Decentralizacija, regionalizacija i oblici organizovanja policije

Razmatranje teme “Decentralizacija, regionalizacija i oblici organizovanja policije” je, nema sumnje, krajnje dru{tveno slo`en zadatak. Pored naj{ire politi~-ke konotacije, koja je i u teorijskom, ali i prakti~nom smislu, nezaobilazna, rad se oslanja na vladaju}a filozofska, sociolo{ka i pravna stanovi{ta o nastanku, organi-zovanju i funkcionisanju dr`ave.

Dr`ava, kao dru{tvena i politi~ko-pravna organizacija uspostavlja i vr{i suverenu vlast u okviru odre|ene teritorije na pojedincima, dru{tvenim grupama i ukupnom populacijom. Teorija dr`ave i prava, dakle, poznaje tri konstitutivna elementa koja dr`avu odlikuju nezavisno od vremena u kom je nastala, uslova u kojima egzistira i oblika dr`avnog ure|enja. Ta tri elementa su stanovni{tvo, teritorija i dr`avna vlast.

Pritom dr`ava vr{i vlast kroz stalne institucije, obezbe|uje organizovano funkcionisanje `ivota zajednice na teritoriji na kojoj raspola`e sa monopolom oru-`ane mo}i za legalnu fizi~ku prinudu.

Teritorija, iako prevashodno geografski pojam, kao konstituent dr`ave dobi-ja svoje politi~ko i pravno zna~enje. Svaka dr`avna vlast, u principu, prostire se na teritoriji odre|enoj granicama te dr`ave. Istovremeno, veli~ina teritorije, konfiguracija tla i me|unarodni polo`aj dr`avnog prostora direktno determini{e organizaciju, strukturu, vrstu i brojnost dr`avnih organa.

Personalni supstrat dr`ave predstavlja, naravno, stanovni{tvo koje `ivi, odnosno boravi na dr`avnoj teritoriji. Dakle, bez ljudske populacije stvaranje dr`avnog aparata na odre|enoj teritoriji nema svoj smisao ni opravdanje.

Aparat dr`avne vlasti organizovan je za obavljanje javnih slu`bi i odgovoran za funkcionisanje `ivota u zajednici u skladu sa utvr|enim pravnim poretkom. Kao institucije u dr`avnom aparatu funkcioni{u parlament, vlada, ministarstva, pravosu|e, vojska, policija, regionalni i lokalni organi... Neki od njih, poput parlamenta, vlade, regionalnih i lokalnih organa vlasti, svoj personalni legitimitet dobijaju na izborima.

Dr`ava kao organizacija va`e}i pravni poredak {titi monopolom oru`ane sile za fizi~ku prinudu sa zakonskim pokri}em. Monopol sile koji obezbe|uje nezavi-

Dr N. Avramovi} - M. Markovi}: Decentralizacija, regionalizacija i oblici organizovanja policije snost i ravnopravnost dr`avne vlasti u odnosima sa drugim dr`avama predstavljen je vojnom oru`anom formacijom i va`e}im pravilima me|unarodnog javnog prava.

Politizacija policije

Sa druge strane, unutra{nju suverenost dr`avne vlasti, koja naravno treba da ima izborni legitimitet, predstavlja policijski aparat dr`ave. “Danas se re~ ’polici-ja’ prvenstveno koristi da ozna~i posebno organizovanu slu`bu ili vi{e slu`bi za odr`avanje javnog reda i poretka, za prevenciju i represiju kriminaliteta i izvr{a-vanje zakona, kao i pripadanje te slu`be odnosno tih slu`bi.”1

Iz ovakve definicije policije proizilazi da se radi o veoma organizovanoj dru-{tvenoj instituciji, koju ~ine posebno obu~eni, pa i obrazovani, pojedinci sa jasno i precizno utvr|enim zadacima.

Uloga policije u politi~kom `ivotu je nezaobilazna. Stepen politizacije policije u Srbiji posebno dolazi do izra`aja u izbornim politi~kim promocijama stranaka kada se ona podi`e na pijedestal sredstva koje }e dru{tvu obezbediti po{to-vanje zakona i najvi{u socijalnu pravdu. Politi~ka vlast pritom zaboravlja jedan od postulata demokratije – da policija treba da slu`i zakonu, a ne politi~kom re`imu, institucijama, a ne pojedincima.

Nisu li relikti idolopoklonstva, koji se danas ispoljavaju kroz politi~ku podobnost partiji kao protivte`a ostvarenju nekog individualnog ekonomskog ili dru-{tvenog interesa, vi{e-manje prisutni i danas? ^ini se da je nekada{nji uslov napretka, moralno-politi~ka podobnost iz perioda socijalisti~kog razvoja zemlje, danas prerastao u jo{ rogobatniju i dru{tveno-eti~ki nakazniju formu strana~ko-poli-ti~ke podobnosti.

Svakodnevna dru{tvena praksa u Srbiji pokazuje da se i najminornije kadrovsko re{enje u dr`avnim i javnim strukturama vezuje za “nadle`nu” politi~ku partiju, koja rukovodi tim resorom. Ni policijska organizacija u tom pogledu nije izuzetak. Sa druge strane, politi~ka teorija karakter odre|enog sistema vlasti ceni i kroz ovla{}enja i postupke policije. Tako se politi~ki sistemi, ~iji je policijski aparat represivan, defini{u kao autoritarni ili diktatorski, a takve dr`ave kao “policijske dr`ave”. Stepen ljudskih prava i sloboda u “policijskim dr`avama” je, po pravilu, mali. Na ekonomskom planu su one slabo ili nedovoljno razvijene, sa niskim nacionalnim dohotkom po glavi stanovnika i bremenite socijalnim tenzijama.

Praksa, naravno, potvr|uje i suprotno: aktivnosti policije u politi~kom `ivo-tu ekonomski razvijenih zemalja, koje imaju razvijene demokratske re`ime, su daleko manje izra`ene.

Jo{ jedna dru{tvena zakonomernost prisutna je u demokratski i ekonomski razvijenim i organizovanim dr`avama. Stepen decentralizacije dr`avnih organa, pa prema tome i policijskih, je ve}i no {to je to slu~aj u privredno nerazvijenim zemljama i neizgra|enim demokratskim institucijama.

Teritorija i stanovni{tvo kao konstitutivni elementi dr`ave opredeljuju}i su faktori organizacije dr`avne vlasti, pa i policije kao dr`avne institucije sa specifi~-nim ovla{}enjima. Izgradnja organizacione strukture dr`avnih organa, prema tome i policije, polazi i uva`ava principe optimalne teritorijalne pokrivenosti, funkcionalne delotvornosti i homogene organizacije u vr{enju vlasti.

Svaka diskusija o organizaciji dr`avnih organa, pa naravno i policije, ~iji je prevashodni zadatak da {titi javni red i poredak, prevenciju i represiju kriminaliteta i stara se o izvr{avanju zakona, neminovno postavlja pitanje centralizacije, odnosno decentralizacije u sistemu organizovanja.

“Centralizam je takav sistem organizacije dr`ave ili drugih institucija, poli-ti~kih i dru{tvenih, u kome je dono{enje odluka i kontrola njihovog sprovo|enja u celini ili najve}im delom u rukama centralnih organa.”2

Centralizam kao oblik dr`avne organizacije maksimalan u~inak bi ostvarivao kada bi centralni organi bili neposredni organi i odlu~ivanja i izvr{enja. Uva`ava-ju}i veli~inu teritorije na kojoj dr`ava vr{i vlast, radikalna centralizacija dr`avnih institucija, pa i policije, teoretski i prakti~no je ostvariva samo u gradovima-dr`a-vama.

Organizacija vlasti ve}ine savremenih dr`ava danas predvi|a postojanje, pored centralnih, i brojnih organa u`ih teritorijalnih jedinica, odnosno regionalnih necentralnih organa. “Nijanse” u odnosima centralnih i necentralnih organa vlasti diktiraju i karakter politi~kog re`ima neke dr`ave.

Na planu organizacije policije u Srbiji poslednjih gotovo dve decenije prisutan je centralisti~ki sistem koji je saglasno teritorijalnoj podeli na okruge prenet na necentralne organe. Ravnote`a uloge i ovla{}enja izme|u centralnih i necentralnih organa uspostavljena je u korist centralnih. Na taj na~in re`im zasnovan na ogra-ni~enoj politi~koj participaciji, dodu{e sa legitimnim izbornim pokri}em, koristi policiju za odr`avanje procesa i ostvarivanje vlasti, odnosno za za{titu javnog reda i poretka, te prevenciju i represiju kriminaliteta i po{tovanje zakona.

Centralizam kao svojstvo organizacije dr`avne vlasti u domenu unutra{njih poslova ispoljava se kroz odnos hijerarhijske subordinacije necentralnih organa centralnim organima dr`avne vlasti. Necentralni organi pritom poslove iz svog delokruga obavljaju pod kontrolom i na na~in kako to propisuju centralni organi. Centralni organi mogu i preduzimaju obavljanje odre|enih poslova iz nadle`nosti necentralnih i vr{e kontrolu nad zakonito{}u, ali i celishodno{}u akata koje donosi necentralni organ.

Decentralizacija i demokratski procesi

Svakako da centralizam u organizaciji i radu policije proizilazi iz prirode posla kojim se ona bavi. No, odre|eni oblici decentralizacije prisutni su kroz objektivnu neminovnost po{tovanja teritorijalnog principa policije. Decentralizacija kroz fakti~ko stanje izraz je i brojnosti poslova i neophodnosti izvesne samostalnosti koja je u domenu svakodnevne potrebe, a ne pravno normirane nadle`nosti necentralnih policijskih organa.

Decentralizacija kao izraz fakti~kog stanja, obima i prirode posla konvergentna je i sa interesima konzumenata dr`avno-policijskih, odnosno bezbednosnih usluga. Decentralizacija istovremeno zadovoljava i interes regiona, {irih celina i lokalnih samouprava, ali i posebnu odgovornost koja nije samo hijerarhijski i profesionalno usmerena prema stru~noj vertikali, ve} i prema krajnjoj funkciji i njenoj opravdanosti u okviru horizontalne okrenute lokalnim organima vlasti i gra|a-nima.

“Decentralizacija je privla~na jer uzlazno ustrojstvo daje policiji zdravu nezavisnost od centralne vlade, uz otvorenost prema lokalnim potrebama i interesima. Zato se decentralizovane, lokalno odgovorne politi~ke snage ~esto smatraju idealom.”3

Decentralizacija je i put za uva`avanje autohtonih odlika odre|ene teritorije koje mogu biti manifestovane kroz istorijsko, kulturno ili religijsko nasle|e, ekonomske specifi~nosti, osobenosti prirodnog krajolika... Na taj na~in, decentralizacija prati i uva`ava posebnosti regiona idu}i ka naj{irem gra|anstvu i lokalnoj zajednici.

Sa druge strane, pored procesa decentralizacije koji se na politi~kom nivou identifikuju sa razvojem demokratskih procesa, tendencije ka ve}oj centralizaciji policijskih organa prisutne su uporedo i istovremeno i u najrazvijenijim dr`avama. Ovaj proces centralizacije izraz je potreba nacionalnih vlada koje im daju potencijal za ve}u administrativnu i politi~ku odgovornost.

Razlozi za centralizaciju policijskih slu`bi rezultat su i internacionalizacije najte`ih oblika kriminaliteta, terorizma i razvoja organizovanih oblika kriminaliteta. Potreba za stvaranjem Nacionalne baze podataka, jedinica za brzo i efikasno dej-stvo na teritoriji cele zemlje, te{nja saradnja sa drugim me|unarodnim i nacionalnim policijskim organizacijama objektivno je zahtev policijske slu`be kao takve.

Kakva je, me|utim, bila legislativa koja ure|uje policijske poslove u posled-njih dve i vi{e decenija u Republici Srbiji? I, kojim putem posle politi~kih prome-na posle raspada SFRJ, a posebno posle demokratskih promena 2000. godine, ide proces reformi policije u Srbiji i u kojoj meri su decentralizacija i regionalizacija prisutne u oblicima organizacije ovog dr`avnog organa?

Radi podse}anja, nabroja}emo ~itavu nomenklaturu organa nadle`nih za obavljanje unutra{njih poslova (sada policijski poslovi) u Republici Srbiji do 1991. godine: Republi~ki sekretarijat za unutra{nje poslove u Beogradu (RSUP), Pokrajinski sekretarijati za unutra{nje poslove u Novom Sadu i Pri{tini (PSUP), Gradski sekretarijati za unutra{nje poslove u Beogradu, Novom Sadu i Pri{tini (GSUP). U SAP Vojvodini ovi poslovi su obavljani u 12 me|uop{tinskih sekretarijata za unutra{nje poslove (MSUP-ovi), dok su na podru~ju Republike bez pokrajina funkcionisali zajedni~ki sekretarijati za unutra{nje poslove (ZSUP-ovi) obrazovani po regionima.

Tada{nja organizovanost i funkcionalnost policijskih organizacionih jedinica u Republici Srbiji rezultirala je povoljnim stanjem bezbednosti i to sve negde do po-~etka uslo`njavanja i eskalacije nemira i sukoba na podru~ju Autonomne Pokrajine Kosovo i Metohija. Do ovog perioda odnosi izme|u policije i gra|ana su se zasnivali na poverenju, me|usobnoj saradnji i vladavini prava. Radilo se o jednom svima nama dobro poznatom ambijentu `ivota i rada u Republici Srbiji. U to vreme SFR Jugoslavija je bila jedna od najbezbednijih zemalja sveta, {to je bila op{ta oce-na i me|unarodne i doma}e stru~ne javnosti, a i ogromne ve}ine gra|ana u zemlji.

Centralizacija – odgovor na krizu

Kao {to je poznato, krajem XX veka do{lo je do krupnih promena na svet-skoj politi~koj sceni, kao i do tragi~nih ratnih sukoba na prostorima nekada{nje SFRJ.

Od 1991. godine Ministarstvo unutra{njih poslova Republike Srbije izvr{e-nje zadataka obezbedilo je jedinstvenom organizacijom na teritoriji Republike Srbije u kojoj su zastupljeni teritorijalni, linijski i objektni princip rada.

Pravilnikom Ministarstva utvr|en je delokrug organizacionih jedinica, njihova organizacija, sedi{ta i podru~ja za koja su obrazovana.

Za obavljanje odre|enih poslova u Ministarstvu unutra{njih poslova obrazovane su dve organizacione jedinice: Resor dr`avne bezbednosti (RDB) i Resor javne bezbednosti (RJB).

Za obavljanje poslova javne bezbednosti u RJB obrazovane su organizacione jedinice u sedi{tu Ministarstva (uprave) i teritorijalne (podru~ne) organizacione jedinice – Sekretarijati unutra{njih poslova (SUP-ovi). Sekretarijati unutra{njih poslova su obrazovani u skladu sa teritorijalnom podelom na okruge. U 29 okruga u Republici Srbiji formirana su 33 sekretarijata.

Najzna~ajnije tendencije i pojave koje su do{le do izra`aja u policiji u ovom periodu bile su: kriminalizacija, militarizacija, centralizacija, a {to je sve zajedno imalo za posledicu deprofesionalizaciju i udaljavanje policije od gra|ana, uz sve izra`enije nepoverenje javnosti i odsustvo spremnosti za saradnju sa policijom.

Izgra|en je izuzetno centralizovan policijski model sa strogo hijerarhijskim lancem komandovanja u kome su sve bitne i strate{ke, ali ~esto puta i dnevno-ope-rativne odluke dono{ene u veoma uskom krugu visokih policijskih rukovodilaca, koji su bili u stalnom kontaktu sa partijsko-dr`avnim vrhom.

Policija nije imala eti~ki kodeks, niti bilo kakve oblike profesionalnog orga-nizovanja, a funkcionisala je prakti~no bez ikakve eksterne kontrole. Javnost, uklju~uju}i i parlamentarnu, nije imala uvida u policijski rad i postupanje. Pritu-`be na rad policajaca re{avali su uglavnom interni policijski organi (vi{e stare{ine i disciplinski sud), a re|e sudovi koji su tako|e bili pod politi~kom (partijskom) kontrolom. Politi~ki kriterijumi bili su iznad zakona i struke.

Kriminalizacija policije se na najvi{em nivou ogledala u sprezi policijskog vrha i vo|a kriminalnih grupa, a na ni`im nivoima policijske hijerarhije imala je oblik korupcije u razli~itim vidovima.4

[to se ti~e saradnje sa policijom susednih zemalja, za jedno vreme je karak-teristi~no da je nije ni bilo. Kako neki imaju obi~aj da ka`u, bilo je perioda kada su bolje izme|u sebe sara|ivali kriminalci nego policajci na prostoru Balkana.

U ovakvim, veoma slo`enim uslovima za rad i delovanje policajaca, zabele-`en je porast svih oblika kriminaliteta. Kriminal, neretko potpomognut od strane razli~itih faktora spolja i iznutra, sve vi{e je ne samo dobijao u svojoj ekspanziji, ve} je prerastao u jednu novu dimenziju – organizovani kriminal.5

Demokratske promene i reforma policije

U oficijelnom dokumentu Ministarstva “Vizija za reformu MUP RS” kao najva`niji ciljevi transformacije policije istaknuti su: depolitizacija, dekriminali-zacija, profesionalizacija, savremena organizacija proevropske provenijencije i dr.

MUP te`i uspostavljanju i za{titi dru{tva u kome su pojedinac i njegova imovina sigurni, na osnovu vladavine prava i uz puno po{tovanje svih sloboda i ljudskih prava garantovanih Ustavom.

Transformacija, usmerenja, organizacione i kadrovske strukture Ministarstva }e imati za cilj stvaranje profesionalne, depolitizovane i efikasne institucije, podvrgnute demokratskoj spoljnoj kontroli i nadzoru, koja gra|anima pru`a visokokvalitetne usluge i koja odgovara potrebama i zahtevima demokratskog preobra-`aja i razvoja Republike Srbije, pri ~emu se stimuli{e proaktivan odnos pripadnika MUP RS i njihovo integrisanje u zajednicu u kojoj rade.

Vrednosti kojima }e se MUP RS i svi njegovi pripadnici rukovoditi u utvr|i-vanju politike i preduzimanju mera, izme|u ostalog su:

– po{tovanje i za{tita ljudskih prava i ljudskog dostojanstva;

– saradnja sa gra|anima, njihovim udru`enjima, nevladinim i vladinim organizacijama i drugim institucijama;

– transparentnost u radu, koja podrazumeva otvorenost za saradnju sa medijima i puno obave{tavanje organa spoljne kontrole i lokalne samouprave o svim problemima i rezultatima rada, kao i puno uva`avanje stavova organa demokratskog civilnog nadzora.

Misija MUP-a je da obezbe|uje javni red i mir, primenu i po{tovanje zakona, za{titu ljudskih prava i pru`a visok nivo usluga u saradnji sa gra|anima.

U viziji je istaknuta neophodnost da se izvr{i harmonizacija pravnog sistema RS sa poretkom EU i reorganizacija javne uprave u servis gra|ana.

U okviru usvojenih reformi u Ministarstvu unutra{njih poslova Republike Srbije polovinom 2002. godine usvojen je pilot-projekat “Policija u lokalnoj zajednici” i u saradnji sa predstavnicima OEBS-a, Ramzes grupe iz Velike Britanije, [vajcarske direkcije za razvoj i saradnju i Direkcije policije Kraljevine Nor-ve{ke zapo~elo se sa aktivnostima na razvoju i implementaciji ovog koncepta rada, kao pilot fazi u jednom manjem broju policijskih stanica, odnosno op{tina Vr-nja~ka Banja, Kragujevac, Zvezdara, Novi Be~ej, Po`ega, Ba~ka Palanka, Novi Sad.

U skladu sa tim bila je od vanrednog zna~aja zapo~eta reforma policije, posebno tajne policije i slu`bi bezbednosti, imaju}i u vidu prirodu, karakter i osetlji-vost poslova koje ove slu`be obavljaju i relikte pro{losti.

U skladu sa zapo~etim dru{tvenim promenama donet je Zakon o ministarstvima RS,6 koji u ~l. 3. predvi|a da:

“Ministarstvo unutra{njih poslova obavlja poslove dr`avne uprave koji se odnose na:

– za{titu `ivota, li~ne i imovinske bezbednosti gra|ana;

• –    spre~avanje i otkrivanje krivi~nih dela i pronala`enje i hvatanje u~inilaca krivi~nih dela i njihovo privo|enje nadle`nim organima;

• –    odr`avanje javnog reda i mira;

• –    obezbe|enje zborova i drugih okupljanja gra|ana;

• –    obezbe|ivanje odre|enih li~nosti i objekata, uklju~uju}i i strana diplomatska i konzularna predstavni{tva na teritoriji Republike Srbije;

• –    bezbednost, regulisanje i kontrolu saobra}aja na putevima;

• –    bezbednost dr`avne granice i kontrolu prelaska granice i kretanja i boravka u grani~nom pojasu; boravak stranaca;

• –    promet i prevoz oru`ja, municije, eksplozivnih i odre|enih drugih opasnih materija; za{titu od po`ara;

• –    dr`avljanstvo; jedinstveni mati~ni broj gra|ana; prebivali{te i boravi{te gra|ana; li~ne karte; putne isprave;

• –    me|unarodnu pomo} i druge oblike me|unarodne saradnje u oblasti unu-tra{njih poslova;

• –    obu~avanje kadrova;

• –    upravno re{avanje u drugostepenom postupku po osnovu propisa o izbegli-cama, kao i

• –    druge poslove odre|ene zakonom.”

Zakon o Bezbednosno informativnoj agenciji donet je ne{to ranije (18. VII 2002. godine), a po njemu poslovi Resora dr`avne bezbednosti utvr|eni su u nad-le`nost BIA. Nekada{nji unutra{nji poslovi podeljeni su prema vrsti i nosiocima aktivnosti na: bezbednosno-informativne i policijske poslove. Prvi su, dakle, po-vereni novoformiranoj agenciji (BIA) i ti~u se za{tite ustavnog poretka i bezbed-nosti RS, dok su drugi u inherentnoj nadle`nosti RJB MUP RS i po svojoj prirodi i karakteru u pitanju su klasi~ni policijski poslovi. Normativni okvir za bezbedno-sno-informativne poslove daje ranije usvojeni Zakon o BIA, dok je u pogledu policijskih poslova to novi Zakon o policiji RS,7 koji je donet posle vi{egodi{nje rasprave i velikih ambicija, ali sa nedovoljno novih re{enja.

Korak u mestu

Posebno mesto u Zakonu o policiji zauzima deo posve}en organizaciji, na~e-lima i raspodeli poslova u okviru MUP RS.

Policiju ~ini zaokru`ena oblast rada MUP za koju se obrazuje Direkcija policije, koja je temelj policijske slu`be u RS i u njenom sastavu su organizacione jedinice u sedi{tu MUP RS, zatim policijska uprava za grad Beograd, podru~ne policijske uprave i policijske stanice.

Za obavljanje policijskih poslova u sedi{tu Direkcije policije obrazuju se uprave, u sedi{tu policijske uprave za grad Beograd obrazuju se uprave i policijske stanice u op{tinama, u sedi{tu podru~ne policijske uprave obrazuju se odelje-nja i van sedi{ta – policijske stanice u op{tinama.

Pored policijske uprave za grad Beograd, u Republici Srbiji obrazovane su podru~ne policijske uprave u: Kragujevcu, Jagodini, Ni{u, Pirotu, Prokuplju, Le-skovcu, Vranju, Zaje~aru, Boru, Smederevu, Po`arevcu, Valjevu, [apcu, Kraljevu, Kru{evcu, ^a~ku, Novom Pazaru, U`icu, Prijepolju, Novom Sadu, Somboru, Su-botici, Zrenjaninu, Kikindi, Pan~evu i Sremskoj Mitrovici. Tako|e je obrazovana i Koordinaciona uprava za Kosovo i Metohiju.8

Odnosi izme|u vi{ih i ni`ih organizacionih jedinica MUP RS zasnivaju se i dalje na principima hijerarhije, pa je predvi|eno da vi{e organizacione jedinice mogu po potrebi preuzeti poslove ni`eg nivoa, obrazovati ad hoc posebna radna tela za privremeno obavljanje odre|enih poslova.

Policija obavlja zakonom utvr|ene policijske i druge poslove, pru`a podr{ku vladavini prava u demokratskom dru{tvu i odgovorna je za ostvarivanje bezbed-nosti, u skladu sa zakonom.

Policijski poslovi predvi|eni u ~l. 10. Zakona o policiji su:

• –    bezbednosna za{tita `ivota, prava, sloboda i li~nog integriteta lica, kao i podr{ka vladavini prava;

• –    bezbednosna za{tita imovine;

• –    spre~avanje, otkrivanje i rasvetljavanje krivi~nih dela, prekr{aja i drugih delikata (u daljem tekstu: krivi~na dela i prekr{aji), drugi vidovi borbe protiv kriminala i otklanjanje njegovih organizovanih i drugih oblika;

• –    otkrivanje i hvatanje izvr{ilaca krivi~nih dela i prekr{aja i drugih lica za kojima se traga i njihovo privo|enje nadle`nim organima;

• –    odr`avanje javnog reda i mira, pru`anje pomo}i u slu~aju opasnosti i pru-`anje druge bezbednosne pomo}i onima kojima je neophodna;

• –    regulisanje, kontrola, pru`anje pomo}i i nadzor u saobra}aju na putevima;

• –    obezbe|ivanje odre|enih javnih skupova, li~nosti, organa, objekata i prostora;

• –    nadzor i obezbe|ivanje dr`avne granice, kontrola prela`enja dr`avne granice, sprovo|enje re`ima u grani~nom pojasu i utvr|ivanje i re{avanje gra-ni~nih incidenata i drugih povreda dr`avne granice;

• –    izvr{avanje zadataka utvr|enih propisima o strancima;

• –    izvr{avanje drugih zadataka utvr|enih zakonom i podzakonskim aktom do-netim na osnovu ovla{}enja iz zakona.

Policijski poslovi obavljaju se sa ciljem i na na~in da se svakom obezbedi jednaka za{tita bezbednosti, prava i sloboda, primeni zakon i podr`i vladavina prava.

Obavljanje policijskih poslova zasniva se na na~elima profesionalizma, sa-radnje, zakonitosti u radu i srazmernosti u primeni policijskih ovla{}enja, kao i na principu supsidijarnosti, odnosno rada sa najmanjim {tetnim posledicama.

U obavljanju policijskih poslova mogu se primenjivati samo mere prinude, odnosno upotrebljavati samo sredstva prinude koja su predvi|ena zakonom i kojima se najprofesionalniji rezultat posti`e bez nepotrebnih {tetnih posledica ili gubljenja vremena.

Direkcijom policije rukovodi direktor policije. Organizacionim jedinicama u sedi{tu i podru~nim policijskim upravama rukovode na~elnici uprava, a policijskim stanicama – komandiri.9

Novi zakon je zadr`ao uglavnom stara re{enja, kako u pogledu odnosa centralnih i ni`ih organa tako i u postupku odlu~ivanja, odnosno imenovanja policijskih slu`benika.

Ministar, po pribavljenom mi{ljenju direktora policije, imenuje i razre{ava policijskog slu`benika – na~elnika podru~ne policijske uprave.10

Direktor policije, po ovla{}enju ministra i pribavljenom mi{ljenju podru~ne policijske uprave, imenuje i razre{ava policijskog slu`benika – komandira policijske stanice.11

Tuma~enjem ovih odredaba Zakona o policiji mo`e se zaklju~iti da organi teritorijalne autonomije i lokalne samouprave nemaju nikakav uticaj na imenovanje i razre{enje policijskog slu`benika – na~elnika podru~ne policijske uprave, niti pak komandira policijske stanice.

Policija u slu`bi gra|ana

Sasvim je logi~no da organi lokalne samouprave imaju nadle`nosti i ingerencije prilikom imenovanja i razre{enja stare{ine policije u lokalnoj zajednici. Ruko-vo|enje policijom treba da bude decentralizovano sa slobodom samoinicijative u sprovo|enju programa prevencije na lokalnom nivou u skladu sa konkretnim bez-bednosnim problemima i potrebama lokalnog stanovni{tva.

Primarni cilj reforme je transformacija policije prema univerzalnom konceptu “policije u zajednici” (community policing) u servis gra|ana, kao organizacije koja je moderna, dobro tehni~ki opremljena i stru~no osposobljena za obavljanje poverenih poslova odr`avanja javnog reda i mira, suzbijanja kriminaliteta i drugih poslova. U sistemu community policing se posebno insistira na uspostavljanju po-verenja, kooperacije i saradnje izme|u policije i gra|ana. Policijski rad se ispolja-va nagla{eno u interesu gra|ana. Policija treba da bude otvorena prema gra|ani-ma. Rad policije treba da bude pod kontrolom javnosti.

Krajem 2003. godine javnosti je bio prezentovan dokument koji je sadr`ao osnovne ideje o nu`nim promenama u policijskoj organizaciji Srbije. Svrha ovog projekta je definisana kao “uspe{no sprovo|enje rada policije u lokalnoj zajednici i bezbednosti zajednice, uz promovisanje odgovornosti, nepristrasnosti i efikasnosti u policijskom radu”.

Nezahvalno je davati ocene onog {to je do sada ura|eno u pilot fazi projekta “Policija u lokalnoj zajednici”. DFID12 je aprila 2004. godine sa~inio izve{taj o statusu projekta “Policija u lokalnoj zajednici u Srbiji”, govore}i da se u njemu po-smatra stanje samo u ~etiri op{tine pilot projekta: Novi Be~ej, Zvezdara, Vrnja~ka Banja i Kragujevac. U izve{taju je navedeno “da se promene odvijaju br`e na terenu nego u centru... postaje sve jasnije da rad policije u zajednici mo`e postati katalizator reforme policije u celoj Srbiji... u ~etiri pilot op{tine zabele`en je izvanredan napredak... jasna komunikacija treba da postoji u Ministarstvu... MUP treba da naglasi neophodnost decentralizovanog pristupa...”.

Osnovni oblici policijskog rada u ranijem periodu su bili teritorijalni, odnosno rad na bezbednosnom sektoru, linijski i objektni. Rad na bezbednosnom sektoru je nametnuo podelu podru~ja policijske ispostave (ranije policijske stanice), na mikro podru~ja i obuhvatao je odre|enu prirodnu i bezbednosnu celinu na kojoj se efikasno moglo pratiti stanje bezbednosti i organizovati izvr{avanje zadata-ka.13 Jednostavnije re~eno, bezbednosni sektor je obuhvatao teritoriju jedne ili vi-{e mesnih zajednica. Organizaciono i institucionalno bezbednosni sektor, kao

Dr N. Avramovi} - M. Markovi}: Decentralizacija, regionalizacija i oblici organizovanja policije osnovna }elija policijskog rada, deljen je na pozorni~ke i patrolne rejone, na kojima se tada ostvarivalo, pre svega preventivno i transaktivno policijsko delovanje, a represivno daleko manje. U ovom periodu neretko su se policija i gra|ani nalazili na istim bezbednosnim zadacima. Dakle, ciljevi su bili veoma bliski ili iden-ti~ni.

Iako se ovaj oblik rada, tradicionalni ili sektorski rad, ne mo`e poistovetiti sa modelom policije u zajednici, ipak preovla|uju mi{ljenja da su po mnogo ~emu sli~ni, bar kada je u pitanju anga`ovanje gra|ana na poslovima bezbednosti, a i po drugim i te kako va`nim segmentima. Zbog toga {to su gra|ani i tada bili ~vr{}e integrisani u rad policije, a policija u dru{tvo, model rada policije u zajednici je vi-{e, ako tako mo`e da se ka`e, nadogradnja pravog sektorskog rada, nego inovaci- 14 ja.

Novi pristup u prevenciji kriminaliteta zahteva izmene u policijskoj strukturi, policijskoj strategiji i taktici, kao i {iroko povezivanje i saradnju policije i gra-|ana na nivou lokalne zajednice.

Nov na~in organizacije policije i dru{tva u prevenciji kriminaliteta se prime-njuje vi{e od jedne decenije u ve}ini razvijenih evropskih dr`ava.

Potrebno je ista}i da ovaj sistem prevencije kriminaliteta ima izvesnih teoretskih sli~nosti sa konceptom dru{tvene samoza{tite koji je po~eo da se razvija u biv{oj SFRJ sredinom {ezdesetih godina, a potpuno je napu{ten i odba~en krajem osamdesetih godina dvadesetog veka.¹⁵ Me|utim, mi smatramo da je koncept dru-{tvene samoza{tite pokazao dobre rezultate u praksi i nije ga trebalo napu{tati. Na-{a policija je i do sada imala dobrih iskustava u saradnji sa svojim gra|anima i drugim dru{tvenim subjektima. U svetu je filozofija o community policing teoretski potpuno uobli~ena i krajem osamdesetih i po~etkom devedesetih godina inkorporirana u praksu velikog broja zemalja {irom sveta. Kod nas je teorija o dru{tvenoj samoza{titi za`ivela u praksi sedamdesetih godina pro{log veka, {to zna~i znatno pre ove teorije koja se sada primenjuje na Zapadu.

Ovaj princip u razvoju koncepta policije u zajednici svake sredine je veoma zna~ajan jer omogu}ava da lokalna policija u dogovoru sa lokalnom samoupravom prilagodi strategiju prema sopstvenim potrebama – specifi~nostima i da od-lu~ivanje bude tamo gde se preduzimaju odre|ene aktivnosti, dakle ne samo kod vi{ih, ve} i ni`ih policijskih nivoa. Decentralizacija u ovom slu~aju podrazumeva daleko ve}i obim autonomnosti u odlu~ivanju i organizaciji rada, mada je sada jo{ uvek te{ko dati odgovor {ta zna~i decentralizacija u odlu~ivanju, kada imamo iz-ra`ene velike probleme u lokalnoj zajednici. Sti~e se utisak da lokalna policija ima obavezu samo prema lokalnim potrebama, a pitanja koja prevazilaze ove okvire bi se i dalje morala re{avati linijski i na nekim vi{im nivoima – regionalnim ili nacionalnim. Ovo svakako zadire i u sistem organizacije policije, odnosno razgrani~e-nje njene nadle`nosti, {to }e se verovatno tokom razvoja projekta uskla|ivati.

Pretpostavka da }e se decentralizacija lak{e sprovoditi nakon dono{enja Zakona o policiji nije se obistinila, jer se nova policijska organizacija nije bitnije pro-menila u odnosu na staru. Zakon o policiji je u ~lanu 17. normativno uredio sarad- nju podru~nih organizacionih jedinica sa organima teritorijalne autonomije i lokalne samouprave.

Organi teritorijalne i lokalne samouprave bi u svakom slu~aju morali imati ve}e ingerencije i nadle`nosti u obavljanju policijskih poslova, odnosno u oblasti bezbednosti. Lokalna policija i organi lokalne samouprave trebali bi biti daleko samostalniji u izradi sopstvene strategije, odnosno lokalnih prioriteta.

Smatramo da bi se bud`etom organa teritorijalne autonomije i lokalne samouprave morala predvideti-planirati finansijska sredstva za finansiranje potreba policije na nivou teritorijalne autonomije i u lokalnoj zajednici.

Decentralizaciji treba dati prednost u obavljanju svih onih policijskih poslova gde je to mogu}e i u elementima koji doprinose razvoju policije u lokalnoj zajednici, posebno kada su u pitanju inicijative, standardi, odgovornost, ljudska prava, ovla{}enja policije i sl.

Zaklju~na razmatranja

Organizacija vlasti savremenih dr`ava danas predvi|a postojanje, pored centralnih, i brojnih organa u`ih teritorijalnih jedinica, odnosno necentralnih organa. Odnosi centralnih i necentralnih organa vlasti diktiraju i karakter politi~kog re`i-ma dr`ave.

Na planu organizacije policije u Srbiji poslednje gotovo dve decenije prisutan je centralisti~ki sistem koji je, saglasno teritorijalnoj podeli na okruge, prenet na necentralne organe. Ovaj sistem je posredno rezultat krupnih promena na svet-skoj politi~koj sceni, a naro~ito tragi~nog raspada biv{e SFRJ devedesetih godina pro{log veka i slo`ene bezbednosne situacije i sukoba na podru~ju Kosova i Metohije.

Centralizovan policijski model sa strogim hijerarhijskim lancem komando-vanja doprineo je politizaciji i militarizaciji policije i njenom udaljavanju od gra-|ana. Na taj na~in pozitivna iskustva koncepta dru{tvene samoza{tite koja su, iz-me|u ostalog, ~inili SFR Jugoslaviju sedamdesetih godina pro{log veka jednom od najbezbednijih zemalja Evrope i sveta su derogirana, a interes u`ih teritorijalnih jedinica i op{tina stavljen u drugi plan.

Posle demokratskih promena 2000. godine zapo~et je proces reformi policije. Kao najva`niji ciljevi transformacije policije istaknuti su depolitizacija, dekri-minalizacija, profesionalizacija i savremena organizacija proevropske provenijencije. Nekada{nji unutra{nji poslovi podeljeni su prema vrsti i nosiocima aktivnosti na bezbednosno-informativne i policijske poslove, {to je i normativno regulisa-no Zakonom o BIA (2002. godine) i Zakonom o policiji posle vi{egodi{nje rasprave 2005. godine.

U procesu reformi policije Srbiji je pomo} pru`ila i me|unarodna zajednica. Me|utim, sti~e se utisak da je poslednjih godina proces reformi ne{to usporen, te da novi Zakon o policiji nije doprineo procesu decentralizacije, niti pribli`avanju policije gra|anima. [tavi{e, novi Zakon o policiji je neravnote`u uloge i nadle`no-sti izme|u centralnih i necentralnih organa ustanovljenu u korist centralnih zadr-`ao, ograni~iv{i ingerencije u`ih teritorijalnih jedinica. Isto tako, iskustva koncepta “Policije u lokalnoj zajednici” koji je prihva}en u modernim dr`avama Zapada i daje pozitivne rezultate na polju bezbednosti, a ima odre|enih sli~nosti sa na{im nekada{njim sistemom dru{tvene samoza{tite u Srbiji, nedovoljno se primenjuju.

Uva`avaju}i specifi~nosti policijske slu`be koje zahtevaju centralizovan odnos i koje svakako treba ispo{tovati, decentralizacija policije je neminovnost koju opredeljuju dru{tveni demokratski procesi u zemlji i svetu. Jedan od postulata de-mokratije – da policija treba da slu`i zakonu, a ne politi~kom re`imu, institucijama, a ne pojedincima, treba da bude cilj reforme policije.

Prof. Dr. Nenad Avramovi}

Assistent Milo{ Markovi}

Decentralization, regionalization and forms of Police organization

At the same time, terms of ’centralism’ and ’decentralization’, as principles of organizing government agencies, as well as police and security services, are being discussed from the point of view of their territorial division; organization and the status of security in the past two decades of the development of the Republic of Serbia are also presented. Experiences in the field of police organization and operation are being analyzed in context of police reform and prevailing theories on incorporating the police into a local community.