"Дачная амнистия": проблемы правоприменения

А.А. Знаменская заместитель начальника управления координации, контроля и методики государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним Федеральной регистрационной службы

30 июня 2006 года принят и 1 сентября 2006 года вступил в силу Федеральный закон № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» (далее – Федеральный закон). По состоянию на 15 ноября 2007 года зарегистрировано:

• •    около 381 тысячи прав граждан на земельные участки, предоставленные для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства;

• •    около 211 тысяч прав граждан на объекты индивидуального жилищного строительства;

• •    более 138 тысяч прав граждан на объекты, для строительства которых не требуется получение разрешения на строительство.

Вместе с тем применение Федерального закона выявило некоторые проблемы, требующие законодательного урегулирования. На некоторых из них позволю себе остановиться подробнее.

Статьей 2 Федерального закона внесены изменения в статью 222 Гражданского кодекса Российской Федерации. Теперь право собственности на самовольную постройку может быть признано не только в судебном порядке, но и в случаях, предусмотренных законом, а именно в порядке, установленном статьей 25.3 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее – Закон о регистрации). В этой статье предусмотрена возможность государственной регистрации права собственности гражданина на создан- ный им на принадлежащем ему земельном участке объект индивидуального жилищного строительства или иной объект недвижимого имущества, для строительства которого не требуется получение разрешения на строительство. Основаниями для государственной регистрации права собственности гражданина будут являться правоустанавливающие документы на земельный участок и документы, подтверждающие факт создания объекта недвижимости: декларация об объекте недвижимости по форме, утвержденной приказом Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 15 августа 2006 года № 232, или технический паспорт объекта индивидуального жилищного строительства (до 1 января 2010 года), форма которого утверждена приказом Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 17 августа 2006 года № 244.

При этом пунктом 5 статьи 25.3 Закона о регистрации истребование у заявителя дополнительных документов для государственной регистрации права собственности гражданина на такой объект недвижимого имущества не допускается.

Вместе с тем в пункте 1 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации дается определение самовольной постройки, а именно самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Из представляемых на государственную регистрацию прав на объекты индивидуального жилищного строительства или иные объекты недвижимости, для строительства которых не требуется получение разрешения на строительство, государственный регистратор при проведении правовой экспертизы не может установить наличие или отсутствие всех признаков самовольной постройки, в первую очередь – существенное нарушение градостроительных и строительных норм и правил.

В дальнейшем не исключены случаи, когда уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органы местного самоуправления, а также иные лица, полагающие, что строительством таких объектов нарушены их права, будут обращаться в суд за признанием таких объектов недвижимого имущества самовольными постройками и обязании лиц, осуществивших их строительство, снести эти постройки.

Таким образом, возникает коллизия норм Градостроительного кодекса Российской Федерации и упрощенного порядка государственной регистрации прав на отдельные объекты недвижимого имущества.

Говоря о коллизии законодательства, необходимо отметить употребление в Жилищном и Градостроительном кодексах Российской Федерации разных понятий для обозначения фактически одного и того же объекта недвижимого имущества – жилой дом и объект индивидуального жилищного строительства. В связи с этим при осуществлении государственной регистрации прав граждан на реконструированные объекты индивидуального жилищного строительства возникает вопрос о возможности государственной регистрации прав в соответствии со статьей 25.3 Закона о регистрации. Согласно пункту 4 статьи 25.3 Закона о регистрации до 1 января 2010 года технический паспорт объекта индивидуального жилищного строительства является единственным документом, подтверждающим факт создания объекта индивидуального жилищного строительства на указанном земельном участке и содержащим его описание.

Вместе с тем согласно статье 28 Жилищного кодекса Российской Федерации завершение переустройства и (или) перепланировки жилого помещения, к которому в соответствии с пунктом 1 статьи 16 Жилищного кодекса Российской Федерации относится и жилой дом, подтверждается актом приемочной комиссии.

Таким образом, полагаю, что в случае, если права на объект индивидуального жилищного строительства (или жилой дом) зарегистрированы в установленном Законом о регистрации порядке, то государственная регистрация прав на жилой дом после проведенной перепланировки, переустройства возможна исключительно на основании акта приемочной комиссии о завершении переустройства и (или) перепланировки.

В тех случаях, когда права на жилой дом не зарегистрированы в установленном Законом о регистрации порядке, возможна государственная регистрации прав на жилой дом со всеми произведенными переустройствами и перепланировками.

Говоря о государственной регистрации прав на объекты индивидуального жилищного строительства, нельзя не отметить следующее. Градостроительный кодекс Российской Федерации не содержит определение объекта индивидуального жилищного строительства. Пункт 3 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливает, что осуществление подготовки проектной документации не требуется при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов индивидуального жилищного строительства (отдельно стоящих жилых домов с количеством этажей не более чем три, предназначенных для проживания одной семьи). Аналогичная норма содержится и в пункте 2 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Однако, полагаем, что указанные положения не могут рассматриваться как законодательное определение объекта индивидуального жилищного строительства.

В соответствии с пунктом 2 статьи 16 Жилищного кодекса Российской Федерации жилым домом признается индивидуальноопределенное здание, которое состоит из комнат, а также помещений вспомогатель- ного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании.

Таким образом, в отсутствие четкого законодательного определения объекта индивидуального жилищного строительства имеются случаи представления на государственную регистрацию прав объектов индивидуального жилищного строительства, построенных на земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного строительства или личного подсобного хозяйства, вместе с тем технический паспорт свидетельствует о строительстве объекта в 7 или 8 этажей, с расположением жилых помещений аналогично многоквартирным домам или гостиницам.

Полагаю, что в сложившейся ситуации государственные регистраторы сталкиваются с проблемой злоупотребления правом со стороны граждан, осуществляющих строительство таких объектов. При этом в ряде случаев отказы в государственной регистрации права на такие объекты недвижимого имущества признаются судами незаконными.

И, наконец, еще одна проблема применения Федерального закона. Статья 25.3 Закона о регистрации и утвержденная приказом Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 15 августа 2007 года № 244 форма декларации об объекте недвижимого имущества оставили вне правового поля государственную регистрацию прав юридических лиц на объекты недвижимого имущества, для строительства которых не требуется получение разрешения на строительства. Согласно части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации выдача разрешения на строительство не требуется в следующих случаях:

• 1)    строительство гаража на земельном участке, предоставленном физическому лицу для целей, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, или строительство на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства, дачного хозяйства;

• 2)    строительство, реконструкция объектов, не являющихся объектами капитального строительства (киоски, навесы и т. п.);

• 3)    строительство на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования;

• 4)    изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом;

• 5)    иные случаи, если в соответствии с настоящим кодексом законодательством субъектов Российской Федерации о градостроительной деятельности получение разрешения на строительство не требуется.

Таким образом, юридическое лицо, осуществив строительство строения или сооружения вспомогательного использования или строительство дачного дома на земельном участке, предоставленном для дачного хозяйства, не сможет представить в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, документы, необходимые для государственной регистрации прав на созданный им объект недвижимости.

Согласно пункту 1 статьи 25 Закона о регистрации право собственности на созданный объект недвижимого имущества регистрируется на основании документов, подтверждающих факт его создания. Однако в этом случае не могут быть представлены документы, подтверждающие факт создания юридическим лицом такого объекта недвижимого имущества, поскольку разрешение на ввод объекта в эксплуатацию в соответствии со статьей 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации не может быть выдано, а декларация об объекте недвижимого имущества не предусматривает возможности ее заполнения юридическим лицом.

Итак, из гражданско-правового оборота исключается значительная часть объектов недвижимого имущества, которые также не могут рассматриваться и как объекты налогообложения.