Частное землевладение: особенности появления и законодательное закрепление в РСФСР на рубеже 1990-1991 годов

Земельный вопрос в истории России имел очень противоречивое развитие. В монархический период длительное время имели место феодальные отношения, крупными собственниками земли являлись как сами монархи (великие князья, цари), так и другие феодалы из числа приближенных к высшей власти, были также мелкие собственники, а крепостные крестьяне, как известно, своей земли не имели. С развитием промышленности в Российской империи XIX в. собственниками земли становились также владельцы заводов и фабрик, но по-прежнему земельный вопрос не отражал общественных потребностей в более справедливом его решении, в том числе и после отмены крепостного права, о чем свидетельствует, в частности, появление таких революционных организаций, как «Земля и воля». В гражданско-правовом контексте преобладающим было частное землевладение крупными собственниками.

С таким подходом к земле как фундаментальному общественно-имущественному благу категорически не соглашались социал-демократы (большевики), которые после октябрьской революции 1917 г. осуществили коренное изменение права земельной собственности. Было объявлено и закреплено во всех советских конституциях и специальных земельных законах, что земля в советском государстве является общенародном достоянием, и не может находиться в статусе частной собственности, соответственно земля могла быть только в пользовании, при этом колхозы закреплялись как основные субъекты землепользования в негосударственном секторе, а совхозы - в государственном секторе земельных отношений; земельные участки выделялись также физическим и юридическим лицам; а право распоряжения землёй имели исключительно соответствующие органы советской государственной власти.

Однако спустя семь десятилетий функционирования советской власти в экономике СССР стали быстрыми темпами нарастать трудности в экономическом развитии, в том числе сельское хозяйство как отрасль экономики, основанное на землепользовании исключительно под эгидой общенародной (государственной) собственности, показывало свою низкую эффективность [1]. В 1985 г. началась известная «перестройка, начатая по инициативе Генерального секретаря ЦК КПСС М.С. Горбачева. В первые годы перестройки речь исключительно о совершенствовании социалистических отношений («больше демократии, больше гласности»), и вопрос о праве земельной собственности даже и не ставился. Но события развивались стремительно, и уже к концу перестройки, еще формально в рамках СССР, из уст оппозиционных политиков громко зазвучали мотивы о необходимости перевода советской экономики на рыночные отношения, и в этом контексте одним из ключевых стал все тот же «земельный вопрос».

Так, в декабре 1989 г., на Втором Съезде народных депутатов СССР была создана Межрегиональная депутатская группа (МДГ) – впервые за несколько десятилетий в советском парламенте была образована оппозиционная депутатская группа, в данном случае – по отношению к союзному руководству (со-предеседателями Ю.Н. Афанасьев, Б.Н. Ельцин, В.А. Пальм, Г.Х. Попов, А.Д. Сахаров). На этом съезде уже известный к тому времени ученый Ю.Н. Афанасьев от имени МДГ прямо высказался против монополии государства на землю, что крестьяне сами должны выбирать форму собственности на землю и должны иметь право выхода из совхоза или колхоза со своей долей земли и имущества [2].

По сути дела, в общих чертах Афанасьевым была обрисована программа российской правящей элиты (во главе с Б.Н. Ельциным) по земельному вопросу – в противовес союзной правящей элите (во главе с М.С. Горбачевым), по-прежнему твердо стоявшей на позициях социалистической экономики (с допущением лишь некоторых рыночных элементов) и считавшей незыблемой статус земли как общенародной собственности, допуская, однако, более либеральные арендные отношения, в том числе наследственную аренду для физических лиц; в окружении Горбачева обсуждалась также возможность создания «товаропроизводящих крестьянских хозяйств, базирующихся на личном труде» [3, с. 701]. После окончательного размежевания на XXVIII съезде КПСС (июль 1990г.) между указанными правящими элитами по принципиальным вопросам дальнейшего социальноэкономического и общественно-политической развития в СССР в стране началось соответствующее противостояние законов СССР и РСФСР (это происходило уже в условиях центробежных движений, что привело в конце 1991 г. к распаду СССР), при этом российский законодатель к тому времени уже принимал радикальные решений, однозначно направленные на расширение рыночных отношений в российской экономике. Более решительный Ельцин и его команда предпочли действовать уже без оглядки на союзный уровень, и общая направленность этих действий была вполне очевидной – «неуклонное расширение правомочий собственников земли» [4, с. 11].

Далее 22 и 23 ноября того же года (1990 г.) были приняты российские законы «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» [5] и «О земельной реформе» [6]. В ст. 2 второго закона указывалось: «Монополия государства на землю на территории РСФСР отменяется. Вводятся две основные формы собственности на землю – государственная и частная». Фактически это означало отмену на территории РСФСР социалистических экономических отношений, несмотря на то что в самом названии РСФСР слово «социалистическая» еще сохранялась. Как видно, в данном случае имел место радикализм, поскольку фундаментальная составляющая советской социалистической экономики подверглась кардинальному изменению. Об этом свидетельствуют следующие законодательные нормы этого же закона: вводятся две основные формы собственности на землю - государственная и частная; в течение первых пяти лет после передачи земли в собственность граждан ее продажа разрешается только соответствующим Советам народных депутатов, а по истечении данного срока продажа земли совершается на договорной основе; собственники земли, землевладельцы и арендаторы самостоятельно хозяйствуют на земле, распоряжаются произведенной продукцией и доходами от ее реализации; собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме арендаторов, облагаются ежегодным земельным налогом [7, с. 117].

Важная роль при этом относилась к местным Советам – именно они должны были осуществлять передачу земли в частную собственность; в пределах норм, определяемых на уровне автономных республик, краев, областей, городов, поселков, сельсоветов (в зависимости от назначения предоставляемых земельных участков), земля передавалась бесплатно, дополнительные земельные участки можно было приобрести за плату. Нужно еще отметить, что закон закреплял частную собственность на землю только для граждан, а предприятиям, организациям, учреждениям земля предоставлялась лишь в постоянное владение либо в аренду.

И все же при всем радикализме в данном законе сохранялись земельно-правовые связи с СССР: указывалось, в частности, что для «общесоюзных целей земли могут предоставляться СССР» - на условиях и в порядке, которые устанавливаются Союзным договором. Однако сам подход российского законодателя, равно как и приведенные формулировки свидетельствовали о том, что стремительно обновляемая в политико-экономическим плане Россия (тогда еще РСФСР) движется в направлении обретения полного государственного суверенитета, и важной вехой в этом процессе, не считая, разумеется, Декларации о государственном суверенитете РСФСР 1990 г., еще до принятия указанного земельного закона, был другой закон РСФСР от 31 октября 1990 г. - «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР»[8], согласно которому порядок и условия владения, пользования и распоряжения землей (равно как и другими ресурсами) регулируются законодательством РСФСР и республик, входящих в состав РСФСР.

В контексте исследуемой темы представляет интерес и вышеупомянутый Закон РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», а именно нормы, регулирующие вопросы предоставления фермерам земельных участков. Так, указывается, что земля может находиться у крестьянского (фермерского) хозяйства в собственности или в аренде, при этом обязательным условием было наличие опыта работы в сельском хозяйстве или специальной подготовки. Передача земельных участков в частную собственность для ведения фермерского хозяйства осуществлялась местными Советами в пределах норм, предусмотренных законодательством РСФСР, бесплатно, а свыше этих норм - за плату. Особенностью данного закона было и то, что в нем регулировались вопросы гражданско-правового характера, связанного с оборотом земли как разновидность имущества. Так, договор купли-продажи земли регистрировался в исполкоме местного Совета и являлся основанием для выдачи государственного акта о праве частной собственности на соответствующие земельные участки. Но были определенные условия, которые могли ограничивать оборот земли в гражданско-правовом смысле - в частности, требовалось положительное заключение специальной земельной комиссии, которая определяла возможность сделки с учетом разных факторов - предельных размеров хозяйства, необходимости сохранения сельхозназначения земельного участка, профессиональной подготовки покупателя земли. для использования земли [5]. Аналогичным образом решались вопросы при аренде земли для фермерского хозяйства.

В литературе, в частности, А.А. Погребной, отмечает и недостатки данного акта, усматривая противоречия ряда его норм гражданскому законодательству. Так, в законе указывалось, что субъектами права собственности как в случае общей совместной собственности, так и в случае общей долевой собственности нельзя признать крестьянское (фермерское) хозяйство как самостоятельный хозяйствующий субъект (а именно так было определено в законе). Соответственно не может быть правомочным собственником и глава фермерского хозяйства, представляющий его интересы в отношениях с государственными органами, организациями, предприятиями, гражданами. И если не подвергается сомнению нормы об относимости имущества крестьянского хозяйства к общей совместной или долевой собственности, то статус членов фермерского хозяйства, то есть участников общей собственности, весьма неоднозначно определен в законе [9, с. 38]. Вероятно, такого рода недостатки объясняются некоторой эйфорией, сопровождавшей принятие этого и других законов в тот период. Российской власти важно было не столько детально отрегулировать, сколько обозначить принципиально новые подходы в сфере аграрного сектора в целом и земельно-правовых отношений в частности. В дальнейшем, уже после распада СССР, такого рода недостатки были устранены [7]. Следует еще добавить, что Закон РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» требовал также, чтобы земельный участок выделялся преимущественно единым массивом, а при выделении земельных участков вблизи населенных пунктов не должны были затрагиваться земли, используемые под усадьбы населения, для выпаса скота и пр.

Однако в изданном в 2003 г. нового российского закона с таким же названием [10] уже отсутствуют столь конкретные и обязывающие для государства нормы в части обустройства сельсхозпроизводственной инфраструктуры. Спустя два месяца после издания рассмотренных законов (о земельной реформе и фермерском хозяйстве) в декабре 1990 г. был издан Закон РСФСР «О собственности в РСФСР» [11], где обобщались предшествующие законодательные акты в этой сфере, в том числе декларативного характера. Здесь содержалось следующее принципиальное положение - объектами права собственности могут быть земельные участки. К концу 1990 г. соответствующие положения в концентрированном виде были закреплены в часто изменявшейся в то время Конституции РСФСР [12; 13]. Затем, опять же формально еще в рамках СССР, в апреле 1991 г. был принят Земельный кодексом РСФСР [14]. В этом акте были аккумулированы все принципиально новые положения предшествующих актов о статусе земли как собственности, а также детально регулировались различные вопросы приобретения и использования земельных участков. Так, в ст. 3 подтверждалось многообразие и равенство форм земельной собственности: государственной, колхознокооперативной, частной, коллективнодолевой, равно как развитие всех форм хозяйствования: совхозов, колхозов, крестьянских хозяйств, их кооперативов и ассоциаций. Субъектами собственности на землю являлись: государство в лице РСФСР и республик, входящих в ее состав, а также граждане, колхозы, коллективы других кооперативных сельскохозяйственных предприятий и акционерных обществ. Довольно четко определялось целевое назначением всех земель, которые классифицировались на: земли населенных пунктов; земли сельскохозяйственного назначения; земли промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и иного назначения; земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного, природнозаповедного, и историко-культурного назначения; земли водного фонда; земли лесного фонда; земли запаса [14]. В бессрочное (постоянное) пользование земельные участки предоставлялись колхозам, сельхозкооперативам, совхозам, иным госсельхозпредприя-тиям, а также другим предприятиям, учреждениям и организациям, независимо от формы собственности и сферы их деятельности.

Но одновременно в ст. 3 указывалась, что земля является «достоянием народов, проживающих на соответствующей территории». Эта норма некоторым образом противоречила возможности иметь землю в частной собственности и использовать ее как разновидность имущества в гражданском обороте; вероятно, появление такого нормативного положения также может объясняться особенностями переходного и чрезвычайно политизированного периода перестройки, и в дальнейшем в законодательных актах Российской Федерации земля уже не фигурирует как «общенародное достояние» [7]. Можно еще отметить, что в тот период на мощной волне экономико-правовых преобразований выдвигались и обосновывались предложения еще более радикального характера, хотя, казалось бы, отмеченные выше акты и без того дают основания оценивать события тех лет как «революция». Так, Л.А. Заславская полагала целесообразным передавать в собственность крестьян и лесные угодья с целью формирования нового института - «крестьянских лесов» [15, с. 199]. Однако такого рода «экзотические» предложения не нашли поддержки.

Подытоживая, можно отметить, что в период перестройки вплоть до начала 1990 г., то есть, за два года до распада СССР, формально действовали союзные законы, согласно которым земля являлась общенародным достоянием и не могла быть предметом купли-продажи. Однако такой подход вошел с противоречие с концепцией правящей элиты РСФСР во главе с Ельциным, которая полагала, что страна должна энергично двигаться по пути рыночных отношений. В середине 1990 г., после окончательного политикоидеологического раскола на XXVIII съезде КПСС законы СССР стали отражать консервативную модель, «характеризующейся противоречивостью и половинчатостью» [16, с. 71], а законы РСФСР - однозначно либеральную модель социально-экономического развития с акцентом на власть с высоким уровнем народного представительства [17]. Российская модель в этом противостоянии законов взяла в итоге верх, в 1990-1991 гг. в РСФСР были приняты акты, согласно которым спустя почти семьдесят лет частная собственность на землю вновь была законодательно закреплена в нашей стране; такой подход не поддерживается рядом авторов, кото-

17 и др.]. Но в любом случае в постсоветской России появилось принципиально новое содержание гражданского оборота в сфере земельных отношений, а именно привнесения в него характера рыночной экономики, и насколько такой эффективен, может показать рые полагают, что частное владение земель- только     соответствующая     социально- ными участками в огромной по территории экономическая практика.

России создает определенные проблемы [16;