Цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания, не связанные с лишением свободы

В соответствии с положениями ст. 22 Уголовно-исполнительного кодекса РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (далее – УИК РФ) прокурорский надзор за соблюдением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания, осуществляется Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».

Так, положениями ст. 32 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в качестве отдельного направления прокурорской деятельности в рамках отрасли прокурорского надзора за исполнением за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, выделен прокурор- ский надзор за законностью исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

Безусловно, понятие законности исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы, подлежит расширительному толкованию и включает в себя как прокурорский надзор за исполнением законов при исполнении уголовных наказаний, так и прокурорский надзор за соблюдением прав лиц, осужденных к наказаниям, не связанным с их изоляцией от общества.

В связи с многогранностью рассматриваемого направления прокурорской деятельности остро стоит вопрос относительно целей и задач прокурорского надзора за законностью исполнения наказания, не связанного с лишением свободы, которые преследуют органы прокуратуры при осуществлении прокурорско-надзорной деятельности.

Цели и задачи прокурорского надзора в целом представляют собой две категории, ко- торые тесно взаимосвязаны между собой, вместе с тем имеют отличия.

Понимая под целью прокурорского надзора результат, на достижение которого направлена вся деятельность органов прокуратуры в целом, законодатель в ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре в Российской Федерации» целями деятельности органов прокуратуры называет обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Вышеуказанные цели безусловно имеют отношение и к осуществлению прокурорского надзора за законностью исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

В Приказе Генерального прокурора РФ № 6 от 16 января 2014 г. «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей обвиняемых и подозреваемых в совершении преступлений» общей цели деятельности органов прокуратуры признается обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства. Специальной задачей органов прокуратуры по надзору за законностью исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы, наряду с общими целями деятельности органов прокуратуры применительно к осуществлению данного вида прокурорско-надзорной деятельности, безусловно является повышение эффективности альтернативных лишению свободы видов уголовных наказаний.

Несомненно, выделение вышеуказанной специальной цели обусловлено целями уголовно-исполнительного законодательства, зафиксированными в ч. 1 ст. 1 УИК РФ, – исправление осужденных и предупреждение совершения новых преступлений как осужденными, так и иными лицами.

Основные средства исправления осужденных, представляющие собой порядок исполнения наказания, воспитательная работа и общественное воздействие должны применяться с учетом вида наказания, не связанного с лишением свободы, характера и степени общественной опасности осужденных, их личности и поведения (ст. 9 УИК РФ).

Только путем пристальной реализации поставленных перед органами прокуратуры задач при осуществлении прокурорского надзора за законностью исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы, возможно достижение поставленных целей.

Исходя из положений Приказа Генерального прокурора РФ № 6 от 16 января 2014 г., закрепившего в своих положениях специальные задачи прокурорского надзора за исполнением законов при исполнении уголовных наказаний, данные задачи можно разделить на две категории, взаимосвязанные между собой:

– сущностные – то есть задачи, разрешение которых необходимо при осуществлении прокурорского надзора за законностью исполнения уголовных наказаний, не связанных с лишением свободы;

– организационные – то есть задачи, стоящие перед органами прокуратуры при организации прокурорского надзора за законностью исполнения уголовных наказаний, не связанных с лишением свободы.

Так, к сущностным задачам рассматриваемого направления прокурорско-надзорной деятельности относятся:

• –    анализ состояния законности и прокурорского надзора при исполнении уголовных наказаний, не связанных с лишением свободы;

• –    своевременное предупреждение нарушений законов в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы;

• –    своевременное выявление нарушений законов в учреждениях и органах уголовноисполнительной системы;

• –    своевременное пресечение нарушений законов в учреждениях и органах уголовноисполнительной системы;

• –    обеспечение контроля за фактическим устранением нарушений требований закона.

При этом стоит отметить, что формулировка положений данного ведомственного правового акта, закрепившего организационные задачи органов прокуратуры, в том числе и при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов при исполнении уголовных наказаний, не связанных с лишением свободы, является несколько не точной.

Так, в соответствии с ч. 14 ст. 16 УИК РФ к учреждениям уголовно-исполнительной системы относятся уголовно-исполнительные инспекции, исправительные центры, арестные дома, колонии-поселения, воспитательные колонии, лечебные исправительные учреждения, исправительные колонии общего, строго- го или особого режимов, тюрьмы, следственные изоляторы.

В соответствии с п. 1.11 Приказа Генерального прокурора РФ № 6 от 16 января 2014 г. органам прокуратуры помимо вышеуказанных учреждений уголовно-исполнительной системы необходимо также осуществлять прокурорский надзор за соблюдением законности при исполнении наказаний, не связанных с изоляцией осужденных от общества, со стороны сотрудников органов полиции, органов, правомочных согласно закону аннулировать разрешение на занятие соответствующей деятельностью, работниками органов местного самоуправления и организаций, в которых работают осужденные.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что организационные задачи прокурорского надзора за исполнением законов при исполнении уголовных наказаний стоят перед органами прокуратуры и при осуществлении прокурорского надзора за сотрудниками вышеуказанных органов, которые согласно положениям анализируемого нами приказа Генерального прокурора, являются органами уголовно-исполнительной системы, что не совсем соответствует положениям уголовноисполнительного законодательства.

Согласно ст. 16 УИК РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ органы, правомочные согласно закону аннулировать разрешение на занятие соответствующей деятельностью, работники органов местного самоуправления и организации, в которых работают осужденные, а также судебные приставы-исполнители являются органами, исполняющими наказания.

Исходя из вышеуказанных организационных задач прокурорского надзора за законностью исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы, деятельность органов прокуратуры в данном направлении должна быть организована таким образом, чтобы обеспечить их разрешение.

Задача по своевременному предупреждению нарушений законов в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы безусловно относится к координации деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, что никак не отражено в ведомственных правовых актах и на практике в большинстве случаев не применяется.

Задачи по своевременному выявлению и пресечению нарушений законов в учреждени- ях и органах уголовно-исполнительной системы в первую очередь связаны с проведением прокурорских проверок, их периодичностью, методикой и тактикой применения, а также мерами прокурорского реагирования, применение которых необходимо в целях пресечения и устранения нарушений требований уголовно-исполнительного законодательства.

Предметный анализ положений Приказа Генерального прокурора РФ № 6 от 16 января 2014 г., показывает, что сущностные задачи прокурорского надзора за исполнением законов при исполнении уголовных наказаний, не связанных с изоляцией осужденных от общества, представляют собой:

• – обеспечение надзора за исполнением законов при исполнении наказаний, не связанных с изоляцией осужденных от общества, а также поведением условно-осужденных, за соблюдением отсрочки отбывания наказания;

  – обеспечение надзора за соблюдением прав и законных интересов лиц, осужденных к наказаниям, не связанным с лишением свободы.

Поскольку надзор за исполнением законов является одним из основных направлений прокурорско-надзорной деятельности [1, с. 154], специальная сущностная задача прокурорского надзора за исполнением законов при исполнении наказаний, не связанных с изоляцией осужденных от общества, по обеспечению надзора за исполнением требований законов, регламентирующих порядок и условия исполнения альтернативных лишению свободы видов уголовных наказаний, включает в себя ряд важнейших частных (или конкретных) задач, обуславливающих ее реализацию в целом.

Для понимания существа исполнения и реализации данной задачи прокурорско-надзорной деятельности необходимо иметь представление о системе уголовно-исполнительного законодательства, регулирующего вопросы, возникающие при исполнении уголовных наказаний, не связанных с изоляцией осужденных от общества.

Стоит отметить, Уголовно-исполнительное законодательство воплощает в себе действующие конституционные нормы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международных договоров Российской Федерации, являющихся правовой системой РФ.

Как следует из положений п. «о» ст. 71 Конституции РФ от 12 декабря 1993 г., в исключительном ведении Российской Федерации находится уголовно-исполнительное законодательство.

Только уголовно-исполнительным законодательством в Российской Федерации, состоящим из Уголовно-исполнительного кодекса РФ и других федеральных законов, устанавливаются общие положения и принципы исполнения наказаний, предусмотренных Уголовным кодексом РФ; порядок и условия исполнения и отбывания наказаний; применения средств исправления осужденных; порядок деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания; порядок участия органов государственной власти и органов местного самоуправления, иных организаций, общественных объединений, а также граждан в исправлении осужденных; порядок освобождения от наказания; порядок оказания помощи освобождаемым лицам (ст. 2 УИК РФ).

К федеральному законодательству, регулирующему вопросы исполнения наказаний, не связанных с изоляцией осужденных от общества, безусловно следует отнести Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», который в положениях гл. 12 регламентировал вопросы исполнения итоговых судебных актов по уголовным делам о преступлениях, где в качестве наказания назначен штраф судебными приставами-исполнителями.

Глава 22 УИК РФ закрепляет порядок и основания оказания помощи осужденным, освобожденным от отбывания наказаний, в том числе и наказания, не связанного с лишением свободы, – принудительных работ, а также контроля за их поведением после освобождения от наказания. После принятия соответствующих нормативно-правовых актов в Российской Федерации надзор за их исполнением на территории страны также будет являть одной из специальных задач органов прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания, не связанные с лишением свободы.

Специальная сущностная задача органов прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания, не связанные с лишением свободы, состоит из следующих конкретных (частных) задач:

– обеспечение надзора за исполнением требований федерального законодательства (Уголовно-исполнительного кодекса РФ и иных федеральных законов РФ) учреждениями и органами, исполняющими наказания, не связанные с изоляцией осужденных от общества: штрафа, обязательных работ, исправительных работ, ограничения свободы, а также и при осуществлении контроля за условно осужденными и осужденными, которым предоставлена отсрочка от отбывания наказания, и применении средств исправления осужденных, в том числе путем осуществления систематического контроля за соответствием действующему законодательству приказов, указаний, распоряжений и постановлений, регламентирующих вопросы, связанные с исполнением уголовных наказаний, полномочиями на издание которых наделены учреждения уголовно-исполнительной системы.

В соответствии со ст. 4 УИК РФ федеральные органы исполнительной власти вправе принимать основанные на федеральном законе нормативно правовые акты по вопросам исполнения наказаний.

Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» данное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, в том числе в сфере исполнения уголовных наказаний, регистрации некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, политические партии, иные общественные объединения и религиозные организации, в сфере адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов гражданского состояния, обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов, оказания бесплатной юридической помощи и правового просвещения населения, в сфере территориального устройства Российской Федерации, организации местного самоуправления, разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также правоприменительные функции и функции по контролю в сфере регистрации некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, политические партии, иные общественные объединения и религиозные организации, по федеральному государственному надзору за деятельностью некоммерческих организаций, по контролю и надзору в сфере адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов гражданского состояния.

Министерство юстиции РФ приняло ряд ведомственных правовых актов по вопросам исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы: приказ Министерства юстиции РФ от 20 мая 2009 г. № 142 «Об утверждении Инструкции по организации исполнения наказаний и мер уголовно-правового характера без изоляции от общества», приказ Министерства юстиции РФ от 11 октября 2010 г. № 258 «Об утверждении Инструкции по организации исполнения наказания в виде ограничения свободы».

Основаниями для освобождения от наказания, не связанного с лишением свободы, исходя из предметного толкования положений ст. 172 УИК РФ, являются в том числе амнистия, которая в соответствии с ч. 1 ст. 84 и ч. 1 ст. 85 Уголовного кодекса РФ объявляется Государственной Думой РФ в отношении индивидуально не определенного круга лиц, или помилование, которое осуществляется Президентом РФ в отношении индивидуально определенного лица.

В соответствии с ч. 2 ст. 103 Конституции РФ Государственная дума РФ по вопросам ее ведения принимает постановления. Президент Российской Федерации в соответствии со ст. 90 Конституции РФ реализует представленные ему полномочия путем издания указов и распоряжений, которые не должны противоречить Конституции РФ и Федеральным законам.

На основании изложенного частной (или конкретной) задачей органов прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов при исполнении наказаний, не связанных с лишением свободы, является также обеспечение надзора за исполнением подзаконных нормативно-правовых актов по вопросам исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы.

Помимо вышеизложенного, специальной задачей надзорной деятельности органов прокуратуры по соблюдению законности при исполнении уголовных наказаний, не связанных с лишением свободы, является обеспечение надзора за соблюдением прав и законных интересов лиц, осужденных к наказаниям, не связанным с лишением свободы.

Права осужденных к наказаниям, не связанным с лишением свободы, могут быть классифицированы по различным основаниям, первой из которых является их классификация на общие и специальные.

Общие права осужденных закреплены гл. 2 УИК РФ и включают в себя:

• –    право на получение информации о своих правах и обязанностях, о порядке и условиях отбывания наказания;

• –    право на вежливое обращение со стороны персонала учреждения, исполняющего наказания;

• –    право на обращение с предложениями, заявлениями и жалобами к администрации учреждения или органа, исполняющего наказание, в вышестоящие органы управления учреждениями и органами, исполняющими наказание, суд, органы прокуратуры, органы государственной власти и органы местного самоуправления, к Уполномоченному по правам человека в РФ, Уполномоченному при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, в общественные наблюдательные комиссии, общественные объединения, а также в соответствии с международными договорами Российской Федерации в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека;

• –    право на охрану их здоровья;

• –    право на психологическую помощь;

• –    право на социальное обеспечение и иные.

В свою очередь специальные права и обязанности осужденных к наказаниям, не связанным с лишением свободы, закреплены в положениях уголовно-исполнительного законодательства, регламентирующих порядок исполнения конкретного вида наказания, не связанного с изоляцией осужденного от общества.

Эффективное осуществление прокурорского надзора за законностью исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы, напрямую зависит от определения и понимания целей и задач, присущих осуществлению именно данного вида прокурорской деятельности. Реализация каждой из вышеизложенных задач в своей совокупности предопределяет успешное осуществление прокурорского надзора в сфере данных правоотношений и достижение его целей.