Цели стратегии миграционного развития России

П о истечении двух десятилетий после развала СССР у российской власти начало формироваться представление о путях комплексного долгосрочного планирования своей деятельности в рыночных условиях. В 2014 г. был принят за кон о стратегическом планировании², где последнее было обозначено как деятельность по «целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию» социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ и ее субъектов. В этом законе все относится лишь к двум ключевым направлениям управленческой деятельности, тем не менее, его можно было бы считать универсальным и применимым ко всем соподчиненным к ключевым сферам государственного управления, невзирая на то, что этот документ получился сырым и местами лишенным логики.

На сегодняшний день остается неразработанным один из документов стратегического планирования РФ — «стратегия миграционного развития», несмотря на наличие соподчиненной ей и действующей с 2012 года концепции миграционной поли-тики. 3 Имеется ряд работ по данной проблематике с выделением наиболее важных моментов, толкования понятий, терминологии, соподчинен-ности терминов «стратегия» и «концепция» [1; 2].

Отчасти вследствие этого все предшествующие и действующие концепции миграционной (как и демографической) политики составлены не совсем корректно и отчасти запутано. Направления, цели, принципы, условия, факторы, задачи, приоритеты, механизмы реализации — в них перемешаны, выстроены алогично и не в полной мере соответствуют объекту и предмету разработки. Данные методологические проблемы препятствуют эффективному решению практических задач. Второй приход депопуляции в России в 2017 г. (по дан н ым Росстата минус 134 тыс. человек⁴) и возрастание на этом фоне компенсирующей роли миграционного прироста из-за рубежа [3] усиливают необходимость научно-обоснованной разработки документов стратегического планирования в сфере миграции населения.

Суть методологического подхода и исходных принципов, которые задают координаты для формирования, отвечающей интересам России стратегии миграционного развития, состоит в следующем. В стратегии миграционного развития современной России должны быть две основных цели, соответствующие двум основным направлениям или видам миграции: постоянной 5 и временной [4].

Первая, основная цель касается постоянной миграции, т.е. перемеще- ний, сопровождающихся одновременной сменой населенных пунктов и мест постоянного проживания. Она имеет две части, или включает две подцели.

Первая подцель — способствовать улучшению демографической динамики постоянного населения РФ (вносить в нее усиливающий или компенсирующий вклад). Это значит — помогать достижению одной из основных целей стратегии демографического развития, отраженной в Концепции демографической политики РФ на период до 2025 года (создание условий для роста численности населения).

Вторая подцель — параллельно с достижением первой подцели содействовать рационализации структуры размещения постоянного населения по территории РФ с учетом ее национальных интересов. Движение ко второй подцели позволит укрепить национальную (прежде всего, геополитическую) и социально-экономическую безопасность Российской Федерации. Рост защищенности границ путем более плотного заселения приграничных территорий снизит угрозу любой, в том числе иммиграционноэкономической экспансии. Другим следствием такой рационализации структуры размещения должно стать выравнивание уровней социальноэкономического развития и жизни населения всех частей Российской Федерации. Тем более что без создания развитой экономической и социальной инфраструктуры в местах предполагаемого заселения такая рационализация размещения постоянного населения в принципе невозможна.

Приближение ко второй подцели миграционным путем6 произойдет только при одновременном использовании, как внутренней, прежде всего, межрегиональной миграции, так и иммиграции из-за рубежа. Например, попытки заселить почти весь Дальний Восток и Байкальский регион (территории приоритетного заселения — ТПЗ) иностранцами и, в первую очередь, иностранцами-соотечественниками, и сделать итоговое сальдо миграции этих территорий положительным, пока терпят неудачу. Получая в среднем за 20112016 гг. в виде миграционного прироста по 10 тыс. переселенцев из-за рубежа в год, эти 10 субъектов РФ в то же время теряли по 40 тыс. человек постоянного населения в обмене с другими регионами России. Причем более половины миграционной убыли шло в первые миграционные реципиенты страны (Московский и Петербургский регионы, Краснодарский край). В итоге ТПЗ имели эти 6 лет суммарное сальдо миграции — минус 30 тыс. человек в год.

При этом динамика вкладов территорий приоритетного заселения в совокупную межрегиональную миграционную убыль регионов и в международный миграционный прирост населения РФ в 2012-2016 гг. в сравнение с 2005-2010 гг. положительная: снижение первого вклада (убыли) до 15,9 с 18,3%, и рост второго до 4,6 с 2,8%, соответственно. Но положи- тельность динамики этих вкладов объясняется, прежде всего, «украинским синдромом» в 2014-2016 гг., а также изменениями порядка учета постоянной миграции Росстатом с 2011 года [5].

Вторая основная цель стратегии миграционного развития РФ — содействие пополнению недостающей рабочей силы экономики страны в разрезах ее отраслей и территорий. Это, прежде всего, касается международной трудовой миграции, которую можно эффективно регулировать миграционной политикой. Что же до внутренней трудовой миграции, то здесь ситуация аналогичная постоянной миграции: без внутренней трудовой миграции, лишь за счет международной трудовой миграции серьезных задач миграционной политики не решить.

Необходимо также иметь в виду, что перераспределение трудовых ресурсов по территории страны — это сфера, прежде всего, социальноэкономической, а не миграционной политики. И вся внутренняя миграция, движимая в настоящее время законами рынка в условиях конституционных свобод граждан, действует в направлениях, противоположных национальным интересам российского государства. Направления же внешней миграции идентичны за малым исключением направлениям внутренней миграции. Это касается и постоянной, и временной трудовой миграции.

Цели и задачи, в том числе приоритетные, обоих направлений миграционного развития соподчинены иным стратегиям развития РФ, так сказать, «более высокого порядка». Поддержание «устойчивой динамики постоянного населения» подчинено стратегии демографического развития РФ (которая, в свою очередь, подчинена стратегии социально-экономического развития и стратегии национальной безопасности страны). Рационализация структуры размещения постоянного населения по территории РФ хоть и достигается постоянной миграцией населения, как из-за рубежа, так и внутренним, межрегиональным и внутрирегиональным обменом населения, тем не менее, является напрямую (минуя стратегию демографического развития) одной из задач социально-экономического развития и стратегии национальной безопасности. А цели и задачи в сфере трудовой миграции подчинены сугубо стратегии социально-экономического развития страны.

Для полноты картины необходимо обозначить еще одну основную задачу стратегии миграционного развития России. Она по очередности результатов даже не миграционная, а экономическая — это рост объемов образовательной миграции в РФ. Обучение иностранных учащихся — перспективный сектор экономики, оказание высококвалифицированных услуг. Находясь в российских вузах и других специализированных учреждениях, иностранцы не только получают знания по специальности, но и изучают русский язык, адаптируются и интегрируются в российскую среду. Таких временных мигрантов — молодых будущих высококвалифицированных специалистов гораздо легче и желательнее принимать в гражданство России. Это после 2012 г. и делается: им предоставлена возможность работать во время обуче- ния, продолжать работу после учебы в России, в льготном порядке получать гражданство РФ и т.п. Государству необходимо всячески поощрять вузы и специальные технические учреждения в привлечении иностранцев для обучения в России, предоставлять им льготы, создавать инфраструктуру, выделять на это средства, строить университетские городки на манер западных. Делать все, чтобы студенты, в том числе иностранцы могли комфортно себя чувствовать в пределах таких «зон обучения», иметь все необходимое для учебы, досуга, занятий спортом, полноценного и недорогого питания и т.п.

В современных условиях любые задачи, связанные с постоянной и временной миграцией, пересекаются. Часто место пребывания трансформируется в место проживания. И любой временный мигрант либо путем получения какого-либо юридического статуса (разрешения на временное проживание и т.п.), либо находясь в месте пребывания более 9 месяцев (по новым правилам, введенным Росстатом в 2011 г.), переходит в разряд постоянного населения и в ряде случаев позже становится гражданином России. Это касательно внешней миграции. И, напротив, часто смена места жительства мотивируется не абстрактным различием уровня жизни, а чаще всего главной его составляющей, — различием в оплате труда за идентичный труд и соотношением этой оплаты со стоимостью жизни.

Как же обстоит дело с данным вопросом в текущей законотворческой практике? К сожалению, в действующей Концепции государственной миграционной политики Россий- ской Федерации на период до 2025 года представлены несколько иные цели миграционной политики. И дело тут не только в том, что в стратегии цели обозначаются для развития на длительный период, а в концепции – для политики и на конкретный обозримый период времени. Проблема в сути этих целей.

Так, первой целью в ней является «а) обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, максимальная защищенность, комфортность и благополучие населения Российской Федерации». Но «обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, максимальная защищенность [ее] населения» — это цель стратегии национальной безопасности (см. Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»).

А «комфортность и благополучие населения Российской Федерации» — это:

• •    во-первых , отчасти следствие ре

ализации прав и свобод, закрепленных во второй статье Конституции РФ: «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и граждани на — обязанность государства»⁷. Ведь не может быть «комфортности и благополучия населения» без соблюдения и защиты его прав и свобод государством;

• •   во-вторых , это цель стратегии

социально-экономического развития РФ или целевой ориентир Концепции социально-экономи- ческой политики РФ, долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р).

Более того, и обеспечение национальной безопасности, и сохранение «комфортности и благополучия» населения Российской Федерации в результате воздействия миграционных процессов, — это не цели, а обязательные условия, принципы проведения любой политики, в том числе миграционной, и допущения любых миграционных потоков в РФ, а также следующих за ними процессов адаптации и интеграции иммигрантов.

Обеспечение национальной безопасности, безусловно, деятельность более широкая, но она, прежде всего, включает контроль соблюдения национальных интересов страны в любом из реализуемых направлений политики. Поэтому фразу «в национальных интересах России» добавлять к каждой из целей стратегий и концепций любого направления деятельности, необязательно. Но раскрывать, уточнять, каким конкретно образом, в каких разрезах выполняется этот важнейший принцип проведения любой политики, безусловно, нужно.

Вторая цель в действующей Концепции государственной миграционной политики… — это «б) стабилизация и увеличение численности постоянного населения Российской Федерации»

Во-первых, это цель демографической, а не миграционной политики. Ведь любое изменение (увеличение, уменьшение, сохранение на одном уровне) численности населения может происходить как естественным, так и миграционным путем. Поэтому целью миграционной политики может быть способствование, внесение своего вклада в увеличение численности постоянного населения. При этом, если естественным путем население сокращается, то миграция вносит свой компенсирующий (компенсационный) вклад в улучшение его динамики. Она либо сокращает естественные потери, либо, превышая их, создает положительную динамику численности постоянного населения. К примеру, в первый период депопуляции в России в 1993-2012 гг. миграция компенсировала по различным данным Росстата от 40 до 70% естественной убыли населения. Если же естественный прирост положительный, то миграция может увеличивать, дополнять этот прирост.

Во-вторых , «стабилизация» здесь — термин, заимствованный из первой демографической концепции 2001 года. Он подразумевал прекращение депопуляции, сокращения населения естественным путем. Вследствие этого, перед миграционной политикой такой цели быть не может — это опять-таки цель демографической политики.

В-третьих, спонтанное миграционное, механическое «увеличение численности постоянного населения» может идти и во вред Российской Федерации. Поэтому достижение такой цели должно отвечать национальным интересам страны, а именно, — не нарушать существующего национального, конфессионального, культурного и прочего равновесия в обществе. Политика должна быть приоритетной к одним категориям ми- грантов, селективной — к другим, запретительной — к третьим. И это увеличение должно идти по отдельным территориям Российской Федерации с учетом ее геополитических, социально-экономических и иных интересов. А не сумбурно, как это происходит сейчас, т.е. преимущественно в мегаполисы и их ближайшее окружение — в ущерб всей остальной, в том числе обезлюженной, территории страны.

Третья цель, указанная в Концепции..., — «в) содействие обеспечению потребности экономики Российской Федерации в рабочей силе, модернизации, инновационном развитии и повышении конкурентоспособности ее отраслей».

К первой части «содействие обеспечению потребности экономики Российской Федерации в рабочей силе» — вопросов нет. Единственное добавление — опять-таки с учетом национальных интересов РФ — дифференцированно по регионам и отраслям. В этой сфере есть противоречия и проблемы, расхождения между декларациями и реалиями жизни. Главное противоречие — между необходимостью роста производительности труда для государства в целом и дешевизной рабочей силы иммиграционного происхождения, которую до сих пор выгоднее использовать предпринимателям и даже крупным корпорациям. В результате — демпинг на рынке труда иммигрантами и вытеснение местных жителей из отдельных секторов экономики [4].

Но вот вторая часть третьей цели Концепции «содействие <_> в модернизации, инновационном развитии и повышении конкурентоспособ- ности ее отраслей» — это опять-таки не компетенция миграционной политики. Единственное, что эта политика может делать и делает после 2012 г., «дает зеленый свет» в получении разрешительной документации на пребывание и предоставляет льготы при получении российского гражданства иммигрантам — высококвалифицированным и востребованным квалифицированным специалистам, а также иммигрантам — слушателям и выпускникам высших и специальных учебных заведений РФ. Если это можно считать содействием, вкладом в инновационное развитие, модернизацию экономики, повышение конкурентоспособности ее отраслей, то вклад этот достаточно скромный, чтобы его выделять в цель миграционной политики государства.

***

Таким образом, по нашему мнению, современная миграционная политика России должна иметь две основные цели, соответствующие двум направлениям стратегии миграционного развития.

Первой целью стратегии миграционного развития и миграционной политики РФ должно быть содействие улучшению демографической динамики постоянного населения России, рационализации структуры размещения ее постоянного населения по территории с учетом геополитических, социально-экономических интересов страны.

Вторая цель — содействие обеспечению потребности экономики РФ в рабочей силе дифференцированно регионально и по отраслям. Все прочие миграционные ориентиры, такие как возвращение в Россию соотече- ственников, проживающих за рубежом; привлечение высококвалифицированных и востребованных квалифицированных специалистов, молодежи с помощью образовательной миграции с перспективой остаться; решение гуманитарных проблем;

снижение уровня эмиграции; адаптация и интеграция иммигрантов — стратегически важные, долгосрочные, но являются составляющими, элементами двух основных направлений и целей миграционного развития.