Дачные поселки: expresis verbis в законе для собственника исходного земельного участка

Expressis verbis – отчетливыми словами, совершенно четко, с полной ясностью. URL: https://translate. (дата обращения: 16.01.2023).

роны, право на выход из колхозов для его членов, принявших решение создать крестьянское (фермерское) хозяйство, которому бесплатно передавался в собственность земельный участок в установленном размере. С другой стороны, Указом № 323 членам трудового коллектива колхозов и совхозов предоставлялось право получить бесплатно земельную долю, что конкретизировалось в пункте 9 постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 1991 года № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов». При этом нормой пункта 12 Указа № 323 с 1 января 1992 года были разрешены сделки по отчуждению земельных участков между гражданами, установлены правила заключения таких сделок, исчерпывающе перечислялись случаи, когда такую сделку можно было заключить.

Также Указом № 323 был создан фонд перераспределения земель, в состав которого должны были включаться земельные участки, которые не были бесплатно переданы коллективам колхозов и других государственных сельскохозяйственных предприятий. Полномочия по распоряжению земельными участками из создаваемого фонда были возложены на местные администрации.

Учитывая, что ныне действующее земельное законодательство (п. 1 ст. 25 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) отсылает к гражданскому законодательству, где и должны быть сформулированы основания для возникновения права собственности на земельные участки, а действующие положения пункта 3 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) прямо устанавливают правило о допустимости установления оснований для возникновения права собственности в соответствии с нормами указов Президента Российской Федерации, во исполнение которых Правительство Российской Федерации уполномочено принимать постановления, которые могут содержать гражданско-правовые нормы, сегодня ни у кого не возникает сомнений в легальности приобретения первоначального права собственности на земельные доли.

Таким образом, в результате первого этапа земельной реформы была сформирована первая группа собственников земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. Однако они не могли свободно, по своему усмотрению распоряжаться приобретенными в собственность земельными участками, так как Конституция РСФСР 1978 года это не предусматривала.

После внесения изменений в статью 12 Конституции РСФСР 1978 года было легализовано право граждан на отчуждение находящихся в их собственности земельных участков с условием сохранения их целевого назначения, что ознаменовало начало старта для формирования рынка недвижимости, основная роль в котором отводилась земельным участкам (см. [8]).

Принятые во исполнение новых положений Конституции РСФСР Закон № 4196-1 [9] и Указ № 1767 [10] были направлены на совершенствование правового регулирования гражданско-правовых сделок с земельными участками, находящимися в собственности граждан и юридических лиц.

Однако, как справедливо отмечал В.В. Витрянский, ситуация имела парадоксальный характер ввиду того, что новый ЗК РФ не был принят, земля могла находиться в частной собственности при отсутствии перечня ограниченных в обороте земельных участков (см. [11]).

В период между вступлением в силу части первой ГК РФ и ЗК РФ был принят Федеральный закон от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (далее – ФЗ № 66-ФЗ), призванный урегулировать правоотношения, которые возникали в сфере ведения гражданами садоводства, а также дачного хозяйства, в том числе установить особенности правового положения некоммерческих объединений садоводов и дачников.

28 января 2003 года вступил в силу ФЗ № 101-ФЗ, который в числе прочего установил правила оборота долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения (далее – земельные доли).

Таким образом, в результате проведенной в России земельной реформы появились собственники земельных долей из земель сельскохозяйственного назначения, которые могли свободно распоряжаться своей собственностью при условии соблюдения правил и процедур, установленных действующими нормами законодательства, в первую очередь нормами ФЗ № 101-ФЗ. Однако наличие пробелов и неурегулированность правоотношений в сфере оборота земельных участков привели к тому, что «буква закона» не всегда соответствовала его «духу».

Анализируя приведенные положения законодательства применительно к целям проводившейся на их основе аграрной реформы, можно констатировать, что государство на первоначальном этапе становления рыночной экономики в аграрном секторе преследовало решение задачи реорганизации сельскохозяйственных предприятий через механизм передачи земельных долей в собственность физических лиц, которые по задумке законодателя должны были внести их в уставный капитал вновь образованных коммерческих сельскохозяйственных предприятий – основной субъективной ячейки сельскохозяйственной деятельности в новых рыночных условиях. Однако, как часто бывает, все пошло не совсем так, как было задумано.

Как указывалось ранее, бывшие члены колхозов и совхозов в результате земельной реформы 1990-х годов стали собственниками земельных долей, которые после вступления в силу положений ГК РФ, а вслед за ним и положений ЗК РФ и, наконец, положений ФЗ № 101-ФЗ смогли произвести отчуждение выделенных из земельных долей земельных участков по возмездным сделкам другим физическим лицам, кото- рыми, как правило, выступали посредники, скупающие такие земельные участки сельскохозяйственного назначения с целью их перепродажи лицам, организовавшим на их базе дачные поселки, используя при этом положения ФЗ № 66-ФЗ и пробелы в правовом регулировании того времени. В настоящее время все это вылилось в то, что имущество общего пользования и, в частности, земельные участки общего назначения, расположенные на территориях са-доводств, зачастую принадлежат на праве единоличной собственности отдельным физическим лицам, что входит в противоречие с действующим правовым регулированием, на что совершенно справедливо указывается в судебных актах (см. [13]).

Запретить нельзя разрешить, или Несколько слов о коллизии гражданского и земельного законодательства

Бесспорно, в зависимости от постановки запятой или другого знака препинания меняется смысл выражения. Действующие нормы российского законодательства неоднократно иллюстрировали примеры коллизий в применении тех или иных норм права. Однако коллизия норм гражданского и земельного законодательства заслуживает особого внимания.

Из ранее проведенного экскурса по вопросам правового регулирования оборота земельных участков вытекает, что до земельной реформы 1990-х годов в имущественной сфере в условиях господства государственной собственности на землю действовал принцип «все, что не разрешено, то запрещено». Однако с переходом на рыночные рельсы ситуация изменилась в сторону либерализации, когда возобладал основной гражданско-правовой принцип «все, что не запрещено, то разрешено».

Между тем следует исходить из того, что земельный участок был, есть и, вероятнее всего, будет особым объектом гражданского оборота. Невозможно не согласить- ся с позицией ведущих ученых в области частного права, указывающих на наличие коллизии гражданского и земельного права в части правового регулирования оборотоспособности земельных участков, о чем впервые заявил В.А. Дозорцев, сделав радикальный вывод об отсутствии у земельного права собственного, самостоятельно правового регулирования ввиду урегулирования имущественных отношений нормами гражданского права (см. [14]).

Сложно не согласиться и с позицией К.И. Скловского, указавшего на наличие коллизии положений земельного и гражданского права в сфере регулирования имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками (см. [15]).

Действительно, сопоставление положений абзаца 2 части 2 статьи 3 ГК РФ и пункта 3 статьи 3 ЗК РФ показывает, что несмотря на наличие правила в абзаце 2 части 2 статьи 3 ГК РФ о приоритете норм гражданского права над положениями других законов в сфере гражданских правоотношений, в пункте 3 статьи 3 ЗК РФ установлено правило о том, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Между тем, как правильно указано Конституционным Судом Российской Федерации, сославшимся на положения статьи 76 Конституции Российской Федерации, иерархия федеральных законов не может определяться ввиду того, что ни один федеральный закон на основании указанных положений Конституции Российской Федерации не обладает большей юридической силой по отношению к другому федеральному закону (см. [16]).

Анализируя коллизионные вопросы гражданского и земельного законодательства, Е.А. Суханов, ссылаясь на то, что при принятии части 1 ГК РФ в условиях господства государственной собственности, когда достаточно остро стоял вопрос о возможности существования частной собственности на землю, акцентировал внимание на сохранении монополии земельного законодательства при регулировании оборота земельных участков фактически до конца 1990-х – начала 2000-х годов, когда законодатель вынужден был менять правовое регулирование, следуя запросам активно развивающегося рыночного хозяйства (см. [17]).

Принятый в 1998 году ФЗ № 66-ФЗ как раз и базировался на приоритете формирования правоотношений в сфере садоводства и дачного хозяйства исходя из монополии земельного законодательства, что наглядно иллюстрирует статья 14 этого закона, устанавливающая правило о предоставлении земельных участков в соответствии с ЗК РФ. При этом, устанавливая правило о предоставлении земельного участка для ведения садоводства из земель государственной или муниципальной собственности (ст. 14 ФЗ № 66-ФЗ), законодатель не устанавливает запрет в отношении организации территорий ведения садоводства и дачного хозяйства на земельных участках, находящихся в личной собственности граждан. Наоборот, определяя понятия садового и дачного земельных участков в статье 1 ФЗ № 66-ФЗ, законодатель акцентирует внимание на том, что такие земельные участки могут быть приобретены (проблема в том, что суды игнорируют приобретение для целей создания имущества общего пользования и ошибочно полагают, что имущество общего пользования на территории садоводства может быть образовано исключительно посредством предоставления земельного участка из земель государственной и муниципальной собственности), в том числе для ведения садоводства или дачного хозяйства в индивидуальном порядке (ст. 8 ФЗ № 66-ФЗ).

Возвращаясь к проблеме организации дачных поселков на земельных участках, образованных из земельных долей, будем исходить из того, что каждый федеральный закон, регулирующий правоотношения в сфере садоводства и дачного хозяйства, имеет самостоятельную юридическую силу вне всяких иерархий, тем более что это прямо вытекает из положений ФЗ № 66-ФЗ, в период действия которого, как грибы после летнего дождя, на земельных участках сельскохозяйственного назначения, ведущих свое происхождением из земельных долей, вырастали дачные поселки.

Устанавливая правило о комплексности правового регулирования ведения гражданами садоводства и дачного хозяйства, законодатель недвусмысленно и неисчерпывающе (начиная с Конституции Российской Федерации) перечислил в статье 3 ФЗ № 66-ФЗ отрасли законодательства, имеющие приоритетный характер для правового регулирования правоотношений в сфере садоводства, оставив, как указывалось ранее, перечень возможных к применению нормативных актов открытым.

Expresis verbis в законе при обороте земельных участков до 1 января 2019 года

Как уже указывалось, законодатель в ходе реализации аграрной реформы сначала разрешил установление частной собственности на государственные земли посредством передачи прав на земельные доли членам трудовых коллективов колхозов и совхозов, а потом узаконил право граждан отчуждать принадлежащие им земельные доли, установил правило о свободном отчуждении земли (п. 3 ст. 129 ГК РФ), об изменении разрешенного использования земельных участков на основании положений градостроительного законодательства (п. 3 ч. 1 ст. 4 ФЗ № 191-ФЗ [18]), о ведении садоводства и дачного хозяйства в индивидуальном порядке (п. 1 ст. 8 ФЗ № 66-ФЗ).

Развитие рыночных отношений и активное вовлечение в гражданский оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения диктовали необходимость совершенствования гражданско-правового регулирования имущественных отношений в сфере оборота земельных участков, что вылилось в принятие изменений в ГК РФ, установившего, в частности, правило о возможности для собственника предоставлять принадлежащие ему земельные участки другим лицам на условиях и в порядке, которые предусмотрены гражданским и земельным законодательством (п. 1 ст. 264 ГК РФ).

Таким образом, если ФЗ № 66-ФЗ исходил из приоритетности предоставления земельных участков на основании норм земельного законодательства, то гражданское законодательство на основании пункта 1 статьи 264 ГК РФ предоставляло собственнику право принимать решение о предоставлении принадлежащего ему земельного участка любым лицам, в том числе некоммерческим садоводческим, огородническим и дачным объединениям, что положениями гражданского законодательства (п. 1 ст. 264, ст. 209 ГК РФ) expresis verbis не запрещалось, а реализация дозволенного законодателем и предоставление земельного участка для организации садоводства и дачного хозяйства как раз и свидетельствовали о реализации воли собственника на использование принадлежащего ему земельного участка с конкретной целью – для организации и создания территории ведения садоводства или дачного хозяйства.

Выражение воли собственника земельного участка не может предполагаться, должна быть выражена expresis verbis

Учитывая, что организация территории ведения садоводства или дачного хозяйства может породить для собственника земельного участка не только права, но и обязанности, воля собственника земельного участка не может предполагаться, она должна быть выражена expresis verbis. Безусловным доказательством выражения такой воли является активное участие собственника исходного земельного участка, на базе которого была создана территория ведения садоводства или дачного хозяйства, в создании, юридическом оформлении такой территории, а также приобретение корпоративных прав посредством учреждения соответствующего садоводческого (дачного) некоммерческого объединения (далее – НО), ибо согласно ранее действовавшему ФЗ № 66-ФЗ соответствующее садовое некоммерческое объединение (далее – СНО) или дачное некоммерческое объединение (далее – ДНО) создавалось гражданами в том числе для реализации своих прав на владение и пользование соответствующими садовыми или дачными земельными участками. Как правило, учредителями СНО или ДНО выступали собственники земельных массивов, образованных из земельных долей, на базе которых и создавались дачные поселки.

Законодатель исходил и до сих пор исходит из того, что оборот земельных участков подчиняется правилам о строгом соблюдении их использования в соответствии с установленным для них правовым режимом, под которым согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ понимаются принадлежность конкретного земельного участка к конкретной категории земель и использование его в соответствии с установленным для него разрешенным использованием.

Для того чтобы земельный участок, образованный из земельной доли, мог быть использован для организации дачного поселка, необходимо было изменить его разрешенное использование. Реализовать эту задачу мог только собственник земельного участка посредством подачи соответствующего заявления в компетентный орган местного самоуправления (далее также – ОМС), который, рассматривая это заявление, обязан был провести публичные слушания и при положительном исходе вынести постановление об изменении разрешенного использования конкретного земельного участка, являющееся в силу подпункта 2 пункта 1 статьи 8 ГК РФ основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей. Все изложенное как раз и являлось доказательством проявления воли собственника конкретного земельного участка на изменение его правового режима для организации в будущем на базе такого земельного участка соответствующего дачного поселка.

Изменение правового режима исходного для размещения дачного поселка земельного участка как выражение воли expresis verbis собственника до 1 января 2019 года

Выступив соучредителем соответствующего СНО или ДНО и предоставив такому объединению земельный участок, как правило, на праве аренды или безвозмездного пользования, его собственник становится участником правоотношений, регулирование которых осуществлялось не только с позиций ФЗ № 66-ФЗ, но и с применением норм других отраслей права, в том числе градостроительного законодательства, на что прямо указывалось в статье 2 ФЗ № 66-ФЗ.

Статья 32 ранее действовавшего ФЗ № 66-ФЗ устанавливала правило о необходимости наличия проекта планировки территории как необходимого документа для организации и застройки территории соответствующего СНО или ДНО, подготовка и утверждение которого осуществлялись в соответствии с положениями и требованиями градостроительного законодательства и предусматривали соблюдение ряда установленных законодателем процедур:

• •    обязательность обсуждения проекта на публичных слушаниях (ст. 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации; далее – ГрК РФ);

• •    обязательность опубликования проекта в порядке, установленном ГрК РФ (ч. 14 ст. 46);

• •    обязательность направления проекта планировки и застройки в орган кадастрового учета в порядке информационного взаимодействия (п. 8 ст. 15 ранее действовавшего ФЗ № 221-ФЗ).

Проект планировки и застройки СНО или ДНО выступал и до сих пор выступает чем-то вроде внутренней конституции, ибо именно на основании этого документа не только определялись правила застройки соответствующей территории садоводства, но и устанавливалось разрешенное использование всех земельных участков, то есть определялся их правовой режим, на что прямо указывается в пункте 5 статьи 4 ФЗ № 191-ФЗ.

Цель проекта планировки и застройки СНО или ДНО – не только определить границы соответствующей территории, но и установить перечень и место расположения садовых (дачных) земельных участков и земельных участков общего пользования (ныне – общего назначения), являющихся принадлежностью главной вещи и призванных обслуживать главную вещь – садовые участки.

Как правило, собственники исходного участка проводили его раздел в соответствии с утвержденным проектом планировки и застройки соответствующего СНО или ДНО, не предъявляя сам проект в орган кадастрового учета вместе с межевым планом. В результате бездействия собственников исходного земельного участка, не предоставивших проект планировки и застройки соответствующего СНО или ДНО вместе с межевым планом, и органа местного самоуправления, уклонившегося от исполнения своей обязанности по опубликованию проекта планировки и застройки соответствующего СНО или ДНО, а также по направлению его в орган кадастрового учета в порядке информационного взаимодействия, в Единый государственный реестр недвижимости (далее – ЕГРН) вне- сены недостоверные сведения о разрешенном использовании земельных участков, используемых в качестве имущества общего пользования на соответствующей территории СНО или ДНО.

Из буквального толкования положений статьи 4 ФЗ № 191-ФЗ вытекает, что до утверждения в установленном законом порядке правил землепользования и застройки соответствующей территории ОМС правовой режим земельных участков и в первую очередь их разрешенное использование определялось на основании проекта планировки и застройки соответствующей территории СНО или ДНО (п. 5 ст. 4 ФЗ № 191-ФЗ).

Как известно, согласно требованиям градостроительного законодательства (ст. 45 ГрК РФ) проект планировки и застройки соответствующей территории СНО или ДНО подлежал утверждению ОМС, а само постановление в силу подпункта 2 пункта 1 статьи 8 ГК РФ является актом, на основании которого возникали и до сих пор возникают гражданские права и обязанности, так как именно этот акт ОМС, утвердивший проект планировки и застройки, являлся документом, на основании которого устанавливался перечень территорий общего пользования, право пользования которыми и, соответственно, обязанность содержать которые возникали у членов СНО или ДНО, а также граждан, ведущих садоводство или дачное хозяйство в индивидуальном порядке.

Таким образом, изменение собственниками исходного земельного участка, образованного из земельных паев, его разрешенного использования, например, с «для сельскохозяйственного производства» на «для дачного строительства», инициирование образования на его базе территории ведения садоводства или дачного хозяйства посредством утверждения соответствующего проекта планировки и застройки такой территории, принятие решения о разделе исходного земельного участка в соответствии с утвержденным ОМС про- ектом планировки и застройки на садовые (дачные) земельные участки и земельные участки общего пользования (ныне – общего назначения), безусловно, свидетельствует о выражении воли expresis verbis собственника исходного земельного участка на изменение его правового режима.

Expresis verbis в законе для садоводов на современном этапе

С 1 января 2019 года вступил в силу ФЗ № 217-ФЗ, нормой части 1 статьи 1 которого установлен предмет его регулирования – отношения, возникающие в связи с ведением гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд, старт которых, как вытекает из пункта 4 части 1 статьи 8 ГК РФ, начинается с момента приобретения садового земельного участка, понятие которого дается в пункте 1 статьи 3 ФЗ № 217-ФЗ. Именно с момента государственной регистрации прав на садовый участок его собственник приобретает комплекс прав и обязанностей в соответствии с ФЗ № 217-ФЗ, основополагающими среди которых являются право на бесплатный и беспрепятственный проход и проезд к своему садовому участку (ч. 5 ст. 24 ФЗ № 217-ФЗ), право пользования имуществом общего пользования, расположенного в границах территории садоводства (ч. 2 ст. 5 ФЗ № 217-ФЗ) и корреспондирующая указанным правам обязанность по содержанию имущества общего пользования (ч. 3 ст. 5 ФЗ № 217-ФЗ), понятие которого раскрывается в пункте 5 статьи 3 ФЗ № 217-ФЗ.

При этом обращает на себя внимание тот факт, что, как справедливо указывает Е.И. Ефимова, в новом законе № 217-ФЗ законодатель исключил применявшееся ранее в ФЗ № 66-ФЗ применительно к формулированию понятия садового или дачного участка указание на его «предоставлен- ность или приобретенность» (см. [20]), что означает только одно – неважны истоки приобретения права собственности на садовый участок, важны его правовой режим и расположенность на территории ведения садоводства, понятие которой тоже претерпело существенные изменения.

В последней редакции ФЗ № 217-ФЗ под территорией ведения садоводства понимается элемент планировочной структуры, что согласуется с пунктом 5 Приложения к приказу Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации № 738/пр [21] в отличие от ранее действовавшего понятия территории в привязке к «товариществу», что, как правильно отмечает, А. И. Бутовецкий, свидетельствовало о неудачности формулирования и являлось неправильным, ибо товариществу, как юридическому лицу, несвойственны такие характеристики, как «территория» или «границы» (см. [22]).

Соответственно, с момента приобретения садового участка, что должно быть подтверждено выпиской из ЕГРН, его собственник становится субъектом правоотношений на территории ведения садоводства, факт существования которой подтверждается соответствующей выпиской из ФИАС 1, получить которую бесплатно может любое лицо. Именно с этого момента у собственника садового участка возникает обязанность по содержанию имущества общего пользования, в том числе участков общего назначения, понятие которых дается в пунктах 5 и 6 статьи 3 ФЗ № 217-ФЗ, основополагающими признаками которых, как справедливо указывает А.И. Бутовецкий, являются предназначенность для удовлетворения потребностей садоводов и нахождение в границах территории садоводства (см. [23]).

Основополагающим признаком земельного участка общего назначения, как вытекает из его понятия, изложенного в пункте

6 статьи 3 ФЗ № 217-ФЗ, является предус-мотренность в качестве такового в утвержденной документации по планировке территории, к которой в том числе относится проект планировки и застройки территории соответствующего садового товарищества, утвержденный в период действия ФЗ № 66-ФЗ и являющийся действующим на основании переходных положений ФЗ № 217-ФЗ (ч. 25 ст. 54).

Таким образом, вне зависимости от того, какой земельный участок – предоставленный из земель, принадлежащих государству, или приобретенный у собственников земельных долей, был исходным для дачного поселка, определяющее значение для правового регулирования правоотношений является установление следующих юридически значимых фактов еxpresis verbis, определенных ФЗ № 217-ФЗ:

• 1)    правовой режим у земельного участка, собственником которого является гражданин. Если земельный участок имеет разрешенное использование, установленное для садовых участков, понятие которых дается в пункте 1 статьи 3 ФЗ № 217-ФЗ, то это является первым признаком того, что конкретный гражданин вместе с приобретением своего земельного участка приобрел комплекс прав, обязанностей и гарантий, установленных ФЗ № 217-ФЗ;

• 2)    правовой режим территории, на которой находится приобретенный гражданином земельный участок. Если в отношении этой территории (что наиболее вероятно) имеется утвержденный проект планировки и застройки и данные о такой территории имеются в ФИАС, то это означает, что земельный участок находится на территории ведения садоводства и это является вторым признаком того, что конкретный гражданин имеет права и обязанности, установленные ФЗ № 217-ФЗ, а не навязанным ему договором с управляющей компанией, субъективный состав учредителей которой, как правило, ограничивается собственниками исходного для размещения дачного поселка земельного участка.