Бюрократия в системе государственной службы: социолого-управленческий взгляд

У правление – это природный и общественный феномен, который изучают все естественные и гуманитарные науки. Это «живая система», поэтому она рождается, стареет, болеет и имеет пороки, самостоятельно регулируется, адаптируется к изменяющимся условиям, всегда использует самые современные научно-технические достижения. «Болезнь и пороки» управления в одних научных школах (см. ниже) принято именовать бюрократией, в других – дисфункцией.

Государственная служба – профессиональная деятельность в штате аппарата государственного управления, регламентированная Федеральным законом № 58-ФЗ [4]. Бюрократия же – необходимое условие эффективной деятельности структур государственной службы. Это строго регламентированный процесс администрирования работы вертикали власти. Ее задача точно, быстро, экономно, прилежно, качественно, результативно, оптимально, полезно, действенно, прибыльно реализовать решения властных структур.

В этой сфере работают люди, которые имеют психологическую направленность на управленческую (лидерскую) деятельность, отличаются комплексом положительных качеств: общественная активность, широта знаний, быстрота мышления, рассудительность, смелость и другие. Априори, находясь во властной сфере, они имеют преимущественный доступ к материальным и иным благам общества, на более качественном уровне удовлетворяют свои потребности, что вызывает зависть, претензии, недовольство, протесты тех, кто трудится в других социальных сферах, где создаются общественные продукты. Поэтому эта категория людей всегда находится в поле внимания населения, в ней иногда справедливо (иногда несправедливо) видят причины своих проблем, а управление называют бюрократией.

Актуальность темы исследования заключается в том, что негативные процессы в управлении (бюрократия) создает как тактические проблемы в формировании здоровой социально-психологической обстановки в коллективах, так и стратегические, об- условливая дисфункции структур управления, что является угрозой национальной безопасности государства. Так, объектами ведущейся гибридной войны давно стали общественная психология и институты управления, в том числе государственной службы.

Комплексно воздействуя силами (средствами) физического, ментального и морального измерения структура управления оппонента «стратегически парализуется». Это военно-гуманитарное средство сегодня называется «организационным оружием», которым оппонент выводится из строя после самостоятельной дезорганизации, но не уничтожается физически. Так достигаются значительные политический, экономический и другие эффекты (выгоды) с минимальными военными и материальными затратами (см. пример развала СССР). Автор этой теории Д. Уорден полагал, что необходимо представлять противника в виде системы из пяти колец, где центральное звено и область связей между элементами отображают наиболее уязвимую часть системы (см. Рисунок 1).

Очевидно, что места (см. на Рисунке 1 – связи) нанесения ударов противника этим оружием совпадают со сферой интенсивной деятельности управленческих (бюрократических) структур. Как видно в менее безопасном состоянии находятся элементы, приближенные к внешнему кольцу (воинские подразделения). Каждая из составляющих имеет «центр/центры тяжести», своеобразные «опоры», «связи». Выведение их из строя приводит к разрушению системы. Степень воздействий на подсистему зависит от ее отдаленности от внутреннего кольца. То есть, например, воздействия на население страны становятся приоритетнее (эффективнее, результативнее), чем на воинские формирования [14, с.102]. Поэтому управление давно стало объектом научного внимания ученых всех без исключения специальностей. В этом причина повышенного внимания зарубежных оппонентов к институтам гражданского общества России, к созданию теорий бюрократизма, борьбы с коррупцией, насаждения в нашу среду своих технологий формирования демократического управления.

Воинские подразделения

Рисунок 1. Кольца Д. Уордена

Априори, бюрократия – конфликтоген системы управления, представляющий собой структурный, функциональный идеальный и материальный элемент общественных действий, взаимодействий, отношений в непрерывной управленческой сфере, хранящий наследственную информацию об общественных катаклизмах в институте управления и путях их профилактики, выполняющий сигнальную функцию о неблагополучии общественного организма, сдерживающую разрушительные управленческие тенденции, активизирующийся при снижении уровня качества управления и, следовательно, ослабления всего общественного организма.

Для обоснования актуальности темы уместен и другой сравнительно-сопоставительный факт. Как известно, законы природы, мышления, общества… идентичны в своем действии. В этой связи уместно утверждение о том, что в обществе связи и отношения в какой-то мере сходны с физическими (природными), как бы не утверждали обратное зарубежные и некоторые российские ученые, проживавшие и писавшие свои труды в странах, враждебных России.

Например, бюрократия образно выполняет функции управления также, как и обнаруженный в 2012 году бозон Хиггса в «веществе» (см. Рисунок 2). В ядре бозон создает собственное поле, с помощью которого, во-первых, он удерживает от столкновения все элементарные частицы; во-вторых, придает им массу (см. Рисунок 3). Если бозон разрушить, то материя потеряет вес, будут образовываться «черная дыра», куда «улетает» материя.

Бозон – информационная система, которая своим полем указывает каждому фермиону (вещество состоит из 12 фундаментальных элементарных частиц-фермионов) его место в ядре атома.

Объяснение (интерпретация) этого тезиса для общества такова: строго формализованное управление (бюрократия) снижает уровень конфликтности в обществе, придает моральный вес организациям, которые становятся центрами консолидации системы обеспечения, например, правопорядка или консолидации власти и населения, указывает каждому общественному институту, организации, группе людей, личности их место (значение) в системе государственных отношений и др.

Всякое революционное разрушение бюрократии (бозона) чревато образованием общественных черных дыр (кризисы, смуты, революции, перестройки, перезагрузки), где уничтожаются люди, культура, экономика, перестают существовать государства, исчезают цивилизации и др. Достаточно сказать, что в трудах К. Маркса, которые стали теоретическим обоснованием разрушения капиталистической общественно-экономической формации и, априори, современных цветных революций, феномену «бюрократия» уделено пристальное внимание, дается ему негативная оценка и показываются пути ее уничтожения [19, с. 271]. Следствием реализации марксистской теории в России случились геополитические потрясения 1917 и 1991 годов, в ходе которых страна потеряла миллионы человеческих жизней, территорию, равную Западной Европе. Территория России в 1866 году – 23 700 000 кв. км (1/5 часть суши планеты Земля); в 1914 – 21 799 825 кв. км, в 1945 – 22 420 200 кв. км (1/6 часть), в 1991 – 17 125 000 (1/8 часть). Утрачено – 6 575 000 кв. км. Площадь зарубежной Европы (без СНГ) - 5,1 млн кв. км. С СНГ – 10 млн кв. км.

В этой связи феномен бюрократии в системе государственной службы подлежит тщательному, системному, позитивистскому (!) изучению с целью по-

Рисунок 2. Бозон Хиггса

Планетар неся модель атома

Рисунок 3. Физическая структура вещества (атома)

иска в нем, как и в любом другом общественном явлении, позитивных и негативных показателей.

Технология исследования включала комплекс методов, сил, средств и специальных процедур. В изучении проблемы функционирования бюрократии в системе государственной службы для обеспечения обоснованности и достоверности выводов, точности результатов исследования применялись теоретические (анализ, индукция, дедукция, синтез, моделирование) и эмпирические методы (наблюдение, экспертный опрос, контент-анализ, вторичный анализ научных исследований, содержательный анализ документов, интернет-опрос респондентов). В работе использован комплексный подход с технологиями системного, структурно-функционального анализа. Полученные результаты для установления связей, зависимостей между исследуемыми процессами и явлениями обрабатывались математическими и статистическими способами. Исследование проведено на постоянно действующей с 2019 года эмпирической базе районных отделений полиции и муниципалитетов г. Грозного и Москвы, пяти производственных предприятий, трех вузов МВД РФ, трех общественных организаций. Генеральная совокупность около 250 000 человек. Выборка – 398 чел. Ошибка выборки – 5%. Эксперты - 216 чел. (руководители и сотрудники ОВД, руководители производственных организаций, сотрудники муниципальных органов управления, профессорско-преподавательский состав вузов, слушатели Академии управления МВД РФ, члены общественных организаций).

Обсуждение проблемы. Априори, вся гуманитарная научно-исследовательская деятельность обязательно включает управленческую и, следовательно, бюрократическую тематику. Лингвистическая этимология «бюрократии» такова: «бюро» – французское название помещения (офиса, учреждения, конторы) предназначенное для размещения различных служб (машинописи, экскурсий, прогноза погоды, находок, найма и др.), а «кратос» – греческое название власти. Дословный перевод – «контора власти». Это иностранное название элемента системы формального управления соответствует русскому словосочетанию «организационная структура, предназначенная для выполнения (реализации содержания) приказа». Очевидно, что выполнить приказ (указ, директиву, распоряжение, закон) власти невозможно без создание вертикали структур, должностных лиц, управленческих команд, формализованных документов и алгоритмов деятельности. Безусловно, этот общественно-управленческий феномен – вечный спутник человеческой организации. Он существовал, существует и будет существовать, всегда подвергаясь критике тех, кто не допущен к административному управлению. Это естественный закон всякого развития. Безусловно, без системного общественного контроля, формальное управление снижает эффективность деятельности также, как любой физический механизм без технического обслуживания. Но несправедливо, контрпродуктивно, неверно утверждение о том, что бюрократия – это только порок управления, так как она сама и есть управление. Общество так устроено, что в нем нет только негативных явлений. Все негативное обусловливает вокруг себя необходимость созидательной деятельности, становится причиной теоретических разработок, создания специализированных структур и, как следствие, развития.

Результаты содержательного анализа отечественной научной литературы показывают, что централизация и излишняя формализация управления (бюрократия) в России стала проблемой многих общественных институтов и сфер человеческой деятельности: развития гражданского общества как фактора оптимизации социального контроля над деятельностью государства в условиях глобализации [14]; совершенствования государственного управления подготовкой людских мобилизационных ресурсов в интересах обеспечения военной безопасности Российской Федерации [23]; эффективности социального контроля деятельности административной организации вуза [21]; управления информационно-психологической защитой социальной организации как фактора обеспечения безопасности личности [24]; развития творческого потенциала постоянного состава высшего учебного заведения [15]; системы социального управления учреждениями культуры [14]; общественных механизмов управления организационными конфликтами [10]; управления производственной организацией [24]; управления организациями средств массовой информации [14]; применения информационных технологий в социальном управлении малыми производственными группами [24]; контроля качества обучения в высших учебных заведениях [21]; профилактики коррупции в системе высшего образования [12]; сохранения и развития российских традиций в системе социального управления высшим образованием [21], психологии эффективного труда в социальной сфере [10], незаконной миграции как причины совершения преступлений иностранными гражданами, подпадающими под действие административного надзора [13], общественных механизмов стимулирования сотрудников полиции [17], имиджа руководителя ОВД [18], внешней образовательной миграции [20], организации управления органом внутренних дел Российской Федерации [22] и другие.

Как и в случаях научной оценки любых общественных явлениях, есть исследователи, которые видят и логично обосновывают необходимость, полезность бюрократии, есть и противоположные суждения, что является объективным фактом, так как системы управления находятся в постоянном развитии, следовательно, они несвободны от множества противоречий. Так, одни ученые, практики доказывают, что повышение уровня эффективности государственной власти всегда сопровождается развитием бюрократии [9, 15, 20]. Без ресурсов (людских, материальнотехнических и иных) не бывает эффективного управления. Всякая централизация активизирует взаимодействия, укрепляет отношения между людьми, что приводит к институционализации систем управления, где без наделения руководителя широкими должностными полномочиями обойтись затруднительно. А широта полномочий всегда приводит к формализации, регламентации деятельности, то есть к бюрократии. Безусловно, как это бывает в природе, яд в малых дозах – лекарство, в больших – смерть; симметрия – атрибут красоты, а все красивое – ядовитое. Поэтому чрезмерная регламентация управленческой деятельности часто создает излишние, необязательные социально-психологические проблемы в обществе, организации, внутреннем мире человека: отрицательное мнение об управлении, подавленное настроение, разорванные или потенциально конфликтные отношения, склонность к возрождению старых традиций и отрицание новых. Именно поэтому в исследовательских стратах существуют научные школы, в которых много сторонников противоположной концепции, видящих в бюрократии только разрушительные процессы. И этот факт не остается за пределами внимания сил и средств гибридной войны, использующих эти концепции для дискредитации систем управления оппонентов. На этом, априори, основывается теория организационного оружия, цель которого опорочить систему управления противника, показав ее бюрократической, антинародной, антидемократической, неэффективной, бесполезной, экономически затратной (обузой общества), коррупционной, тем самым добиваясь морально-психологическое отчуждения ее от народа и разрушения органов управления, разрыву отношений в звене власть – население. И это явление в современных условиях ведения гибридной войны, где применяются средства, основанные на инновационных гуманитарных знаниях (см. выше – «организационное оружие») очень опасно для государства.

В этой связи, как показывает анализ научной литературы [9, 16, 25], необходима не столько профилактика бюрократии, сколько повышение уровня ее эффективности, то есть качества, результативности, оптимальности, достаточности, прилежности, полезности, экономичности, действенности, прибыльности. Известно, что качество – это свойство «вещи», нет качества – нет «вещи», нет качества – нет эффективности управления (бюрократии). Следовательно, эффективная бюрократия – качественное управления. «Нечто (бюрократия!) есть благодаря своему качеству то, что оно есть, и, теряя свое качество, оно перестает быть тем, что оно есть» (Гегель). «Существуют не качества, а вещи, обладающие качествами, и притом бесконечно многими качествами» (Ф. Энгельс). Вероятно, в этом многообразии качеств состоит причина недоверия (отторжения) в общественном сознании бюрократии как феномену управления. В системе управления каждый элемент (объект, структура) находится в бесконечных связях с другими, поэтому он обладает бесчисленным множеством свойств (качеств), идентифицированных с элементами отношений. Так в системе, состоящей из 15 элементов, идентифицируются 225 свойств отношений, а из 25 – 625 и так далее. Кроме того, каждое качество (свойство) вещи (в данном случае бюрократии) замеряется по показателям, уходящим в бесконечность. Поэтому качество бюрократии (эффективность управления) не должно замеряться и оцениваться лишь по ситуативным показателям, которые обнаруживаются в кризисных управленческих состояниях. Например, если в обществе повысился уровень социально-психологической напряженности, который обусловливается не менее чем 84 причинами (см. организацию федеральных органов исполнительной власти), то судить о бюрократии как негативном феномене управления, например, системы МВД РФ нельзя.

Содержательный анализ научных трудов показывает, что в отечественной исследовательской практике, очевидно, под подавляющим влиянием (доминантой) марксистско-ленинской теории, работ, где бы бюрократия представлялась как эффективный управленческий механизм реализации многочисленных функций государства, относительно мало. Некоторые исследователи [14, 18, 22] утверждают, что причиной стагнации, кризиса и даже распада всех империй является чрезмерная бюрократия, которая формируется, развивается там, где население неграмотное, неорганизованное в институты гражданского общества. Причем зарубежные и отечественные исследователи в качестве негативного примера приводят систему управления дореволюционной и советской России, что является недостоверным фактом. Априори, многие факты, статистика различных сфер жизни России после революции 1917 года были сфальсифицирова- ны с целью показа заслуг новой власти, в числе которых, кстати, было много людей, не имевших достаточного образования, например, университетского. Сохранившиеся документы позволяют опровергнуть миф о том, что «население в Царской России в 1897 году на 79% было безграмотным». По данным военного ведомства России в этот год среди призывников грамотных было около 40% [10, с. 416]. В отечественной науке умалчивается и такой факт – в 1908 году в России был принят закон об организации системы всеобщего бесплатного обучения населения. С этого временного рубежа в стране ежегодно открывалось около 10 000 школ. К началу войны (1914 год) в стране было 50 000 земских школ с 80 000 учителями и 3 000 000 (!!!) учеников, в земствах было открыто 12 627 публичных библиотек [25, с. 205]. Кроме того, в 1918 году планировалось ввести обязательное бесплатное среднее образование. [20, с. 14]. Накануне войны в России было более ста вузов со 150 000 студентов (во Франции тогда же – около 40 000 студентов)» [14, с. 109]. Многие учебные заведения в то время создавались министерствами или ведомствами (военным, промышленно-торговым, духовным и др.). Очевидно, что эти достижения были бы невозможными без эффективного (качественного, результативного, передового, не «бюрократического») стратегического государственного управления.

Такие же фальсификации можно услышать и о достижениях науки, управления, производства в СССР, когда представители власти заявляют, что в этом «геополитическом центре мира», ничего не производилось кроме галош.

Результаты содержательного анализа трудов с тематикой «бюрократии» показывают, что это управленческое явление имеет прочные объективные и традиционные основания. Как в живой и неживой природе все элементы строго структурированы (см. таблицу Менделеева, устройство атома, иерархию и распределения «обязанностей» в муравейнике, пчелином рое и других), так и человеческое общество не может существовать без разделения труда, без управленческой иерархии, без формализации деятельности. И чем глубже разделение труда, тем эффективнее, жизнеспособнее организация.

Наблюдения общественной практики показывают, что там, где трудно и опасно, ограничивается демократия, управление становится «бюрократическим». Например, Русская Православная Церковь, где организация управления по структуре и формализации ничем не отличается от военной, до сих пор контролирует многие территории, на которые она однажды пришла, а государство, «засомневавшееся» в силе бюрократии их сдало оппонентам.

В научных трудах можно встретить разные суждения о сущности бюрократии. Так, одни ученые

[10, 12, 14] утверждают, что бюрократию необходимо определять, как особую подсистему управления, выполняемую специальным руководящим аппаратом, который располагается над обществом в целом . Хотя «расположение аппарата над обществом», который, априори, является его частью, не очень понятно. Вероятно, в таком случае необходимо уточнение, либо пересмотр определения категории «общество».

Как негативную характеристику бюрократии часть авторов считают то, что аппарат бюрократии формируется по принципам иерархии. Каждый член бюрократической вертикали знает область и границы своего функционирования и не выходит за них. Более того, он не стремится за них выйти, так как это противоречит правилам властной вертикали [24, с. 16]. Так, например, в статье 8 Закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации» сотрудники делятся на младший, средний, старший и высший начальствующие составы [2]. Аналогичную ситуацию можно обнаружить в любой бюрократической структуре. Очевидно, что эти авторы своеобразно понимают законы систем, основные законы существования, функционирования, состояния, развития общества, его управления, поэтому завуалированно предлагают дезорганизовать институт управления, чего в своих трудах не допускал даже теоретик анархизма М.А. Бакунин, на чьих идеях создан специфический бюрократизм США (читай: управление, построенное снизу-вверх).

Не является пороком управления (негативным признаком бюрократии) и такой показатель как «скрытость». Система управления должна быть тщательно защищена, так как является первоочередной целью уничтожения, дезорганизации. В этой связи говорить о таком негативном признаке бюрократии, как «скрытность» следует обоснованно, системно, с дополнительным прилагательным «излишняя». Известно к чему привела андроповская идеологии «гласности», «перестройки», реализованные в СССР партийной группировкой во главе с М.С. Горбачевым.

Конечно, есть опасность в том, что отсутствие своевременной, актуальной, объективной, точной, достоверной информации не способствует укреплению отношений власти и населения страны, снижает уровень доверия к организациям государственной службы [24, с. 7]. Но Закон РФ «О государственной тайне» (ст. 7) содержит перечень сведений [5], не подлежащих отнесению к государственной тайне и засекречиванию, который позволяет инициативным (активным) гражданам реализовать права и свободы человека и гражданина, закрепленные в главе второй Конституции Российской Федерации.

Результаты наблюдения управленческой практики показывают, что большое значение в становлении бюрократии имеет авторитет управленцев, основанный на личных социально-психологических каче- ствах и их управленческих статусах [10, c. 175]. Например, традиция, убеждение, мировоззрение, ритуал – это и есть показатели бюрократизма, так как они трудно поддаются изменениям в агрессивной внешней среде.

Некоторые авторы [14, 16, 20] связывают существование деструктивных элементов в системе управления (бюрократии) с потребностью людей в карьерном росте, что объективно в иерархической системе. К сожалению, конкуренция, стремление продвинуться на вышестоящую должность не всегда реализуется открыто. В этом процессе задействуются и негативные факторы, силы, средства: превышение должностных полномочий, коррупция, интриги, подмена законности целесообразностью и другое.

Безусловно, есть авторы, которые считают бюрократию «рационально-легальным типом власти» [10, 15, 21], отмечая ее положительные элементы: контролируемое выполнение служебных обязанностей; назначение на должность, а не выборность; наличие развитых профессиональных, культурных компетенций; работа по контракту; профессиональная квалификация, полученная в системе образования (диплом); оплата труда из бюджета государства; подчинение служебной дисциплине и контролю» [23]. Часть исследователей предлагают не только популистские, но и деловые, обоснованные рекомендации (меры) власти для нивелирования отрицательных сторон деятельности бюрократии в системе государственной службы: принятие законов, ограничивающих коррупционную составляющую контроля чиновников предпринимательства (бизнеса) [12]; сокращение штата государственных и муниципальных служащих; введение замеряемых показателей оценки эффективности организаций государственной службы; совершенствование контроля деятельности организаций государственной службы институтами гражданского общества [14]; развитие общественных механизмов стимулирования сотрудников государственной службы [17]; создание условий для повышения уровня авторитета (имиджа) [18]; развитие технологий информационно-аналитического обеспечения системы управления [24] и другие.

Есть исследователи, оптимистично настроенные на перспективу профилактики бюрократии, которые связывают этот факт с развитием информационных технологий и роботизации управленческой работы. Смысл их утверждения – уровень бюрократизации в государственной службе будет снижаться, так как нивелируются социально-психологические проблемы в отношениях начальник – подчиненный, госслужащий – клиент, бюрократ – гражданин. Практика показывает, что госслужба уже освободилась от большого количества людских кадров, на замену которым пришел искусственный интеллект.

Есть исследователи, которые настроены скептически в отношении решения данной проблемы. Их аргумент – «административная реформа дебюрократизации, проводимая самой бюрократией – нонсенс» [12, 16].

Результаты эмпирического исследования. Структурированное, формализованное управление (бюрократия) – это основа централизованного, авторитарного управления, которое всегда было присуще цивилизациям: Римской, Византийской, Российской и другим.

Как видно (см. Рисунок 4) около 52 % экспертов безальтернативно считают, что бюрократия – это общественное благо. Вероятно, эти люди сохранили память о катастрофе страны в конце XX века, которая была обусловлена перестройкой, борьбой с «бюрократией», «партократией». Очевидно и то, что эксперты, считающие бюрократию пороком (46%), адепты марксистско-ленинской теории управления.

Отрицательные черты бюрократия приобретает тогда, когда система управления перегружается сложнейшими для разрешения задачами, когда психофизиологический ресурс управленцев перестает своевременно, точно, качественно оценивать социально-психологические условия, когда руководители организаций вынуждены соблюдать форму, принося в жертву существо дел. Именно значительная перегруженность работой управленца вынуждает его совершать такие действия, которые укрепляют сторонников негативного управления (см. Рисунок 5).

Как показали результаты исследования, эта проблема еще или не осознается в системе государственной службы, или затмевается более сложными (см. Рисунок 6).

Как видно на рисунке, более 55% экспертов основной проблемой государственной службы считают отбор и подготовку кадров, а бюрократизм для них неактуален. Если же учитывать то, что причиной

Рисунок 4. Мнение экспертов о социальной значимости бюрократии

Какой показатель, на Ваш взгляд, больше всего

ХАРАКТЕРИЗУЕТ ПОНЯТИЕ «БЮРОКРАТИЯ»?

• 1.    Педантизм чиновника             — 10,6%

• 2.    Невнимание к обращениям граждан - 37,4%

• 3.    Взяточничество                  -29,5%

• 4.    Отказ в решешиг жизненных проблем - 17,3 %

• 5.    Затрудняюсь ответить              - 5,2%

  Частота Проценты

  1	О	10.5
  2	151	37.4
  3	1 19	20.5
  4	70	17,3
  5	21	5.2
  Всего	404	^100,0^

  
  
  
  
  

Рисунок 5. Мнение респондентов о показателях понятия «бюрократия»

Назовите главную проблему в системе

СОВРЕМЕННОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

• 1.    Коррупция                          - 25,9%

• 2.    Отбор и подготовка кадров          - 5^1%

• з.    Стимулирование деятельности кадров - 12,5%

• 4.    Воспитанность кадров               - 4,2%

• 5.    Затрудняюсь с ответом               - 2,3%

  
  
  
  

  Рисунок 6. Мнение экспертов о проблемах системы государственной службы

  
  

бюрократии является низкий уровень развития компетенций, то можно интерпретировать эти данные на изучаемую проблему.

Низкий уровень подготовленности кадров, коррупция, неудовлетворенность стимулированием работы, безусловно, способствуют развитию социально-психологических отношений между представителями управленческого состава организаций государственной службы, которые институализируются и отчуждаются от основной массы населения, превращаясь в особые привилегированные социальные группы. Это общественное явление объективно и закономерно. Так устроена естественная живая природа. Разрушение бюрократии, как сказано выше, всегда чревато социальными катаклизмами: революциями, бунтами, распадами цивилизаций, гибели организаций и др. Поэтому необходимо не разрушать, а контролировать, воздействовать, «лечить» этот управленческий феномен средствами децентрализация, воспитания кадров, развитием самоуправления. Причинами бюрократии, как показали результаты исследования, являются многочисленные общественные потребности, за комфортное удовлетворение которых идет борьба людей.

Как известно, все важные потребности по основному закону общественного управления разрешаются специально созданными структурами управления. В России – это федеральные органы исполнительной власти. То есть в любых из 84 российских министерств, служб, агентствах объективно должны быть элементы дисфункций, которые приводят к необходимости формального реагирования. В этой связи системными причинами дисфункций управления

(бюрократизма) необходимо считать экономические, политические, правовые, правоохранительные, демографические и иные потребности (см. название федеральных органов исполнительной власти).

Частными же причинами могут быть: командный принцип формирования систем управления, который основывается на общности интересов, знакомстве, родственных связях; неэффективный профессионально-психологический отбор и расстановка кадров; нерациональное организация аппарата государственной службы, которая заключается в существовании структур, параллельно выполняющих сходные функции; ограничения деятельности сил и средств общественного контроля и другие.

Результаты исследования показали, что управленцы-бюрократы могут быть добросовестными альтруистами и злонамеренными, корыстными мизантропами (см. Рисунок 7). Последние наиболее опасны. Они обосабливаются, прикрываясь силой организации, становятся нелюдимыми, враждебными людям.

Первые искренне верят во всесилие правил (законники) и возможность на их основе все предусмотреть и отрегулировать. Они формально уважают и даже чтят общие интересы, но потребности каждого человека в отдельности не учитывают. Такой бюрократизм становится положительным, если он основывается на патриотизме, то есть на «высшей государственной добродетели, на душе государственной силы» [Бакунин].

Вторых волнует только личный успех, ради достижения которого они готовы идти на все неодобря-емые обществом деяния. Результаты исследования показали, что управленцы-бюрократы могут быть до-

Н азовите основную причину бюрократизма в

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ

• 1.    Командный принцип формирования службы - 32,4 %

• 2.    Дублирование функций - 26,4%

• з.    Низкий уровень общественного контроля- 34,7%

• 4.    Нерациональное организация аппарата - 6,5 %

  

  Рисунок 7. Причины бюрократизма в государственной службе

  
  

бросовестными альтруистами и злонамеренными, корыстными мизантропами.

Как видно на рисунке, 41% респондентов характеризуют управленцев системы государственной службы как корыстных мизантропов, что объясняет популярность термина «бюрократия». Но … большая часть опрошенных характеризует этих личностей как особо ответственных (11,3%); добросовестных (23,9%); прилежных (6,8%), с особой психологической направленностью на конкретный труд (16,8%), которую, вероятно, респонденты интерпретируют как «общественная ущербность» (см. рисунок 8).

Бюрократия – это конфликтоген в системе управления государственной службы. Чрезмерная формализация деятельности систем управления, руководителя всегда приводит не только к отказу подчиненных от поиска путей повышения уровня эффективности своей деятельности, проявления творчества в работе, но и к саботажам, демаршам, забастовкам, к терроризму и экстремизму.

Результаты наблюдения общественной практики показывают, что бюрократия в системе управления основывается на деятельности конкретных личностей. Работая по правилам «что не запрещено законом, то разрешено», «от инструкции ни на шаг» и др., они, обладая психологическими комплексами отрицательных свойств (направленность на подчинение окружающих любыми способами; как правило, холерический темперамент; агрессивный (злобный) характер, низкий уровень развития способностей), образований (знания, умения, навыки, привычки, убеждение, мировоззрение), состояний (преобладание страха, фрустрации, паники, гнетущее ощущение собственной ущербности и др.), процессов (мышле- ния, познания, анализа, ощущений и др.), не могут в соревновательной коллективной среде реализовать свои моральные (уважение, карьера, почет, любовь противоположного пола) и материальные (деньги, имущество) потребности.

Бюрократы – это потенциальные коррупционеры. Вероятно, для профилактики этого вида экономических преступлений правоохранительным органам необходимо вести учет таких личностей на основе проведения регулярных социологических опросов в организациях, создать целенаправленную систему контроля их деятельности. Наблюдения практики, репрезентативный анализ социально-психологических исследований доказывают, что человек, совершающий умышленное преступление, обладает особым складом сознания, что обусловливает его противоправную активность, он никогда не будет пассивным наблюдателем, когда есть возможность легкой наживы, карьеры, получение лидерских полномочий. Очевидно, что такие люди в конечном итоге будут претендовать на лидерство и в политической борьбе. В этой связи, власть, общество, целенаправленно не занимающиеся этой общественной стратой (бюрократы), рискует, как показывают уроки нашей истории, получить высоко подготовленных, обученных и сплоченных в организации оппонентов. Даже отстраненные от должностей, арестованные, осужденные, отправленные в организации ФСИН РФ они будут представлять опасность для институтов гражданской службы. Социальная практика, свидетельствует, что именно в тюрьмах, ссылках создавались, обучались, формировались, воспитывались, овладевали умениями ведения политической борьбы революционеры, будущие бюрократы. Например, известно, что персональный

Назовите основной показатель характеристики ЧИНОВНИКА-БЮРОКРАТА СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

• 1.    Общественная ущербность         — 16.8%

• 2.    Корысть                         - 41,2%

• 3,    Исполнительность, добросовестность—23,9%

• 4,    Страх (фрустра п и я)                 - 11 J %

• 5.    Трудоголик                        - 6,8%

9623.9 276.8

________ Частота Проценты

6716,8

16441,2

4511,3

Всего 398 100,0

Рисунок 8. Показатели характеристики управленца-бюрократа системы государственной службы состав руководства Российской социал-демократической рабочей партии (РСДРП) полностью состоял из людей, ранее бывших противниками власти, затем содержащихся в тюрьмах и местах ссылок. Таким был В.И. Ленин, написавший в Шушенском за три года более 30-ти работ, в том числе «Развитие капитализма в России»; И.В. Сталин, которого арестовывали шесть раз. В ссылках и тюрьмах он получил знания марксистской революционной теории и опыт создания организаций революционеров. За революционную деятельность четыре раза подвергались арестам и ссылкам Всесоюзный староста М.И. Калинин и Нарком по внутренним делам А.И. Рыков; дважды - Нарком народного просвещения А.В. Луначарский; пять раз - Ф.Э. Дзержинский; восемь раз арестовывался, провёл в тюрьме около 5 лет, в том числе два года в одиночной камере (Кресты), 2 раза был в ссылке Нарком земледелия – В.П. Милютин; восемь арестов, шесть побегов и 6 лет тюрьмы на счету у Наркома по делам торговли и промышленности В.П. Ногина, несколько арестов и лише6ний свободы у Наркома финансов И.И. Скворцова (Степанова), Наркома по иностранным делам – Л.Д. Бронштейна (Троцкого), Наркома юстиции – Г.И. Оппокова (Ломова), Наркома по делам продовольствия – И.А. Теодоровича, Наркома почт и телеграфов – Н.П. Авилова (Глебова) и других руководителей Советской России.

Бюрократические дисфункции системы государственной службы активизируют такие общественные процессы, как пассивность населения в управлении, заключающаяся в отказе участвовать в выборах органов власти, в разработке решений и др.; миграция (эмиграция) населения; текучесть кадров в организациях; авторитарный стиль руководства; высокий уровень конфликтности; большое количество протестных и иных мероприятий (иски в суд, жалобы); коррупция; чрезмерная закрытость информации для персонала; утрата позитивных, созидательных традиций; преобладающие астеническое (отрицательное) коллективное настроение и другие (см. Рисунок 9).

Результаты исследования показывали на ошибочное мнение по поводу скорого упразднения бюрократии за счет роботизации информационных сообщений (коммуникаций). Использование электронных средств позволяет лишь совершенствовать, например, формы и интенсивность передачи информации. Здесь аналогия простая: в свое время двигатель внутреннего сгорания заменил лошадь, но ... не колесо. Надежды, утверждения части исследователей о том, что замена человека в системе гражданской службы (биологических субъектов управления) роботами (объектами искусственного интеллекта) приведет к значительному снижению уровня бюрократии несостоятельны. Опрос показал, что 46,8 % респондентов убеждены, что новыми средствами проблему не разрешить. (см. Рисунок 10).

Средства искусственного интеллекта (роботы) становятся и будут оставаться средствами управления, программы для которых разрабатывается человеком. Практика показывает, что с развитием средств искусственного интеллекта количество дисфункций в системах управления (в том числе преступлений) не уменьшилось. Рост количественного уровня обмана (деликта) населения с применением искусственного интеллекта сегодня можно наблюдать в финансовой сфере (снятие денег с карт и счетов и др.), в системе торгового обслуживания (заправка автомобилей топливом, обсчет на кассах в торговой сети и др.) и … в любой другой сфере деятельности.

Рисунок 9. Мнение респондентов о вреде бюрократии для системы государственной службы

На Ваш взгляд, с развитием средств искусственного ИНТЕЛЛЕКТА УРОВЕНЬ БЮРОКРАТИЧЕСКИХ ЯВЛЕНИЙ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ службы снизится или возрастет?

1. Скорее снизится    - 10,6%

2. Снизится           - 37,4%

3. Возрастет           - 29,5%

4, Скорее возрастет    - 17,3%

5. Затрудняюсь ответить - 5,2%

Рисунок 10. Мнение респондентов о перспективах средств искусственного интеллекта в профилактике бюрократических явлений в системе государственной службы

Очевидно, что центр борьбы с бюрократией в настоящее время перемещается в сферу воспитания кадров системы гражданской службы, основанного на гуманитарных знаниях, которое трудно формали-зовывать, программировать, роботизировать.

Результаты исследования показывают, что качественно такая работа проводится в организациях МВД РФ. Успешно реализуются мероприятия Государственной программы РФ «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» [1], требования федеральных законов Российской Федерации «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [3], «О системе государственной службы Российской Федерации» [4]. В подразделениях МВД РФ организован постоянный мониторинга общественного мнения о деятельности полиции» [6], ведется си- стемная работа с кадрами [7], регламентирован порядок работы с гражданами, права и свободы которых были нарушены сотрудником полиции» [8] и другое.

Заключение. Бюрократия, как и множество других значимых социально-политических феноменов, может иметь как негативные, так и позитивные аспекты. Априори, современное состояние и перспективы дальнейшего развития института гражданской службы указывают на то, что бюрократия неизбежна в человеческой деятельности. Это обусловлено тем, что между правовыми предписаниями и конкретной реализацией права в жизни должна работать высокотехнологичная система подбора, отбора, обучения и воспитания кадров. В настоящее время в оценках исследователей феномена бюрократии в системах управления нет единого мнения. Одни ее оценивают позитив- но, другие негативно, что соответствует диалектического закону развития (единство и борьба противоположностей). Управление – это аксиома естественной и социальной природы, поэтому государство не может обойтись без бюрократического аппарата. Следовательно, данный феномен требует продолжения поиска путей его совершенствования, с целью снижения уровня дисфункций, которые неизбежны в функционирования любой социальной системы.

Практические рекомендации

• I.    В области административно-организационной работы.

Научно-исследовательским организациям, вузам разработать и предложить проекты методических рекомендаций структурам системы государственной службы России:

– о профилактике бюрократии в деятельности государственных служащих;

– о формировании социального рейтинга государственных служащих;

– о технологиях профилактики бюрократии в условиях реализации в системе управления средств искусственного интеллекта;

– о показателях формирования антибюрократического рейтинга персонала системы государственной службы.

• II.    В области теоретических разработок и научно-исследовательской работы.

Научно-исследовательским организациям, вузам организовать изучение проблем бюрократии в системе государственной службы России по направлениям:

• –    теория и практика бюрократии в системе государственной службы России;

• –    социально-психологические условия профилактики бюрократии в системе государственной службы России;

• –    социально-психологический портрет чиновника-бюрократа в системе государственной службы России;

• –    бюрократия как конфликтоген системы государственной службы;

• –    политическая консолидация населения в условиях бюрократизации системы государственной службы России;

• –    анархизм М.А. Бакунина как теория профилактики бюрократизма;

• –    социально-политический механизм управления эффективностью бюрократического аппарата;

• -    современные механизмы воздействия гражданского общества на систему государственной службы.