Цифровые государственные услуги: этапы развития и подходы

Введение .

Принятый официально курс на цифровизацию российской экономики обусловил необходимость трансформации системы государственного управления, а точнее ее функциональной реорганизации.

Наиболее актуальной сферой применения нового подхода стали государственные услуги из-за массового характера и востребованности как среди населения (граждане взаимодействуют с органами публичной власти в основном по вопросам получения различных публичных услуг), так в органах государственной власти (организация их предоставления не является основным видом деятельности органа публичной власти, связана с реализацией властных полномочий и государственных функций опосредованно, но требует больших затрат).

Цифровые государственные услуги должны способствовать оптимизации бюджетных средств за счет стандартизации и исключения из процесса их предоставления человека (не только служащего, но, в целевой модели, и заявителя), что должно привести к сокращению трудовых, временных и финансовых ресурсов [1; 2]. Так, например, за 2015–2019 годы в связи с переводом услуг Пенсионного фонда России в электронную форму численность персонала сократилась с 221,7 тыс. чел. до 204,5 тыс. чел., уменьшение количества территориальных подразделений с 2016 год по 2019 год составило 13,4 % [3]. В целевой модели заявитель получает цифровую государственную услугу в беззаявитель-ном характере в режиме реального времени в момент получения специального статуса, в связи с чем возникает право на определенный пакет услуг (суперсервисы и услуги по «жизненным ситуациям») [4; 5].

Отметим, что процесс организации предоставления государственных услуг также связан с другим объектом государственного управления – государственными финансами (ГИС «Электронный бюджет», участниками которой стали 139 тыс. учреждений).

Цифровизация государственных услуг, с одной стороны, и цифровизация государственных финансов, с другой стороны, обуславливают необходимость внедрения платформенных технологий в систему государственного управления (ЕГИССО, ГИС «Нормотворчество», Госзакупки, ГИС «Торги» и т.п.) [6].

Процесс цифровизации государственных услуг, с одной стороны, сам обусловлен трансформацией системы государственного управления, а, с другой стороны, также является драйвером инноваций и изменений в публичной сфере. Он одновременно приводит к структурной оптимизации одних органов публичной власти и расширению властных полномочий других (объединение Пенсионного фонда России и ФСС, расширение Минцифры, упразднение Ростуризма, Ро- спечати, Федеральной службы по финансовым рынкам) [7].

Уровень цифровой зрелости регионов РФ по данным за 2024 год варьируется в диапазоне от 71 % до 100 % (за исключением новых присоединенных территорий). Лидерами являются Москва и Белгородская область (по 100 %), далее идут Республика Татарстан и Московская область (по 99,7 %) [8]. Однако исследование ограничено цифровыми государственными услугами, предоставляемыми на федеральном уровне на Едином портале государственных услуг, а уполномоченным органом, осуществляющим регулирование вопросов цифровой трансформации указанной сферы, осуществляет Минцифры России.

Государственные услуги как предмет научного познания еще недостаточно изучены. В зарубежной и отечественной научной литературе нет единства понимания и определения данного термина. Зарубежные авторы под государственными услугами понимают все публичные услуги, в то время как в отечественной науке понятия публичных и государственных услуг разделяется [7; 9]. Российское законодательство также не вносит ясность в существующие противоречия и даже их усиливает.

Бюджетный кодекс РФ объединяет государственные и муниципальные услуги и работы, под которыми понимается «услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами» [10]. Такое определение нацелено скорее не на описание рассматриваемого предмета исследования, а на установление порядка расхода бюджетных средств, за счет которых субсидируются затраты на предоставление публичных услуг и функций.

Данным правовым актом указывается наличие государственного задания как основания для оказания услуг (в том числе в таких сферах как образование, здравоохранение, социальная защита, обслуживание, экспертиза и т.п.) [11].

В Указе Президента РФ №314 от 09.03.2004 отдельно выделяется государственная функция «по оказанию государственных услуг … гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях…» [12].

Принятый в 2010 году ФЗ-210 был призван упорядочить вопросы организации предоставления государственных, а также муниципальных услуг. Данный нормативный правовой акт разделяет государственные и муниципальные услуги, сосредоточив внимание на уточнении совокупности ведомств, учреждений и организаций, оказывающих государственные услуги, обособив таким образом исследуемую группу услуг.

Таким образом, государственные услуги являются частью публичных (общественных) услуг, но предоставляются на основе регламента по утвержденному стандарту конкретными ведомствами или уполномоченными организациями (учреждениями) [13].

В нормативной правовой базе не сформировано определение цифровой государственной услуги. ФЗ-210 предусматривает электронную форму предоставления госуслуг, отличительной особенностью которой является использование Единого портала или иных средств информационно-телекоммуникационных технологий [13]. Разница между электронной госуслугой и цифровым сервисом заключается в наличии регламента и стандарта ее предоставления.

Еще одним неурегулированным моментом производства цифровых государственных услуг является заявительный характер их предоставления, что противоречит принципу проактивности, на котором строится концепция цифрового правительства [14].

В соответствии с законодательством РФ, для инициации административного процесса оказания услуги в электронной форме необходимо волеизъявление гражданина (заявление или согласие на предоставление услуги), а целевая модель цифровой услуги предполагает безза-явительный характер ее предоставления. Преодоление данного барьера осуществляется путем дробления услуги на процедуры с последующим формированием цифровых сервисов, которые выводятся (обособляются) за рамки регламента ее предоставления.

С практической точки зрения, указанные разночтения и пробелы не препятствуют реализации органами публичной власти государственных функций в рамках соответствующих властных полномочий, поскольку они используют отраслевое законодательство. Бюджетный кодекс РФ при этом затрагивает процесс оказания госуслуг лишь в части подготовки отчета о выполнении государственного задания. Остальные участники процесса предоставления госуслуг сосредоточены на вопросах формирования и исполнения регламентов и стандартов их предоставления.

Для научных же целей (например, получение нового знания, выявление нового способа, метода, технологии) необходимо проведение более глубокого анализа указанного предмета, его особенностей, составных элементов, факторов влияния, причинно-следственных взаимосвязей. Работа основана на подходе, определяющего государственные услуги с учетом положений 210-ФЗ.

Цель исследования .

Исследование нацелено на проведение периодизации развития процесса организации предоставления государственных услуг с применени-

ем информационно-коммуникационных технологий в условиях административной реформы в Российской Федерации.

Методы и материалы исследования .

При подборе эмпирического материала и визуализации результатов анализа использовался историко-графический метод. Также в работе применялся метод анализа документов и открытых данных официальных порталов органов публичной власти.

Информационную базу исследования составили нормативно-правовые акты по исследуемой теме, наборы открытых данных и данные портала ЕМИСС (государственная статистика).

Периодизация развития государственных услуг в электронной форме на базе Единого портала государственных услуг (ЕПГУ) основана на теории жизненного цикла организации Грейнера [15]. Портал является «витриной» услуг, а совокупность органов публичной власти, уполномоченных на их предоставление, оператор площадки, разработчики цифровых услуг и регулятор являются, по сути, системой (организацией), осуществляющей их производство.

Основными фазами жизненного цикла являются рождение, рост, зрелость, спад. При этом каждая фаза заканчивается исчерпанием потенциала роста и кризисом, преодоление которого является условием перехода на следующую ступень.

При проведении периодизации каждая фаза разделена на 2 этапа: совершенствование правовой базы, формирующей основу трансформации (изменения подхода к проектированию услуг) и непосредственное внедрение (реализация). Кризис проявляет себя на исходе второго периода в каждой фазе как замедление темпов цифровизации услуг. Источником информации для проведения периодизации в соответствии с теорией Грейнера являлись вносимые в нормативно-правовые акты изменения, направленные на формирование и изменение регуляторной среды по вопросам проектирования и организации предоставления цифровых государственных услуг.

Обсуждение . Результаты .

В рамках концепций «цифрового правительства» и «сервисного государства», в основу проектирования новой системы взаимодействия публичной власти и граждан необходимо было внести основополагающие принципы, которые позволят повысить не только качество обслуживания и уровень удовлетворенности заявителей (по критериям: информированность, срок получения, количество требуемых документов, отсутствие необходимости личного посещения), но и производительность системы государственного управления в вопросах принятия решений по поступающим заявлениям и обращениям.

В таблице 1 представлены обобщенные результаты проведенного анализа данных по государственным услугам, предоставляемым с применением ИКТ, начиная с принятия 210-ФЗ, закре- пившего электронную форму оказания государственных услуг до современного этапа развития «изначально цифровых» услуг и сервисов.

Таблица 1

Этапы развития государственных услуг : от электронных к цифровым

№	Этапы ( периоды )	Ключевые события ( изменения )
1.	Появление электрон ных государственных услуг (2010–2011 гг .)	1)    законодательно закрепляется : – электронная форма » государственных услуг ; – требования к организации процесса предоставления государственных услуг в электронной фо рме ; 2)    создание Единого портала государственных услуг ( ЕПГУ ); 3)    сформированные правила применения электронной подписи при предоставле нии государственных услуг ( подписанные с помощью электронной подписи докумен ты признаны равными документам , подписанным собственноручно ); 4)    внедрение системы межведомственного информационного взаимодействия ( об мен документами между ведомствами осуществляется в электронной фо рме ); 5)    определяется перечень информации , кото ра я может предоста вляться заявите лем в безбумажном формате ( в электронной форме ); 6)    на законодательном уровне закрепляется обязанность органов публичной власти обеспечить предоставление государственных и муниципальных услуг в электронно й форме
2.	Развитие электронных государственных услуг (2012–2019 гг .)	1)    стимулирование перевода государственных услуг в электронный вид и регистра ции граждан на ЕПГУ ; 2)    поступательный перевод в электронную фо рму наиболее востребованных феде ральных и региональных государственных услуг ; 3)    организация предоставления услуг « по жизненным ситуациям »; 3)    появление , апробация и внедрение цифровых сервисов в процесс предоставле ния услуг ; 4)    появление « суперсервисов »
3.	Начало    цифровой трансформации . Проактивный режим (2020–2021 гг .)	1)    доступ к электронным государственным услугам только через Единую систему идентификации и аутентификации ( ЕСИА ); 2)    расширен перечень пло щадо к предоставления электронных государственных услуг : ЕПГУ (1), региональные порталы государственных и муниципальных услуг (2), официальные са йты органов публичной власти (3); 3)    законодательное закрепление упреждающего ( проактивного режима ) предостав ления государственных услуг ; 4)    переход на реестровую модель учета результатов предоставления услуг ( бездо кументарная форма )
4.	Развитие цифровиза ции государственных услуг .    « Изначально цифровой » режим (2022–2026 гг .)	1)    сокращение списка видов деятельности органов публично й власти , подпадаю щих под категорию государственных услуг ; 2)    расширение функционала ЕПГУ ( дополнительные фу нкции ); 3)    внедрение машиночитаемого описания в административные регламенты предо ставления услуг ; 4)    совершенствование порядка подачи жалобы в ЕПГУ в электронной форме ; 5)    запуск « визуального конструктора услуг »; 6)    появление цифровых административных регламентов ; 7)    расширение сети коммерческих организаций , получивших возможность присо единения к публичной цифровой инфраструктуре ( доступ к персональным данным заявителей услуг ); 8)    внедрение единой биометрической системы ( сбо р биометрических данных за явителей )

Источник : составлено автором по данным вносимых изменений в источник [13].

Предпосылками появления электронной формы государственных услуг стали:

• 1)    высокие темпы развития информационнокоммуникационных технологий, что обусловило быстрое моральное устаревание сложившихся моделей взаимодействия органов публичной власти и граждан (личный прием посетителей, самостоятельное «хождение по кабинетам», отсутствие обратной связи и единых стандартов предоставления услуг);

• 2)    высокие издержки и низкая правовая грамотность заявителей услуг, что приводило к высокому уровню неудовлетворенности качеством услуг и условиями их предоставления;

• 3)    высокий уровень затрат на организацию процесса предоставления услуг в органах власти, отсутствие на государственной службе клиентоориентированного подхода;

• 4)    необходимость обеспечения единого стандарта и уровня качества при предоставлении услуг на всей территории страны [4; 13].

На первом этапе появления электронных государственных услуг происходит законодательное закрепление указанной формы, утверждается порядок их предоставления и создается Единый портал государственных услуг. Однако, несмотря на все выгоды такого способа взаимодействия (сокращение сроков, затрат и отсутствие необходимости личного присутствия), темпы регистрации заявителей на указанном ресурсе свидетельствовали о высоком уровне инерции заявителей.

В целях стимулирования органов публичной власти процесса перевода государственных услуг в электронный вид, в 2012 году был введен показатель «доля граждан, использующих меха- низм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме», уровень которого к 2018 году должен был составить не менее 70 % [16]. Однако достичь данного показателя удалось лишь к 2024 году (рис. 1). Уровень качества услуг, предоставленных на ЕПГУ, за 2024 год в целом по России был оценен пользователями в 4,4 из 5 возможных баллов (в 2021 году – 4,01 балла) [8].

ш Доля зарегистрированных на ЕПГУ граждан в общей численности населения РФ, %

• □ Доля зарегистрированных пользователей ЕПГУ, использующих сервисы ЕПГУ в текущем году в электронном виде, в % от общей численности населения

Рисунок 1 – Доля зарегистрированных пользователей ЕПГУ , использующих сервисы ЕПГУ в текущем году в электронном виде , в % от общей численности населения .

Источник : составлено автором по данным источника [8].

Отметим, что до 2019 года процесс перевода государственных услуг протекал медленными темпами, увязая в административных согласованиях и препятствиях, среди которых можно отметить следующие:

• 1)    техническую невозможность перевода в электронную форму ряда административных процедур или действий (например, визуальная идентификация личности заявителя);

• 2)    перевод в электронный формат отдельных административных процедур или действий, приводящих к росту правонарушений (например, несанкционированное применение электронной цифровой подписи);

• 3)    низкую пропускную способность проектной команды единого портала (разработчиков электронных услуг) по переводу услуг в электронный вид (доля массовых социально значимых услуг, доступных в электронном виде в 2020 году составляла лишь 10,8 %);

• 4)    инертность населения, предпочитающего обращаться за получением услуг в МФЦ (качество обслуживания, «живые» консультации и бесплатное сопровождение специалиста).

Следующим этапом развития электронных услуг стала цифровая трансформация, обусловленная совокупностью факторов, среди которых выделяются:

• –    взрывной рост сквозных цифровых технологий в корпоративном секторе мировой экономики;

• –    набирающий обороты проактивный подход в предоставлении государственных услуг в зарубежных странах;

• –    активное внедрение платформенных технологий в государственном управлении;

• –    расширение межведомственного электронного взаимодействия [17].

Следует отметить резкий рост интереса граждан к дистанционным формам взаимодействия с органами публичной власти из-за пандемии коронавируса.

На рубеже второго и третьего десятилетия XXI века в России произошла кардинальная смена подходов – переход от электронных государственных услуг к цифровым. Цифровизация базируется на таких принципах как упреждающий (проактивный) характер их предоставления и реестровая (безбумажная) модель взаимодействия [18].

Реализация этих принципов на практике сталкивается с определенными ограничениями:

• 1.    Проактивный (упреждающий) подход предполагает или исключение участия заявителя из процесса предоставления услуги (1), или оказание услуги в режиме реального времени, когда гражданин становится её сопроизводителем (2). Такая целевая модель на практике не всегда реализуема, поскольку:

  – административный процесс предоставления государственной услуги может включать процедуры, связанные с необходимостью личного

• 2.    Межведомственное электронное взаимодействие ограничено только подключенными к нему информационными системами (базами данных). На практике остается достаточное количество объектов управления, сведения о которых не внесены в реестры (например, постановка на кадастровый учет) или содержатся в базах данных (в том числе корпоративных), не гармонизированных со СМЭВ.

• 3.    Скорость цифровой трансформации ограничена пропускной способностью разработчиков цифровых государственных услуг оператора ЕПГУ (недостаток квалифицированных кадров). Возникает потребность в новых компетенциях, которые невозможно быстро сформировать в рамках традиционных методов (повышения квалификации или профессиональной переподготовки) из-за совмещения профессий, относящих-

• ся к разным направлениям науки (например, юриспруденция и программирование).

присутствия гражданина (например, для подтверждения личности при получении или замене паспорта гражданина РФ);

– не завершена гармонизация данных различных ведомственных и подведомственных информационных систем.

В указанных ограничениях в упреждающем режиме могут предоставлять услуги, когда не требуются дополнительные данные или согласие от заявителя.

В 2022 году был запущен «визуальный конструктор услуг», который положил начало процесса рутинизации цифровой трансформации и ознаменовал переход на следующий этап развития цифровых услуг. Конструктор позволяет «собирать» их по принципу «лего» (из стандартных цифровых административных процедур и действий). Таким образом, устраняется необходимость в сложных IT-разработках.

Вся совокупность государственных услуг и сервисов разделена на две категории: требующие кастомизации (адаптация под индивидуальные потребности заявителя) и особых настроек (безопасность, запреты, аутентификация и т.п.); не требующие кастомизации и особых настроек.

Таким образом, обязанность по цифровой трансформации услуг, относящихся ко второй категории, перенесена на органы публичной власти, уполномоченные на её предоставление.

Скорость цифровизации выросла за счет применения шаблонных цифровых решений (рис. 2).

В целях стимулирования органов публичной власти к дальнейшему активному внедрению указанного инструмента уполномоченный орган осуществляет методическое сопровождение и обучение ответственных специалистов.

Рисунок 2 – Динамика количества циф ровых государственных услуг и сервисов .

Источник : составлено автором по данным источника [8].

Отметим, что данный инструмент используется для преодоления одного из указанных выше ограничений, свойственных цифровому подходу.

Внедрение единой биометрической системы также нацелено на устранение административных барьеров при предоставлении государственных услуг в проактивном режиме, а дальнейшая гармонизация данных связанна со стимулированием корпоративных систем на создание совместимой со СМЭВ цифровой инфра-структры с последующим подключением и полу- чением доступа к данным заявителей. Такой подход приводит к появлению новых бизнес-моделей, основанных на интеграции данных пользователей, государственных и частных услуг.

Заключение .

Развитие института государственных услуг в России претерпело четыре этапа, которые условно можно разделить на две фазы, связанные с переводом существующих государствен- ных услуг в электронную форму и проектированием «изначально цифровых» услуг и сервисов нового поколения.

На основе проведенной периодизации сформированы два подхода к проектированию услуг, предоставление которых осуществляется с использованием информационно-коммуникационных технологий. Выделенные подходы характеризуются ограничениями и базируются на разных принципах (табл. 2).

Таблица 2

Сравнительная характеристика подходов проектирования государственных услуг

№	Параметры сравнения	Электронная форма ( традиционный )	Изначально цифровые
1.	Основные принци пы организации предоставления	Принцип « одного окна ». Электронный документооборот . По жизненным ситу ациям . Экстерриториальность	Проактивность . Реестровая модель . Без личного посещения
2.	Этапы проектиро вания	Строится от нормативного правового акта , регулирующего госуслугу . Процесс предо ставления услуги проектируются индивиду ально ( фо рмат зависит от источников , дан ных ). Фронтальная форма ( вид услуги на экране монитора у заявителя ) разрабатыва ется в последнюю очередь	Основан на потребности заявителя : сна чала продумывается фронтальная форма под жизненную ситуацию (1), далее отби раются необходимые виды сведений (2); затем процесс фиксируется в норматив ном правовом акте (3)
3.	Ограничения	Невозможность перевода в электронную форму отдельных административных проце дур . Высокие затраты на разработку ( время и финансы ). Невозможность масштабирования . Сложное и долгое согласование с регулято ром	1.    Необходимость обеспечения защиты данных пользователей ( рост киберпре ступлений ). 2.    Необходимость интеграции корпора тивных и государственных информацион ных систем . 3.    Затраты на разработку услуг , требую щих особых настроек и кастомизации

Источник : составлено автором .

Эволюция подходов обусловлена высокими темпами развития ИКТ, искусственного интеллекта и цифровой трансформации всей системы госу- дарственного управления, нацеленной на внедрение концепции «управления, основанного на данных».