального правительства осуществлялись, исходя из реальных бюджетных возможностей, и исполнялись в меру поступления доходов. Отсутствие доходов приводило к урезанию бюджетных расходов, т. е. секвестру отдельных расходных статей бюджета.

В 1996 г. основным событием года стали президентские выборы. В этих условиях военнослужащие сотрудники силовых ведомств, а также члены их семей рассматривалась, прежде всего, как избиратели, в силу чего запланированные расходы на оборону были перевыполнены почти на 10 % [5, с. 30].

Значительные финансовые проблемы порождались «форсированной демилитаризацией» 1992–1993 гг. Российская Федерация, объявив себя правопреемницей СССР, взяла на себя все обязательства последнего по сокращению вооружения, выводу войск с территории сопредельных стран и, как следствие, размещению военнослужащих. Эти обязательства требовали значительных бюджетных вложений, непосильных для бюджета РФ. Кроме того, для России было важно определиться, каковы ее военные амбиции и какой она видит свою будущую армию. Решение этой проблемы требовало принятия политических решений, которые, в свою очередь, нуждались в экспертных оценках. Острые противоречия, которые имели место в политической жизни России в первой половине 1990-х гг., не позволяли осуществить такие оценки и принять компетентные решения. Следствием этого стало то, что развитие событий происходило по инерции и отталкивалось от сиюминутных проблем и усугублялось прогрессирующим сокращением доходов бюджета. Сокращение национального дохода России за 1991–1996 гг. составило 46 % и непосредственно повлияло на многократный секвестр военного бюджета страны [1].

Несмотря на последовательное уменьшение военных расходов раздел «Национальная оборона» в бюджете являлся самым большим (1994 г. – 20,89 %, 1995 г. – 20,85, 1996 г. – 18,92, 1997 г. – 19,69 %). Повышение эффективности оборонных расходов требовало проведения военной реформы.

Необходимость военной реформы, а также концепция последней стали предметом активных дебатов в условиях начала избирательной кампании. 16 мая 1996 г. Президент Б. Н. Ельцин издал указ, которым обозначил свою решимость активи- зировать шаги в направлении перехода от призывной к профессиональной армии [9]. Согласно указу предполагалось «перевести с весны 2000 г. ВС и другие войска РФ на комплектование должностей рядового и сержантского состава на основе добровольного приема граждан на военную службу по контракту с отменой призыва на военную службу, завершив к 2000 г. отработку порядка поступления граждан РФ на военную службу по контракту». Несмотря на то, что сам указ был, очевидно, не реалистичный, именно он активизировал процесс принятия политических мер в отношении подготовки военной реформы.

Б. Н. Ельцин отреагировал на хроническое недофинансирование армии, поставив задачу «определить гарантированный уровень финансирования расходов (возможные доли расходов федерального бюджета и доли валового внутреннего продукта) на обеспечение обороны, безопасности и правоохранительной деятельности государства» [9]. Масштабы финансирования должны были обеспечивать расходы на содержание вооруженных сил и других войск, их оснащение и реформирование. Президентским указом был определен уровень в 3,5 % от ВВП, который стабильно не достигался.

К 1999 г. согласно указу президента планировалось осуществить поэтапное сокращение численности вооруженных сил на 500 тыс. человек, доведя ее до 1,2 млн человек [10]. В соответствии с этим продолжалось и сокращение финансирования армии. Однако, как справедливо указывали исследователи, сокращение численности войск также требовало значительных бюджетных средств: следовало обеспечить выходное пособие офицерам, жилье, переезд и т. п.

Возможности реализации военной реформы были существенно осложнены финансовым кризисом, который сделал невозможными запланированные мероприятия. В 1997 г. невозможность полного финансирования расходов послужила причиной предложения о секвестре бюджета, внесенного 30 апреля правительством в Думу в качестве законопроекта. В нем предлагалось в связи с недобором бюджетных доходов сократить расходы бюджета на 108 млрд рублей, или на 3,96 % прогнозного ВВП (2 727 млрд рублей). При этом одни статьи расходов предполагалось сократить на 55 %, а наиболее важные – на 30 % [6, с. 8]. Несмотря на то, что законопроект не был принят Думой, Министерство финансов на практике следовало нормативам секвестра. В 1997 и 1998 гг. расходы на оборону составляли соответственно 3,1 и 2,1 % от ВВП, а на правоохранительную деятельность – 2,2 и 1,6 % ВВП [7, с. 87].

В августе 1998 г. экономика РФ пережила дефолт, который повлек за собой острейший политический кризис и смену правительства. Антикризисное правительство формировалось из представителей различных политических сил, а возглавил его Е. М. Примаков. В условиях кризиса Е. М. Примаков поставил во главу угла задачу выполнения государством своих финансовых обязательств, ужесточив контроль за расходованием бюджетных средств. В 1999 г. впервые за десять лет бюджет был исполнен с профицитом. Расходы на национальную оборону составили в 1999 г. 2,6 %, на правоохранение и безопасность 1,3 % от ВВП. При этом первые были выполнены на 123 %, а вторые на 107 % [8, с. 100].

Таким образом, Российская Федерация, став правопреемницей СССР унаследовала его военную организацию, что, с одной стороны, сопровождалось масштабными бюджетными расходами, а с другой – требовало управленческих решений, направленных на их оптимизацию. Согласно бюджетному законодательству, в 1990-е гг. силовые структуры финансировались двумя разделами бюджетной росписи – «Национальная оборона» и «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства». Если планируемые расходы по первому разделу претерпевали последовательное сокращение, то второй сохранялся примерно на одном уровне. В связи с падением доходов бюджета оба раздела находились в состоянии хронического недофинансирования. Проблемы финансирования сило- вого блока требовали обоснованных политических решений по ее реформированию, непринятие которых не только усугубляло проблемы силовых структур, но и привело к развитию бюджетного кризиса, поскольку расходы на оборону и безопасность, несмотря на сокращение, составляли значительную часть расходов федерального бюджета.