Деятельность аппарата Правительства Российской Федерации по формированию руководящих органов ОДКБ и правовые основы их деятельности

С распадом СССР, имевшего единые Вооруженные Силы, Российская Федерация, как и многие молодые независимые государства, столкнулась с рядом социально-экономических проблем. Изменение международной обстановки и отсутствие у постсоветских Республик дееспособных силовых структур, в первую очередь национальных Воору- женных Сил, требовало от их руководства поиска путей безопасности. Вместе с тем возникший в противовес социалистическому лагерю блок НАТО не прекратил своего существования. Мир фактически стал однополярным. В сопредельных с Россией государствах, а также на ее территории возникали конфликты на почве территориальных и на- циональных противоречий. Военный потенциал страны в значительной степени ослаб, поскольку часть вооружения и военной техники некогда единого государства оказалась на территории вновь возникших суверенных республик. Помимо этого прекратила свое существование кооперация ряда предприятий бывшего военно-промышленного комплекса. На фоне сложившейся обстановки руководство страны пришло к выводу о необходимости объединения с сопредельными государствами усилий в деле защиты суверенитета, стабилизации военно-политической обстановки и укрепления мира. В результате началась работа по формированию системы коллективной безопасности на базе созданного после распада СССР Содружества независимых государств.

Выработка основополагающего документа о коллективной безопасности проходила трудно, поскольку у руководства ряда государств-членов СНГ возникли разногласия по ряду основных положений.

15 мая 1992 г. в городе Ташкент на заседании глав государств СНГ был подписан Договор о коллективной безопасности, в котором были закреплены обязательства в обеспечении безопасности на коллективной основе, воздержании от применения силы или угрозы силой в межгосударственных отношениях и разрешении всех разногласий между собой мирными средствами [2, с. 1]. Однако в ходе встречи не удалось преодолеть всех разногласий, и Договор заключили главы шести государств: Армении, Казахстана, Кыргызстан, России, Таджикистана и Узбекистана. Именно с подписанием Договора о коллективной безопасности автор связывает начало формирования органов управления ОДКБ, то есть первого этапа. Подписание договора стало отправной точкой в деятельности Российской Федерации по созданию системы коллективной безопасности. Главной идеей на стадии становления было желание сохранить систему базирования, систему управления частью Вооруженных Сил СССР. Стало очевидно, что для ее функционирования в первую очередь необходимо создание межгосударственных органов управления и правовой базы их деятельности. Российская сторона показала свою заинтересованность в деле реализации положений Договора и принимала активное участие в разработке и утверждении Положения о Совете коллективной безопасности – высшего органа управления Договора. В документе были определены состав и правовые основы деятельности Совета [6, с. 1–5], что позволило определить полномочия и приоритетные направления деятельности руководства ДКБ. Изначально в Совет входили главы государств-участников Договора и Главнокомандующий Объединенными Вооруженными Силами СНГ. Председательство было поручено президенту Российской Федерации Б. Ельцину.

С расформированием ГК ОВС СНГ государства-участники ДКБ приступили к изменению состава Совета. Решением СКБ от 24 декабря 1993 г. «О первоочередных мерах по реализации Договора о коллективной безопасности от 15 мая 1992 г.» был определен расширенный состав Совета. Помимо глав государств-участников в него вошли Генеральный секретарь СКБ, Совет министров иностранных дел и Совет министров обороны. Для осуществления текущей организационной, информационно-аналитической и консультативной работы по обеспечению деятельности Совета Коллективной безопасности и его органов был создан Секретариат СКБ [7, с. 2]. С этого момента наблюдается замедление процесса развития органов ДКБ. Основной причиной стала нестабильность взглядов руководства стран, входивших в состав СНГ на роль и место Договора в системе своих политических отношений. Это приводило к изменению состава ДКБ, к которому уже после подписания присоединились Азербайджан, Грузия и Беларусь. С появлением новых государств-участников требовалось согласование ряда вопросов обеспечения коллективной безопасности, на что затрачивалось значительное время. Плодотворная работа руководства Российской Федерации по созданию системы коллективной безопасности в формате ДКБ продолжилась после проведения 10 февраля 1995 г. в городе Алма-Ата очередной сессии СКБ. В ходе сессии Решение СКБ ДКБ была утверждена Концепция коллективной безопасности государств-участников. В документе была отражена совокупность взглядов стран Договора на предотвращение и устранение угрозы миру, совместную защиту от агрессии, обеспечение их суверенитета и территориальной целостности. Концепция определила основы военной политики государств-участников, а также основные направления создания системы коллективной безопасности и основы ее обеспечения [3, с. 1–7]. Помимо Концепции были утверждены «Основные направления углубления военного сотрудничества государств-участников ДКБ». В них были указаны основные мероприятия в военно-политической, военно-технической областях, а также в области строительства, подготовки и применения вооруженных сил [4, с. 1–2]. По результатам февральской сессии 1995 г. были созданы правовые условия, необходимые для начала практической деятельности государственных органов Российской Федерации по развитию в рамках ДКБ военного сотрудничества. Созданная при Генеральном секретаре СКБ рабочая группа, разработала План реализации Концепции коллективной безопасности государств-участников Договора о коллективной безопасности и Основных направлений углубления военного сотрудничества, утвержденный Решением СКБ от 26 мая 1995 года.

Для повышения эффективности и оперативности выполнения Плана 17 мая 1996 г. были утверждены Положение о Секретариате СКБ и его структура. Это позволило создать в структуре Договора реально действующий, независимый от структур СНГ орган управления, на который была возложена значительная часть ответственности за выполняемые в рамках Плана мероприятия. Стоит отметить в этой работе большую роль российской стороны, в составе рабочей группы от которой приняли участие Генеральный секретарь СКБ Г. Шабанников, от МО РФ генерал-лейтенант Майданник, представитель Министерства иностранных дел России Н. Пылев, и др. Во многом благодаря настойчивости и профессионализму представителей России была выполнена задача по согласованию проекта положения о Секретариате, преодолены разногласия с другими государствами Договора. В целях реализации Концепции коллективной безопасности в Секретариате СКБ была начата работа по подготовке проекта документа о проведении политических консультаций между государства- ми-участниками Договора. Значительный вклад в разработку данного документа внесли входившие в состав рабочих групп Секретариата представители Министерства иностранных дел и Министерства обороны Российской Федерации.

Работа по подготовке положения о порядке проведения консультации шла трудно, так как в этот период осложнились политические отношения между Россией и Грузией обусловленные действиями федеральных войск в Чеченской Республике. Несмотря на наличие противоречий у сторон, входивших в состав Договора, 28 марта 1997 г. в ходе московской сессии Решением СКБ было утверждено Положение о порядке проведения консультаций между государствами-участниками ДКБ. Положение позволило Российской Федерации вести политические диалоги по всем направлениям строительства системы коллективной безопасности в формате ДКБ. В то же время активная деятельность государств-участников Договора и эффективная работа по поддержанию мира и стабилизации обстановки в Центpальноазиатском регионе способствовала регистрации ДКБ в ООН, совершенной в Нью-Йорке 13 мая 1997 года. Необходимость этой работы обусловлена возникновением на территории региона в 1996 г. агрессии движения «Талибан», объединенной таджикской оппозиции и других экстремистов.

К моменту окончания срока Договора, действие которого прекращалось 20 апреля 1999 г., были сформированы основные межгосударственные органы ДКБ и постоянный рабочий орган, а также положено начало проведения консультаций между государствами-участниками. Помимо этого Договор удалось зарегистрировать в ООН.

Однако ДКБ на тот момент не мог обеспечить коллективную защиту территориальной целостности и суверенитета Российской Федерации в случае возникновения против нее военной агрессии. Причиной тому было несовершенство правовой базы, связанной с координацией усилий и принятием решений на случай, если понадобится оказать помощь государству-участнику или группе стран Договора. Помимо этого ДКБ не обладал достаточным авторитетом на фоне других международных организаций и соглашений, так как не принимал участие ни на одном из форумов и саммитов. Для устранения сложившихся на тот момент пробелов в формируемой Российской Федерацией системе коллективной безопасности была необходима пролонгация Договора. Стремление российской стороны к сотрудничеству подкрепилось подписанием 2 апреля 1999 г. в городе Москва Протокола о продлении ДКБ. Однако на предложение Президента России продлить ДКБ откликнулись не все его участники. Грузия, Азербайджан и Узбекистан отказались участвовать в пролонгации Договора и заявили о своем желании выйти из него. С моментом пролонгации ДКБ, обозначившим постоянный состав вошедших в него сторон, объединенных общими интересами в деле создания системы коллективной безопасности, автор связывает начало второго этапа.

С продлением Договора 2 апреля 1999 г. главами государств-участников было принято Решение об утверждении Плана основных мероприятий второго этапа формирования системы коллективной безопасности. В документе основное внимание было уделено созданию Коалиционных группировок войск, проведению планирования их применения, всестороннего обеспечения и управления [5, с. 2]. С целью повышения эффективности сотрудничества в формате ДКБ на мировой политической арене российская сторона принимала активное участие в разработке Положения о создании органа управления Договора, отвечающего за такую деятельность. Результатом плодотворной работы Секретариата под руководством Генерального секретаря В. Земского стало утверждение СКБ Положения о Совете министров иностранных дел государств-участников ДКБ. Создание нового органа позволило начать диалог с ОБСЕ и рядом других организаций о порядке взаимодействия ДКБ с ними в вопросах международной и региональной политики. В данной работе активное участие принимали представители Министерства иностранных дел РФ. В результате 25 мая 2001 г. был разработан, а впоследствии утвержден в Ереване Решением Совета министров иностранных дел Порядок осуществления рабочих контактов Генерального Секретаря СКБ с соответствую- щими структурами международных организаций. С этого момента наблюдается активное участие представителей ДКБ на международных саммитах, что создало благоприятную почву для дальнейшего укрепления позиций Российской Федерации в области внешней политики.

В течение 1999 г. на территории Российской Федерации был совершен ряд террористических актов, сопровождавшихся огромными жертвами среди гражданского населения. В этой связи остро стала проблема противодействия проявлениям международного терроризма, разрешению которой, по мнению руководства страны, способствовало формирование в рамках ДКБ соответствующего механизма. Заинтересованность России и других государств-участников ДКБ в области противодействия международному терроризму была отражена в Меморандуме о повышении эффективности Договора, одобренном СКБ 24 мая 2000 г. на сессии в Минске. Стороны выразили намерения о создании межгосударственного органа по вопросам обеспечения национальной безопасности. Подтверждением намерений, изложенных в Меморандуме, выступило Решение СКБ ДКБ о создании Комитета секретарей советов безопасности и правовой базы его деятельности. В ходе минской сессии большое внимание было уделено развитию силовой составляющей Договора. Были подготовлены и утверждены Положения о Совете министров обороны и о порядке принятия и реализации коллективных решений на применение сил и средств системы коллективной безопасности, тем самым продолжилась работа по совершенствованию механизма противодействия военной агрессии. С созданием КССБ и СМО значительно упростилась подготовка предложений Совету безопасности. С этого момента параллельно с работой Секретариата СКБ вопросы координации взаимодействия в вопросах военной политики, военного строительства и военно-технического сотрудничества рассматривались и в Совете министров обороны. Комитет секретарей советов безопасности вел консультативную работу в области обеспечения национальной безопасности государств – членов ДКБ. Результаты минской сессии имели большое значение для российской стороны. Утвержден- ные документы позволяли начать работу по укреплению авторитета ДКБ на мировой арене, а также его развитию как инструмента противодействия вызовам и угрозам. Стоит также отметить, что сессия проходила в автономном режиме независимо от СНГ. В результате 14 мая 2002 г. в аналитическом докладе Генерального секретаря В. Николаенко была указана необходимость придания Договору статуса международной региональной организации [1, с. 8]. По результату доклада Генерального секретаря Советом коллективной безопасности было принято Решение о начале преобразования статуса ДКБ.

Плодотворная работа представителей РФ в разработке проектов документов регламентирующих деятельность Организации и ее органов способствовала подписанию 7 октября 2002 г. в Кишиневе Соглашения о правовом статусе ОДКБ и Устава Организации, с чем автор связывает начало третьего этапа создания органов управления и правовой базы их деятельности. Для реализации задачи по укреплению и совершенствованию военной составляющей Организации требовалось создание рабочего межгосударственного военно-штабного органа. В качестве такого органа Решением СКБ, принятым 28 апреля 2003 г., был определен Объединенный штаб ОДКБ. Постоянно действующий рабочий орган Организации решено было создать на базе 38 военного городка, расположенного в Москве [8, с. 2]. Разработка правовой базы деятельности вновь сформированного органа осуществлялась при участии представителей Генерального штаба РФ и была окончена с утверждением Советом коллективной безопасности 25 марта 2004 г. Положений об Объединенном штабе и о порядке прохождения военной службы в Объединенном штабе. Изменение статуса Договора требовало адаптации Положений, регламентирующих деятельность межгосударственных органов. В результате к 28 апреля 2003 г. был подготовлен и утвержден пакет документов позволивший организовать работу органов уже в составе Организации.

Работа представителей российской стороны по развитию системы коллективной безопасности в формате ОДКБ позволила создать в течение 2005–2007 гг. Координацион- ные советы руководителей компетентных органов по противодействию незаконному обороту наркотиков, по вопросам борьбы с незаконной миграцией, Координационный совет по чрезвычайным ситуациям и основную правовую базу их деятельности. С началом их функционирования были объединены усилия компетентных органов государств-членов в борьбе с незаконной миграцией, незаконным оборотом наркотиков, а также в сфере предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. В ноябре 2006 г. была создана Парламентская Ассамблея государств-участников ОДКБ, способствовавшая ускорению процесса ратификации принятых в рамках Организации документов.

Первые шаги по реализации намерений о создании коллективных миротворческих сил были осуществлены с утверждением 18 июня 2004 г. Концепции формирования и функционирования механизма миротворческой деятельности. Этот документ способствовал разработке Положений о Коллективных миротворческих силах, Оперативной рабочей группе по подготовке миротворческих операций и о Главе миротворческой миссии. Правовая база миротворческой деятельности РФ в формате ОДКБ была утверждена СКБ 6 октября 2007 г. в городе Душанбе после подписания соответствующего Соглашения. Наличие механизма миротворческой деятельности в формате Организации позволяло проводить миротворческие операции в зоне ответственности в случае получения разрешения Совета коллективной безопасности ОДКБ. В результате это создало условия для перехода Организации на качественно новый уровень. По мнению автора, результаты душанбинской сессии стали началом четвертого этапа .

Стоит отметить, что в течение третьего периода деятельности РФ имела строгий планомерный характер. С 2005 г. деятельность российской стороны в предстоящем году определялась Планами приоритетных направлений деятельности государств-членов ОДКБ. Значительный вклад в развитие Организации внесли представители Российской Федерации в составе Секретариата. За прошедший период ими была проделана огромная работа по разработке и гармонизации правовой базы деятельности ОДКБ. Это позволило в кратчайшие сроки восстановить членство Республики Узбекистан, без ущерба для выполнения запланированных мероприятий. К началу четвертого этапа были сформированы основные межгосударственные и рабочие органы ОДКБ и налажена их деятельность, создана силовая составляющая в лице КСБР (ЦАР), подготовлена правовая база механизма миротворческой деятельности, а также реализованы основные направления военно-технического сотрудничества. Однако к этому моменту не удалось достичь значительных успехов в формировании региональных систем. Четвертый период характеризуется деятельностью направленной на повышение эффективности органов ОДКБ и развитие военного потенциала. 14 июня 2009 г. государствами-членами было подписано Соглашение о создании КСОР. В результате была изменена структура Объединенного штаба и введены дополнительные функции. Руководству Российской Федерации удалось достичь соглашения о создании региональной системы ПВО с Белоруссией и Арменией. Итоги московской сессии, прошедшей в 2009 г., положили начало формированию системы коллективного реагирования на чрезвычайные ситуации. В рамках комплексного информационного противодействия современным вызовам и угрозам в зоне ответственности ОДКБ к очередной сессии СКБ проходившей 10 декабря 2010 г. удалось подготовить Положение о сотрудничестве государств-членов в сфере обеспечения информационной безопасности.

Таким образом, в исследуемый период деятельность государственного аппарата Российской Федерации позволила сформировать органы управления ОДКБ и основную правовую базу их деятельности, что способствовало предотвращению конфликтов между государствами постсоветского пространства и снижению напряженности в регионах коллективной безопасности. Генерал-полковник Леонид Ивашов, который был участником подписания Договора в мае 1992 г. заявлял: «Участники ОДКБ могут коллективно отражать внешнюю агрессию, совершенную на одну из стран. Договор не запрещает участие военной компоненты ОДКБ и для тушения внутренних конфликтов. Но все решения на этот счет должны принимать главы государств, входящие в организацию».