Ценностный подход к управлению снижением объемов и количества объектов незавершенного строительства на мезоуровне

Для «расшивки» узкого места в исполь-

С февраля 1992 года Правительство Российской Федерации уделяет большое зовании ресурсов предлагались различные административные меры: ужесточение контроля, разработка планов и программ коор- внимание мониторингу незавершенного строительства 1 (рис. 1). Нерешенность существующих в этой сфере проблем ведет к снижению эффективности использования ресурсов, торможению темпов экономиче- динации и организации процесса снижения объемов и количества объектов незавершенного строительства (далее также – ОНС), создание государственного органа управления процессом, разработка инфор-

Рис. 1. Количество нормативных документов федерального уровня по разделу незавершенное строительство по годам 2 (пунктиром обозначена линия тренда)

• ¹    См. постановление Правительства Российской Федерации от 3 февраля 1992 года № 59 «О мерах по продаже не завершенных строительством объектов» (с изменениями от 21 марта 1994 года).

• ²    URL: LAW#div

Рис. 2. Объем бюджетных капитальных вложений в законченные объекты, не прошедшие государственную регистрацию, по годам 3 (пунктиром обозначена линия тренда)

капитального строительства, сквозного информационного учета по всем этапам строительного процесса, создание цифровых двойников, внедрение системы ключевых показателей эффективности (KPI) для руководителей региональных органов исполнительной власти (далее – РОИВ) и органов местного самоуправления (далее – ОМСУ). Однако проведя экспертно-аналитическое мероприятие по материалам бюджетной отчетности, Счетная палата Российской Федерации установила, что за последние годы (2015–2019) объем бюджетных вложений в ОНС увеличился, поручение Президента Российской Федерации о снижении объемов бюджетных вложений всех уровней в ОНС 4 выполнялось неудовлетворительно (рис. 2).

Возможно, административные меры не затрагивают экономическую мотивацию, не учитывают в полной мере вуалированные ценности, которые представляет ОНС как единый объект недвижимости – земельный участок с улучшениями. В отсутствие контроля денежных потоков, а главное, инвентарного учета бюджетных ОНС по всему жизненному циклу сложно дать однозначный ответ на поставленный вопрос. С по- зиции научного исследования система бюджетных ОНС является «черным ящиком», о котором можно судить только по входам – капиталовложениям и выходам – нарушениям срока сдачи объектов капитального строительства в эксплуатацию. Большим сдвигом в прояснении ситуации стало создание Счетной палатой Российской Федерации информационной панели – специального сайта в цифровой среде, на котором происходит мониторинг ОНС в разрезе всех регионов. Однако единая межведомственная и межрегиональная система учета ОНС еще не создана, впереди большая работа в государственной автоматизированной информационной системе «Управление» (далее – ГАС «Управление»).

Ранее на страницах журнала «Имущественные отношения в Российской Федерации» учеными Института народнохозяйственного прогнозирования Российской академии наук (ИНП РАН) высказывалось мнение, что «экономическая система, сформировавшаяся в постсоветском пространстве на основе несбалансированной системы власти, – это рентная экономика перераспределительного типа с доминированием рентных интересов, рентоориенти- рованного поведения и рентного капитализма» 5.

А.А. Блохин, главный научный сотрудник ИНП РАН, считает, что «Проблема не в том, справедлива ли система присвоения институциональной ренты – она довольно устойчива в среднесрочной перспективе, а в вуалировании логики перетока доходов и искажении мотиваций всех ее участников, следовательно, в снижении их эффективности» 6.

Таким образом, вуалирование логики перетока доходов, в нашем случае капиталовложения в ОНС, является проблемой. Как отмечала руководитель Счетной палаты Российской Федерации, «мы констатируем рост объёма выявленных фактов недостоверности бюджетной отчётности за 2016 год по сравнению с 2015-м в 5,5 раза, с 101 миллиарда до 655 миллиардов» 7. Именно для решения проблемы достоверности данных об ОНС Счетной палатой в настоящее время предложено системное мероприятие по формированию информационного ресурса, позволяющего на основании уникального идентификационного номера, присвоенного объекту капитального строительства, получать сведения на всех этапах жизненного цикла объекта капитального строительства (проектирование, создание, эксплуатация, вывод из эксплуатации) 8.

Счетная палата Российской Федерации, защищая интересы эффективного исполнения бюджетов публично-правовых образований Российской Федерации, провела экспертно-аналитическое мероприятие, направленное на реализацию поручений Президента Российской Федерации от 2016 года по инвентаризации и сокращению объемов и количества ОНС. Объект проверки – ОНС включал три группы объектов капи- тального строительства:

• 1)    объекты, строительство которых осуществлялось в плановом порядке, «текущие»;

• 2)    объекты, срок строительства которых превысил 5 лет, «долгострой»;

• 3)    объекты, строительство которых приостановлено или законсервировано, «брошенные».

Рассмотрим две последние группы, объединяемые термином «проблемные».

ОНС, на которые не оформлена проектно-сметная документация (далее – ПСД) и зарезервированы бюджетные средства в Федеральной адресной инвестиционной программе (далее – ФАИП) в выборку не включались.

По результатам проведенной Счетной палатой Российской Федерации «инвентаризации» ОНС по главным распорядителям бюджетных средств по состоянию на 1 января 2020 года идентифицированы 74,6 тысячи единиц ОНС с объемом инвестирования 5 094,4 миллиарда рублей 9. Этот объем соответствует приросту государственного долга Российской Федерации в 2020 году, который является платным, его необходимо обслуживать. В это время в 2020 году нефтегазовые доходы федерального бюджета были исполнены на 2,288 триллиона рублей меньше, что не было компенсировано приростом ненефтегазовых доходов федерального бюджета. Таким образом, бюджетные вложения в ОНС осуществляются в условиях циклического спада.

Сведения об объемах и количестве ОНС были получены из форм бюджетной отчетности 0503190 «Сведения о вложениях в объекты недвижимого имущества, объектах незавершенного строительства». ОНC определены как объекты капитального строительства, находящиеся на промежуточных этапах жизненного цикла капитального строительства Поскольку предмет исследования – замороженные инвестиции и изъятия из хозяйственного оборота, ОНС включают объекты застройщиков, находящиеся в цикле от оформления вещных прав (статья 15 Земельного кодекса Российской Федерации; далее – ЗК РФ) или арендных прав (ст. 22 ЗК РФ) на земельные участки до регистрации объектов в Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (далее – Росреестр), в государственном кадастре недвижимости (далее – ГКН) после ввода в эксплуатацию.

Согласно информации Росреестра по состоянию на 1 января 2020 года в Едином государственном реестре недвижимости зарегистрированы 457 658 вещных прав на ОНС, в том числе 11 689 прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований 10. Исходя из данных бюджетной отчетности на 1 января 2020 года идентифицированы около 63 тысяч единиц ОНС, источником финансирования которых являются бюджетные средства, значительная часть из них не имеют вещного правового статуса и находятся в состоянии движимого имущества или нефинансовых вложений.

Концептуальные подходы к решению проблем замораживания бюджетных вложений в «долгострое» и «брошенных» объектах строительства

Различным аспектам и инструментам управления процессами регулирования объемов и количества ОНС, финансируемых из бюджетных источников на мезоуровне, посвящены работы ряда ученых и практиков (Н.Г. Верстиной (см. [14]), Н.В. Воловича (см. [19]), М.В. Мишустина (см. [21]), С.Ю. Орловой (см. [18]), А.В. Севостьянова (см. [22]), Д. Стиглица (см. [12, 13]) и других).

По определению лауреата Нобелевской премии по экономике за анализ рынков с асимметричной информацией, иностранного члена Российской академии наук Д. Стиглица «Рента – доход, не связанный с трудом, не увеличивающий национального богатства» [12]. Это определение применимо в условиях асимметричной информации на мезоуровне при исследовании подходов к решению проблемы снижения объемов и количества ОНС. Не наблюдая экономического механизма «черного ящика» – ОНС и наблюдая слабую действенность административных мер, можно предположить некую экономическую мотивацию сохранения и даже роста ОНС, в качестве которой может быть или не быть рентный доход. Информационная асимметрия должна быть преодолена. Д. Стиглиц подчеркивал, что правительству необходимо корректировать несовершенство или несоразмерность в обмене информацией (одни знают актуальную рыночную информацию, а другие еще не имеют к ней доступа) [13]. Эта рекомендация имеет важное значение при реализации системного подхода к снижению объема и количества ОНС. Капитал, лежащий в основе общественных отношений, провоцирует рентоориентированное поведение субъектов, заключает Д. Стиглиц. Теоретические выводы Д. Стиглица могут быть полезны, если мы установим наличие рентного механизма в сфере ОНС. Д. Стиглиц пришел к следующим выводам (см. [12]):

• •    налоговые сборы на землю увеличивают стимулы к развитию;

• •    рента никак не помогает росту и эффективности, а в худшем случае наносит вред. Рента вытесняет экономическую деятельность, составляющую основу реального богатства, в том числе строительство коммерческой и социальной недвижимости;

• •    налогообложение прироста стоимости земли и ренты будет служить стиму-

  10 URL:

  
  
  

лом для перенаправления сбережений в производительный капитал (этот вывод можно применить к снижению объемов и количества ОНС).

Межбюджетные трансферты, также как и рентный доход, снижают мотивацию экономического роста, с одной стороны, но, с другой стороны, это инструмент выравнивания бюджетной обеспеченности, решающий важные социально-политические задачи. В настоящей статье трансферт в бюджет вышестоящего уровня, изымающий рентный доход, рассматривается как демотиватор увеличения рентного дохода за счет роста ОНС.

Н.Г. Верстина пришла к выводу о том, что не сформированы действенные инструменты для снижения объема и количества ОНС 11. Она полагает, что на предынвестиционной стадии важным фактором эффективности являются компетенции участников инвестиционного проекта. Однако к факторам эффективности, по мнению Ю.М. Брюханова и С.Л. Донской 12, также следует отнести совпадение персональных и проектных целей, сочетание персональных и проектных ценностей.

Ученые Финансового университета при Правительстве Российской Федерации установили, что причиной неэффективного инвестиционного процесса в реальном секторе является спекулятивная модель российской экономики 13. Действительно, по своей сути долгострой связан с земельным участком, а земельные участки – это носители рентного дохода, стоимость которых растет за счет ренты первого и второго рода. Невоспроизводимые факторы стоимости единого объекта недвижимости являются источником устойчивого дохода, не связаны с результатами человеческого труда и получили название ренты первого рода.

Выдвину предположение, что поскольку бюджетный ОНС составляет с участком единый объект недвижимости, земельный участок является непроизводительной составляющей ценового роста единого объекта недвижимости. Поскольку согласно пункту 2 статьи 9 Конституции Российской Федерации земля может быть в частной, государственной, муниципальной собственности, занятие земельного участка ОНС на 5 лет и более означает вывод его из хозяйственного оборота, при этом происходит давление на спрос частных владельцев, и в условиях рыночной экономики происходит рост цен на ограниченный ресурс – земельные участки населенных пунктов.

По аналогии с дифференциальной рентой рента земельных участков под застройку (рента первого рода) связана с естественным ограничением предложения удобных земельных участков под застройку, рента второго рода определяется развитием инфраструктуры вокруг земельного участка, занятого под застройку. Непосредственно долгострой подвержен функциональному и экономическому износам и в цене, скорее, падает. Долгострой делает участок «проблемным», поскольку для его освоения потребуются дополнительные затраты. Таким образом, по логике скрытой ценности количество участков должно прирастать, а объемы обременяющих нефинансовые активы вложений должны снижаться.

Для иллюстрации: по итогам 2019 года общий объем вложений в ОНС на 4,1 про- цента меньше результатов 2018 года, общее количество ОНС– на 2,2 процента больше, чем в 2018 году 14.

Как показал анализ Счетной палаты Российской Федерации, по итогам 2019 года количество долгостроя увеличилось. Так, долгостроя стало больше на 47 объектов, общее количество достигло 3,4 тысячи объектов. Число брошенных объектов выросло на 6 единиц и составило 4,3 тысячи объектов 15. Этот аргумент согласуется с гипотезой мотивации РОИВ и ОМСУ к получению скрытого рентного дохода.

Проблемы кадастрового учета в целях налогообложения поднимаются в работе Н.В. Воловича 16. Адвалорное налогообложение основывается на кадастровой стоимости земельного участка, внесенного в реестр кадастрового учета (ГКН).

По данным Росреестра по состоянию на 1 квартал 2020 года у 60 процентов земельных участков уточнены границы, и они внесены в реестр 17. Следовательно, 40 процентов земельных участков не внесены в реестр и не являются объектом налогообложения, а цена их растет – очень удобный объект для нефинансовых инвестиций и получения рентного дохода и благоприятная почва для долгостроя, тем более что, как отмечает Н.В. Волович, лишь небольшая доля кадастровых паспортов объектов недвижимости содержит сведения о кадастровом учете земельного участка, на котором расположен объект недвижимости 18.

Результаты кадастровой оценки ОНС показывают абсолютную недостоверность, утверждает Н.В. Волович 19. Закономерно возникает вопрос, в чьих интересах иметь абсолютную недостоверность оценки ОНС. Ясно, что это не нужно ни органам налогового учета, ни главному распорядителю бюджетных средств.

М.В. Мишустин в своих исследованиях пришел к выводу о том, что земля как часть национального богатства является недооцененным непроизведенным материальным активом 20. Каждый рациональный инвестор имеет мотивацию вкладывать в недооцененные активы, реализуя модель спекулятивной экономики: куплю дешевле, продам дороже. Завершение строительства в таком случае является обременением для участка и снижает рентный доход собственника земельного участка – застройщика. Этот феномен – побудительный мотив для застройщика не завершать строительство, а следовать целевой функции продажи (приватизации). Но это предположение может быть доказано только при проведении массовой инвентаризации ОНС и введением информационной цифровой системы мониторинга на основе единого идентификатора по всем этапам жизненного цикла ОНС.

С позиций ценностного подхода интересно наблюдение М.В. Мишустина, подтверждающее выводы Д. Стиглица, – базой для налогов на собственность в развитых странах является не стоимостная оценка объектов недвижимости финансовых активов, а прирост их стоимости в течение налогового периода 21. Целью научной задачи – установление величины рентного дохода – является определение налоговой базы для изъятия дохода, не созданного трудом, в бюджет.

А.В. Севостьянов и Е.Ю. Морозова предложили следующее определение ОНС: «поставленный на кадастровый учет объект недвижимости в состоянии консервации, приостановления или прекращения строительства или имущественный комплекс в процессе ведения строительства» 22. Они выявили и причины образования ОНС 23. Однако такие причины, как стремление получить рентный доход и оптимизировать налоговую нагрузку, А.В. Севостьянов и Е.Ю. Морозова не рассматривали.

Т.И. Хаметов, И.Х. Ишамятова и А.В. Севостьянов предложили систему показателей ценностного восприятия ОНС в соответствующей стратегической канве 24, однако прорывных показателей ценностного восприятия, отличающих ОНС от ОКС, в системе не наблюдается, видимо, из-за того, что не рассматривается единый объект недвижимости, включающий земельный участок и улучшения.

Научная гипотеза о структуре процесса формирования ОНС как объекта стратегического управления на мезоуровне опирается на системный и ценностный подходы. Процесс формирования ОНС на мезоуровне – это система идентификации, формирования и разделения ценности.

В обосновании предложенного автором настоящей статьи инструмента управления объемом и количеством ОНС использованы методы и показатели математической ста- тистики, рассчитаны центральные моменты первого, второго, третьего, четвертого порядка выборочных распределений рентной доходности вложений в нефинансовый актив – земельные участки за период, принятый для классификации долгостроя – пять лет.

Поскольку экономический механизм формирования ОНС не позволяет получить достоверную информацию о его строении, используется метод «черного ящика». Проблема исследуется по внешним реакциям.

Для обоснования применения бюджетного трансферта рентного дохода применены три методологических подхода: системный, ценностный и мотивационный.

Автор будет признателен за критические замечания и дискуссию, позволяющие разработать эффективные инструменты инвестирования бюджетных средств.

Доказательство гипотезы существования рентного дохода как мотива сохранения проблемных ОНС

Под мезоуровнем в настоящем исследовании понимается, по определению Г.Б. Клейнера, – совокупность систем, сочетающая средовые и проектные составляющие 25.

Ценность – это превышение полезности экономического блага над интеллектуальными, профессиональными и овеществленными затратами труда по созданию и использованию блага.

Предположение о содержании «черного ящика»

В основе проблемы недостроя лежит рентный доход, генерируемый земельным участком, который не является результатом труда, но может быть направлен на формирование доходной части бюджета публично-правового образования. Мотивацией собственника земельного участка является то, что получение рентного дохода сопровождается меньшими затратами, следовательно, косвенно не стимулирует освоение финансирования строительства, стоимость которого является обременением рентного дохода.

Система «черного ящика» рассмотрена как динамическое неравновесное состояние взаимодействующих элементов бюджетных вложений. ОНС – это своего рода платформа взаимодействия на мезоуровне РОИВ и ОМСУ с федеральными органами исполнительной власти. Основой взаимодействия являются денежные потоки налогов на имущество, на землю, арендной платы и скрытый прирост рентного дохода, который может регулироваться межбюджетным трансфертом.

В системных мерах по снижению объема и количества бюджетных ОНС отсутствует изъятие рентного дохода земельного участка, составляющего с ОНС единый объект незавершенного строительства, поскольку не решена проблема его идентификации. В профессиональной оценке стоимости недвижимости применяется понятие «единый объект недвижимости», включающий земельный участок и улучшения (здания, строения, сооружения и т. д.) 26, однако в бюджетном учете ОНС определяется только стоимость вложений в объект капитального строительства. В случае когда земельный участок является инвестиционно привлекательным вложением, ОНС, привязанный к земельному участку, может играть роль необходимого обременения, а не улучшения.

Предположим, что рентный доход земельного участка «перевешивает» проблемы ОНС для застройщиков, как финансовые (средства на содержание, достраивание, консервацию, даже снос требует затрат), так и имиджевые (ухудшает облик населенного пункта, свидетельствует о некомпетентности чиновников, провоцирует недовольство населения в части социальных объектов). Инвестиционная стоимость земельного участка, прирастая темпами выше инфляции, выше депозитных доходов, покрывает издержки проблем ОНС и позволяет собственнику земельного участка иметь самовозрастающий по стоимости потенциальный доход бюджета.

Единый объект незавершенного строительства, включающий ОНС и земельный участок под застройку, для застройщика представляет собой скрытый источник будущего пополнения бюджета, причем гарантированного, рентный доход будет возрастать, капитализация увеличивающейся ренты будет увеличивать рыночную стоимость единого объекта незавершенного строительства.

Предположим, что экономическая составляющая проблемы ОНС представляет изъятие ренты при целевой функции продажи для пополнения бюджета. Процедуры продажи государственного и муниципального имущества, как правило, отличаются длительностью и сложным правовым регулированием, представить их в качестве эффективного способа пополнения бюджета в критический момент не представляется возможным. Однако в условиях устойчивого тренда роста цен на земельные участки длительная процедура продажи (привати- зации) приводит к получению более высокой цены продажи.

Также получение межбюджетного трансферта не совпадает по времени с циклами деловой активности. В этом отношении фиксация рентного дохода не уступает по эффективности получению межбюджетного трансферта.

Привлекательность ОНС для частного покупателя выглядит сомнительной, но инвестиционная привлекательность единого объекта незавершенного строительства основывается на устойчивом тренде роста цен на земельные участки и возможности изменения вида разрешенного использования.

По гипотезе вложения в долгострой и брошенные объекты демотивируют экономический рост, поскольку исключают из хозяйственного оборота земельные участки с замороженными денежными средствами бюджета в движимом имуществе, подверженном физическому и функциональному износам.

Автор предлагает результаты своего научного исследования, не претендуя на окончательное решение проблемы. В исследовании приводится обоснование нового инструмента – бюджетного трансферта рентного дохода. В настоящее время фискальная система Российской Федерации использует рентные налоги – налог на добычу полезных ископаемых и налог на дополнительный доход. Рента на земельные участки долгостроя не изымается в федеральный бюджет.

Окончание в следующем номере журнала.