ЦИФРОВИЗАЦИЯ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КАК ИНСТРУМЕНТ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

This is an open access article distributed under the CC BY-NC 4.0. license

Российское административное право прошло, как известно, несколько этапов реформирования за последние почти 30 лет. Те преобразования, которые были сделаны в середине нулевых годов, безусловно, сыграли положительную роль в пересмотре модели взаимодействия административных органов и частных лиц. Они заложили административные процедуры в части юридической и фактической возможности реализации и защиты публичных прав граждан и организаций [Малявина 2008]. Однако до сих пор в России не принят закон об административных процедурах, хотя необходимость данного акта обосновывается в науке, и даже готовился проект такого закона [Давыдов 2016; Старилов 2019]. Кроме того, в России защищаются диссертации, посвященные вопросам административных процедур как инструменту противодействия коррупции [Малявина, 2008; Повный 2011].

В самом деле, административная процедура, сформированная на основе четких и единообразных правил деятельности органов публичной администрации (правовой образец деятельности), обеспечивает определенность, а это, в свою очередь, предвосхищает коррупцию [Балдин 2016].

Вместе с тем в начале лета 2021 г. был принят очередной Национальный план противодействия коррупции на 2021-2024 годы1. Также в сфере противодействия коррупции появится специальная система «Посейдон». По замыслу разработчиков она позволит следить за лицами, на которых распространены ограничения, запреты и требования, установленные в целях противодействия коррупции, в режиме реального времени2.

Кроме того, не может помочь в борьбе с коррупцией международное право. В рамках Евразийского экономического союза (далее - ЕАЭС) отсутствуют специальные положения, предметом которых является непосредственно противодействие коррупции [Тогузакова, Ищанова 2016]. Если бы учредительные документы ЕАЭС содержали бы такие положения, то это могло бы стать эффективным средством противодействия коррупции. Международные обязательства государств, вытекающие из интеграционных международных договоров антикоррупционной направленности, будут как минимум стандартизированы.

Нельзя не заметить, что Россия неохотно использует и иные международные инструменты. Например, особый интерес представляет определение «коррупционного правонарушения», данное в модельном законе «О противодействии коррупции»3. В этом акте оно носит межотраслевой характер, не ограничиваясь уголовной и административной сферой. Кроме того, Россия до сих пор не ратифицировала ст. 20 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции в части уголовных мер за незаконное обогащение4.

Получается, что поиск инструментария противодействия коррупции остается задачей самого государства. При этом нормативно-правовое регулирование цифровизации публичного управления в целом и контрольно-надзорной деятельности явно отстает от стремительного развития цифровых технологий, где почти каждый день появляются какие-то новые цифровой сервис или услуга5.

Таким образом, настоящее исследование посвящено анализу действующего нормативноправового регулирования, оценке его эффективности, поиску потенциальных проблем и путей их решения. В работе нашли применение общенаучные и специальные методы познания. Применение в данном исследовании формально-догматического метода в комплексе со сравнительно-правовым методом позволило получить новые знания о предмете работы путем сопоставления и анализа нормативной базы и практики ее применения. Исторический метод связан с изучением процесса формирования и развития отдельных аспектов объекта исследования. С помощью данных статистики и функционального метода были проанализированы результаты работы цифровизации и выявлены потенциальные проблемные точки в существующей модели правового регулирования.

Коррупция, к сожалению, стала повседневным спутником общественной жизни. Она имеет свои проявления как в бытовом плане, так и на различных уровнях власти. При этом нормативные и программные документы не всегда учитывают все аспекты деятельности. Другими словами, они даже не ставят своей целью использовать цифровизацию как средство снижения или противодействия коррупции. В решении этой задачи не могут помочь и международные договоры, включая уровень ЕАЭС, поскольку они либо сформулированы в общем виде, либо в них также отсутствует такая цель.

Кроме того, цифровизация, как представляется, становится самоцелью в сфере публичного управления и контрольно-надзорной деятельности в частности. Однако отсутствие возможности частного лица каким-либо образом воздействовать на итоговое решение в рамках административной процедуры может привести к различным негативным последствиям (нарушение прав частных лиц на получение того или иного блага, возврат документов, пропуски сроков на обжалование и т. п.), словом, отсутствует определенность в реализации прав частных лиц.

Предвестник национального проекта «Национальная программа „Цифровая экономика Российской Федерации"» (далее - программа «Цифровая экономика»)6 - государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)»7 - в приоритетах

государственной политики содержала цель применения информационных технологий для «выявления и ликвидации очагов коррупции». Однако программа «Цифровая экономика» никоим образом не упоминает, каким образом она может помочь в борьбе с коррупцией.

При этом цифровые технологии, без сомнения, помогают «тушить» очаги коррупции. Как отмечает А. А. Гаджиева, «использование автоматизированной информационной системы „Электронный детский сад“ в Республике Татарстан значительно снизило коррупционные риски...» [Гаджиева 2021]. В самом деле, там, где речь идет о записях в образовательные учреждения и где исключен человеческий фактор, получается, что электронная очередь ведется «сама собой».

Более того, цифровизация публичного управления позволяет достигнуть качественно новых результатов. Так, начальник Главного управления таможенного контроля после выпуска товаров Сергей Семашко отметил значительный рост показателей таможенных органов (в сравнении с 2021 г.):

«сумма взысканных денежных средств увеличилась на 51 % (с 5,3 до 8 млрд рублей);

доля взысканных денежных средств от дополнительно начисленных увеличилась с 44 % до 71 %;

в среднем по результатам одной проверки сумма взысканных денежных средств увеличилась на 38 % (с 6,5 до 9 млн рублей);

по результатам работы одного проверяющего сумма перечислений увеличилась на 70 % (с 6 до 10 млн рублей)»8.

Приведем еще один пример. Он касается процедуры ликвидации юридических лиц и возможных налоговых проверок. Как отмечают специалисты, не является прямой обязанностью налоговых органов проводить выездную проверку9, если собственники компании решили ее ликвидировать. Такая вероятность сохраняется, но благодаря информационным технологиям должностные лица видят всю картину целиком. Соответственно, при отсутствии долгов перед публичным субъектом выездная налоговая проверка не «грозит» ликвидируемой компании.

Подчеркнем, что планы Правительства РФ достаточно обширны. Программа «Цифровая экономика» предполагает перевод 95 % социально значимых услуг в электронную форму, также создаются так называемые суперсевисы, позволяющие совершать различные действия без бумаг (поступление в вуз, исполнительное производство, оформление ДТП и т. п.)10.

В начале лета Минэкономразвития России планирует запустить приложение для дистанционных проверок бизнеса на базе единого реестра объектов контроля, как сообщил глава органа М. Г. Решетников11.

Получается, базовая идея цифровизации контрольно-надзорной деятельности - это отсутствие непосредственного контакта между административным органом и частным лицом. Однако частные лица не обязаны иметь доступ к Интернету. Статистика свидетельствует, что в 2021 г. у 30 % домохозяйств в России нет такого доступа, а также четверть населения России в принципе не пользовалось глобальной сетью (данные 2020 г.)12. Соответственно, планы Правительства РФ не учитывают этого, что как минимум противоречит принципу правового равенства и определенности.

Кроме того, отметим, что торги в рамках размещения заказов для публичных нужд проводятся уже достаточно давно в электронной форме. Однако можно легко наткнуться на подобные новости: начальная (максимальная) цена контракта была снижена на1%,и «поставка тестов для выявления

наркотических веществ государственным учреждениям из 22 городов России осуществлялась по завышенным ценам»13.

В этом контексте интересна статистка обжалования административных актов в рамках процедуры досудебного обжалования контрольно-надзорных мероприятий. Председатель Правительства РФ М. В. Мишустин по результатам сводного доклада о государственном и муниципальном надзоре за 2021 г. отметил, что с июля 2021 г.14 поступило 1,4 тысячи жалоб, каждая третья была удовлетворена15.

К сожалению, в широком доступе отсутствует подробная статистика по рассмотренным жалобам (субъекты подачи, основания отказа, возвращения, удовлетворения в полном объеме или частично и т. п.). Однако с учетом опыта «суперсервисов» результаты обязательного досудебного обжалования могут быть представлены в ином свете. Например, пользователи и учебные заведения «суперсервиса» «Поступление в вуз онлайн» второй год испытают различные проблемы (ошибка в загрузке документов или согласия на поступление и пропуск сроков на подачу, неполный набор студентов и проч.)16. Соответственно, отсутствие возможности исправить недостатки или каким-либо иным образом взаимодействовать со второй стороной показывает нарушение базовых принципов административной процедуры, как они понимаются в рамках доктрины «надлежащего (хорошего) управления» [Гриценко 2013; Курындин 2015].

В самом деле, Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее - Закон о КНД) существенно продвинулся в вопросе улучшения статуса частного субъекта наряду с положениями, гарантирующими участие частного лица в формировании итогового решения по делу17. Вместе с тем он прямо не закрепил такие гарантии, которые раскрыты в ст. 41 Хартии Европейского союза об основных правах18. В противном случае получается, что частное лицо возбуждает производство, но не может влиять на итоговый результат и все равно будет вынуждено из-за этого искать уже не всегда правовые способы разрешения сложившихся проблем.

Цифровизация контрольно-надзорной деятельности имеет ряд безусловных преимуществ. Благодаря этому процессу публичный субъект не только увеличивает поступление доходов в бюджеты, но и снижает нагрузку на частных субъектов. Отныне решение может быть принято буквально после нажатия нескольких клавиш. Соответственно, простота и легкость администрирования - это удобство для всех участников процесса.

При этом правовая действительность показывает, что, несмотря на заявления исполнительной власти о качественном переходе публичного управления в цифровой вид, эта трансформация происходит не так быстро и спокойно. Это обстоятельство может объясняться по-разному.

С одной стороны, развитие информационных технологий опережает развитие нормативных правовых актов, включая международно-правовой уровень, а также материально-техническое обеспечение административных органов и благосостояние частных субъектов.

С другой стороны, получается, что цифровые технологии не обеспечивают возможность снижения коррупциогенных факторов. Во-первых, сама по себе электронная форма взаимодействия не исключает, как показывает практика закупок для государственных нужд, какого-либо

непосредственного сговора участников процедуры и коррупционных проявлений вне цифрового поля. Во-вторых, полная электронная форма контрольно-надзорной деятельности может привести к созданию «очагов коррупции». В самом деле, ввиду отсутствия единого закона об административной процедуре как базового стандарта частные лица не обеспечены возможностями влиять на итоговое решение административных органов: им, в частности, не гарантировано право быть заслушанными. Например, в рамках процедуры досудебного обжалования не проводится какое-либо заседание по рассмотрению жалобы даже путем обмена письменными документами, если обстоятельства объективно того требуют. Соответственно, административный орган может принять решение по имеющимся материалам, законодательных ограничений к этому нет. При этом цифровая форма как раз могла бы помочь, поскольку обеспечивает быстроту и простоту взаимодействия. Участие в заседании через видеосвязь или простое направление запрашиваемых документов через приложение явно снизит финансовые и временные затраты обеих сторон.