Борьба за господство в Арктике: исторический взгляд и экономическая оценка соглашения между СССР и США 1990 г.

Бюллетень науки и практики / Bulletin of Science and Practice

УДК 94                                             

История взаимоотношений между Российской Федерацией (в том числе Российской Империей и СССР ранее) и Соединенными Штатами Америки по поводу разграничения прав и полномочий вокруг Аляски и Алеутских островов берет свое начало 30 марта 1867 г. Эта дата закрепилась в истории российско-американских отношений как день подписания Договора об уступке российских колоний в Северной Америке.

Данный Договор изначально вызывал многочисленные вопросы и споры. Высказывались точки зрения, о том, что данный договор нарушает коренные права русских подданных, и правительство Российской Империи нарушило все законные права собственности на данные территории [11, с. 258–259]. Однако, недальновидность решения об уступке колоний оказалась значительно более сильной, чем предполагали современники.

Наиболее остро, возникший еще в XIX веке вопрос, встал спустя более 100 лет, в 1976 г. Причиной этому послужил тот факт, что экономические зоны СССР и США частично перекрывали друг друга в Беринговом и Чукотском морях, и необходимость размежевания морских экономических владений в прилегающих акваториях стала очевидна [12, с. 85].

Указом Президиума Верховного Совета СССР №4851-IX «О временных мерах по сохранению живых ресурсов и регулирования рыболовства в морских районах, прилегающих к побережью СССР» были установлены соответствующие 200-мильные зоны, которые измерялись от тех же исходных линий, что и его территориальные воды. В том же году такие же зоны были введены и Управлением по рыболовству США [14, с. 67-68]. Это привело к необходимости разграничить эти зоны в районах, где расстояние между берегами СССР и США составляли менее 400 морских миль.

В 1977 г. Вашингтон выступил с предложением разграничить акваторию СевероЗападной части Тихого океана, опираясь на Российско-американский договор 1867 г., при этом отказываясь от идеи поделить вышеуказанную территорию поровну.

В соответствии с позицией США (основанная на ст.1 Договора 1867 г.), граница морских пространств проходит через точку в Беринговом проливе под 65º30´ с.ш. и 168º58´37´´ з.д. на пересечении с меридианом, отделяющим на равном расстоянии о. Крузенштерна (Игналук) и о. Ратманова (Нунарбук).

Данный подход, в принципе, устраивал СССР. Возражения советской стороны касались только желания США провести границу, составляющую 1500 морских миль, по ортодромии, т.е. по большой дуге с учетом кривизны поверхности Земли, в результате чего граница оказывалась вогнутая в сторону СССР. Советская сторона считала, что разграничение следует провести по локсодромии, т.е. по прямой румбовой линии на морской карте в проекции земной поверхности на плоскости [14, с. 68]. Последствием различия в подходах к определению морской границы могло стать образование «бесхозного» участка акватории огромной площади, составляющей 15 тыс. кв. км, что непременно бы привело к новому международно-правовому спору.

Американская сторона, настаивая на принципе ортодромии, противоречила своей же позиции, согласно которой основанием Соглашения должен послужить Договор 1867 г. США не учитывало, что Договор 1867 г. носил совершенно отличные от разрабатываемого Соглашения цели и задачи. Это, в свою очередь, лишало Вашингтон юридической возможности использовать Договор в качестве правооснования для заключения нового Соглашения.

В ходе обсуждения советская сторона пошла на уступки Вашингтону взамен на обязательство американской стороны компенсировать объем вылова рыбы советскими судами в этом районе в размере 150 тыс. т. в год. Однако, в 1981 г., США нарушило данную договоренность, тем самым лишив СССР квот на вылов этого количества рыбы в американской зоне. Кроме того, в 1990 г. американская сторона в одностороннем порядке отказалась и от договоренности о совместном рыболовстве в вышеупомянутой зоне Берингова моря. Следует сказать, что после этих действий, переговоры о квотах сторон ведутся уже на протяжении почти 30 лет без существенных уступок со стороны США.

Новый этап переговоров по Соглашению состоялся уже в новом десятилетии, в 1981 г, в ходе советско-американских консультаций. Переговоры основывались на идеи установления морской границы в соответствии с фотокопиями карт, которые, как считали стороны, были использованы при подписании Договора 1867 г.

Трудность вызывало то, что американская сторона предоставляла карту, составленную по методу ортодромии Дж. Хилгардом в 1867 г., а советская сторона настаивала на карте Дж. Роджерса 1856 г., составленную по методу локсодромии.

Кроме того, Вашингтон настаивал на том, что карта Дж. Роджерса не может быть издана ранее 1868 г., следовательно, при переговорах в 1867 г. применялась карта Дж. Хилгарда. Однако, данные утверждения были опровергнуты советской стороной после того, как в 1983 г. в Центральной военно-морской библиотеке Ленинграда был обнаружен каталог карт и планов Гидрографической службы США, изданный в Вашингтоне в 1879 г., где карта Дж. Роджерса датируется 1856 г.

В соответствии с данной картой морская граница проходит к северу по меридиану 169º западной долготы, который разделяет пополам Берингов пролив и проходит между островами Раманова (Нунарбук) и Крузенштерна (Игналук) из группы островов Св. Диомида или Гвоздева; далее на север по меридиану эта линия как граница между Азией и Америкой и одновременно российского сектора Арктики с расположенным на продолжении российского шельфа подводным хребтом Ломоносова, обозначенного как таковой на отечественных картах, тянется через Северный полюс, переходя в границу с Норвегией [1].

Эта граница не утроила не только США, но и Канаду, поскольку при таком установлении границы, РФ претендует на площадь 1,2 млн км2 с потенциальными запасами в 9-10 млрд условного углеводородного топлива [7].

Знаменательным днем в истории международных отношений двух государств стало 1 июня 1990 года — дата подписания Соглашения о линии разграничении морских пространств, в основу которой легла западная граница Русской Америки, уступленная по Договору 1867 г. Россией Соединенным Штатам Америки. Однако, этот день отнюдь не стал началом благополучного и мирного сотрудничества двух держав в Арктике. Наоборот, с самого первого дня своего существования данное Соглашение вызывает многочисленные вопросы как у одной, так и у другой стороны. Стоит отметить, что консенсус не был достигнут даже в названии документа: заголовок Соглашения на русском и английском языках имеет разный сущностный смысл. В русском тексте говорится «о разграничении морских пространств», что априори является невозможным с точки зрения международного права (В. К. Зиланов писал, что «нет такого понятия в международном праве» [4]). Английская же версия является более приемлемой с точки зрения понятийного аппарата — она содержит определение «о морской границе».

Спорным является не только двуязычное рознящееся название Соглашения, но и его положения.

По Соглашению, помимо акватории в 23,7 тыс км2. (так называемый район А), переданной США еще в 1977 г., к американской стороне также отходит часть 200-мильной экономической зоны РФ площадью в 7,7 тыс. км2. (район Б), что на 50 миль превышает 200мильный лимит, предусмотренный международным правом*. Советская же зона сократилась до 150 миль, а предусмотренная для наших рыбаков компенсация, в том числе в Чукотском море, не могла считаться таковой, поскольку:

• -    во-первых, в отличие от уступленных участков в Беринговом море, она не считалась рыбопромысловой, и в результате, за период с 1981 по 1996 гг., российская рыбная промышленность лишилась участка добычи площадью более 20 тыс. км². Кроме того, к убыткам российской стороны добавилась и утрата части глубоководных участков промысла континентального шельфа в открытой части Берингова моря (ученные-биологи предполагают, что указанная территория является запасом сидячих живых видов биоресурсов: крабов, моллюсков и др.);

• -    во-вторых, северные участки согласно линии 1867 г. и так принадлежали РФ.

Исходя из этого, можно сделать вывод, что реальной компенсации за сокращение экономической зоны РФ не получила, а условия справедливого бартера в ходе переговоров не обсуждались совсем [10].

По оценочным подсчетам, разграничение спорного морского пространства, перекрываемого 200-мильными экономическими зонами двух стран, а также континентального шельфа за их пределами по срединной линии дало бы Советскому союзу (РФ) дополнительно порядка 100 тыс. км2 континентального шельфа [8], а при варианте демаркации без учета небольших островов в Беринговом море – еще больше [12, с. 92].

Помимо прочего, в 1999 г. в переговоры между РФ и США вмешался штат Аляска. В своей резолюции HJR-27 парламент штата поставил под сомнение законность границ между США и Россией, т.к. подписание Соглашение состоялось без участия в переговорах представителей штата Аляска и без его согласия с условиями соглашения. В резолюции отмечалось, что ввиду того, что американская сторона ведет переговоры о передаче РФ 40 тыс. кв. миль океана и морского дна, способных приносить 300 млн. фунтов улова, без какого бы то ни было основания, штат Аляска призывает аннулировать предлагаемый договор, а новые переговоры проводить при непосредственном участии представителей штата. Кроме того, условия нового соглашения, относящиеся к территории, суверенитету или собственности штата Аляска, должны приниматься только с непосредственного согласия самого штата.

Не согласна Аляска и с передачей под российскую юрисдикцию островов Врангеля, Геральда, Беннета, Генриетты, Медного Сивуча и Калана, хотя исторически эти территории никогда не входили в юрисдикцию США.

Несмотря на имевшие места и по сей день существующие противоречия, Сенат США ратифицировал Соглашение 1990 г. еще 16 сентября 1991 г. Это было сделано с учетом рекомендаций Государственно департамента, в которой он исходил из того, что в результате подписания данного Соглашения 70% акватории Берингова моря будет находиться под юрисдикцией США, что на 13 299 кв. миль превышает площадь, которая оказалась бы под их контролем, если бы линия разграничения была проведена на равном расстоянии от берегов США и СССР [16].

Что касается второй стороны, Соглашение 1990 г. подлежало ратификации Верховным Советом СССР. Верховный Совет СССР не ратифицировал данный документ из-за неоднозначной оценки его соответствия интересам государства, в том числе в области рыболовства.

Российскую Федерацию, как страну-правопреемницу СССР, положения Соглашения также не утроили, ввиду чего Соглашение не было ратифицировано уже законодательными органами РФ.

Однако, в соответствии с п. 1 ст. 25 Венской конвенции о праве международных договоров, «договор или часть договора применяются временно до вступления договора в силу, если участвовавшие в переговорах государства договорились об этом каким-либо иным образом» [3].

Договоренность о временном применении Соглашения была достигнута в результате обмена нотами 1 июня 1990 г. в Вашингтоне между государственным секретарем США Дж. Бейкером и министром иностранных дел СССР Э. А. Шеварнадзе. Согласно этой договоренности СССР признал за американской стороной обширную акваторию морей, превышающую площадью 50 тыс кв. км, которая, помимо всего прочего, была богата биоресурсами и содержала обширные месторождения нефти.

Вопрос о ратификации Соглашения вновь был поднят только спустя 5 лет, после того как Государственная Дума Федерального Собрания РФ в Постановлении №671-1 от 7.04.1995 г. рекомендовала президенту РФ подготовить проект федерального закона о ратификации Соглашения 1990 г.

• 9 марта 1995 г. президент РФ внес в Государственную Думу проект закона «О продлении срока временного применения Соглашения 1990 г. до 30 июня 1996 г.».

Однако, в 1996 г. закон принят не был, и срок действия временного применения Соглашения был продлен до 30 июня 1997 г. Но 7 февраля 1997 г. Государственная Дума в Постановлении №1071-11 отклонила проект закона о продлении срока временного применения Соглашения и рекомендовала президенту РФ поручить Министерству иностранных дел выполнить процедуры, состоящие, в соответствии с п.3 ст. 23 ФЗ «О международных договорах» в том, что временное применение Российской Федерацией договора или его части прекращается по уведомлении других государств, которые временно применяют договор, о намерении Российской Федерации не стать участником договора.

• 14 июня 2002 г. Государственная Дума Федерального Собрания РФ приняла постановление, в котором отметила, что «имеются основания квалифицировать Соглашение как несбалансированный международный договор, содержание которого ставит под сомнение его соответствие национальным интересам Российской Федерации, в первую очередь в области рыболовства» [8].

• 16 декабря 2003 г. в Совете Федерации Федерального Собрания РФ состоялись парламентские слушания по вопросу о Соглашении 1990 г. и его правовых и иных последствиях для России. Участники слушаний пришли к выводу, что данный документ противоречит национальным интересам страны [9].

Исполнение Соглашения 1990 г. характеризуется вытеснением российских рыбаков из районов их традиционного промысла в Беринговом море, а также из 5-мильной буферной зоны, примыкающей со стороны РФ к «линии Шеварднадзе». Более того, летом 2003 г. Государственный департамент США предоставил Береговой охране Соединенных Штатов право применять оружие в отношении российских судов, ведущих промысел в Беринговом море. Эти действия американских властей полностью противоречат нормам международного права.

К настоящему времени, Соглашение 1990 г. подписано и ратифицировано только США. Российская Федерация на протяжении почти 30 лет откладывает ратификацию Соглашения, однако применяет его в соответствии с положениями п. 1 ст. 25 Венской конвенции о праве международных договоров.

Сложившаяся ситуация наносит ущерб не только российским экономическим интересам, но и нагнетает обстановку в пограничных территориях [13, с. 123]. Российские рыболовецкие суда лишились права доступа к традиционным промысловым зонам. Кроме того, имели место неоднократные провокационные действия со стороны Береговой Охраны США, по мнению которой, российские суда нарушали границы американской исключительной экономической зоны.

Польский эксперт Влад Качиньский считает, что подобное применение насилия может только дестабилизировать ситуацию [15, с. 2-5]. Той же позиции придерживается российский исследователь В. Зиланов: «Соглашение, по которому одна из сторон считает себя несправедливо обойденной, неминуемо, как мина замедленного действия, когда-нибудь создаст конфликтную ситуацию» [5].

Кроме того, по мнению В. Алексеева, наличие морского территориального спора может спровоцировать трудности в выстраивании российско-американского партнерства в Азиатско-Тихоокеанском регионе [2].