Деятельность Евросоюза в Арктическом совете: проблемы и перспективы

Ровно 25 лет назад, в 1996 г., в канадской Оттаве был создан Арктический совет (сокращённо АС), ведущий международный форум сотрудничества, который является центральной площадкой для регионального взаимодействия восьми стран-членов, шести постоянных участников в лице организаций коренных малочисленных народов Арктики и, что стало актуальным уже в последние годы, многочисленных наблюдателей. Для Европейского союза Арктика не чуждый регион: по словам Посла по особым поручениям ЕС по арктическим вопросам, Евросоюз уже есть в Арктике, так как три страны-члена — Дания, Финляндия и Швеция — выступают членами Арктического совета, так же как и два члена Европейской экономической зоны — Исландия и Норвегия — не считая того, что некоторые европейские страны и организации имеют статус наблюдателей в организации. Все они работают на разных уровнях АС (от высшего к нижнему): встречаются на полях министерских заседаний, ведут переговоры на уровне старших должностных лиц, реализуют проекты в рамках шести предметных рабочих групп и дополнительных экспертных групп, а также иных сопряжённых форматов. С учётом значимости сохранения хрупкой экосистемы Арктики, последствий изменения климата и глобального потепления, усиления антропогенной нагрузки на регион и стремления к его устойчивому развитию эти совместные усилия играют ключевую роль в выработке общих подходов, обмене опытом, всестороннем развитии Арктики и поддержке её населения.

В 2009 г. заявку на получение статуса наблюдателя в Арктическом совете после продолжительных приготовлений подал и Европейский союз. По целому ряду причин представители интеграционного объединения считали неоспоримыми свои аргументы для получения этого статуса, указывая на свой многолетний вклад в арктические проекты, борьбу с изменением климата, зелёную энергетику, новые технологии, инвестиции и географию. Однако заявка была отклонена, и до сих пор (на момент 22 июля 2021 г.) ЕС так официально и не стал постоянным наблюдателем. На практике ЕС всё-таки начал «наблюдать за работой Совета» в 2013 г., когда министры Арктического совета, не принимая окончательного решения, утвердительно рассмотрели европейскую заявку. Став де-факто наблюдателем ad hoc, ЕС не получил заветного официального статуса, который, возможно, и был изначальной и основной целью его заявки. В данной работе будут рассмотрены интересы ЕС в участии в Арктическом совете, приведены причины «подвешенного» статуса Европейского союза в этой организации, изучены особенности страновых позиций и общего подхода к проблеме в интеграционном объединении, проведён анализ достижений, проблем и перспектив ЕС в Совете, сделаны краткие выводы.

Интерес ЕС как организации в участии в Арктическом совете

Арктический совет — уникальный форум сотрудничества. С одной стороны, он эксклюзивен, так как решения на всех уровнях в Арктическом совете являются исключительной прерогативой только восьми арктических стран с привлечением шести организаций традиционных жителей Арктики — постоянных участников форума: алеутов, атабасков, гвичинов, инуитов, саамов, коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России. С другой стороны, наблюдать за деятельностью совета приглашаются различные организации и внерегиональные страны. Они вносят соответствующий вклад посредством участия в АС на уровне рабочих групп, могут предлагать проекты через государства или постоянных участников, соразмерно их финансировать. На министерских сессиях наблюдатели могут делать письменные заявления, в работе вспомогательных органов, если председатель сочтёт уместным, могут брать слово, но лишь после стран и коренных народов. Также они могут представлять необходимые документы и выражать позицию по текущим вопросам. В дополнение к этому на отдельные встречи в рамках АС зачастую приглашаются страны и организации вообще без какого-либо статуса, так называемые «наблюдатели ad hoc», участие которых релевантно для обсуждаемой повестки дня.

Согласно Декларации об учреждении Арктического совета, статус наблюдателя в Арктическом совете открыт для неарктических государств и разного рода организаций, которые поддерживают цели АС, признают суверенитет, суверенные права и юрисдикцию арктических государств в Арктике, правовую базу в отношении Северного Ледовитого океана (СЛО), включая, в особенности, морское право, демонстрируют финансовую способность вносить вклад в работу, интерес к Арктике и т. д. 1

По мнению экспертов The Arctic Institute, Европейский союз рассматривает статус постоянного наблюдателя Арктического совета как инструмент, узаконивающий его участие в делах, которые касаются Арктики, и использует его в качестве важной межправительственной платформы для обсуждения проблем региона 2. Хотя ЕС получил статус «наблюдателя ad hoc» в 2013 г. (то есть, имея приглашение на то или иное событие АС, на практике ЕС имеет такие же права, как и любой другой наблюдатель, несмотря на отсутствие окончательного решения), желание стать официальным наблюдателем «приобретает всё большее значение и актуальность, так как считается, что этот статус обеспечит ЕС желаемую легитимность в качестве арктического субъекта, голос которого будет иметь достаточный вес, чтобы быть услышанным и обладать способностью влиять на дискуссии по поводу будущего этого региона» [1, Алиев Н., с. 5].

Если оценивать практические преимущества желанного статуса постоянного наблюдателя, то можно увидеть, что он не влечёт за собой ничего дополнительного, кроме регулярных приглашений на встречи АС и возможности внести вклад в деятельность рабочих групп, а эта возможность есть и у наблюдателей ad hoc 3. Таким образом, становится ясно, что для Евросоюза официальный статус наблюдателя имеет скорее символическое значение. Стать постоянным наблюдателем равноценно вступлению в своего рода «закрытый клуб» легитимных игроков на арктической арене. Это особенно важно в контексте роста числа сторон, выражающих свой интерес к высокоширотным процессам. Для них легитимность сопоставима с доступом, влиянием и возможностями. Арктический совет в данном случае рассматривается в качестве своего рода формального привратника региона, чему способствует вовлечённость в его работу коренных народов, отказ от обсуждения вопросов «жёсткой безопасности» и активное участие России. Кроме того, по мере растущего противопоставления арктических и внерегиональных стран, включение «аутсайдеров» позволяет формату оставаться актуальным на фоне развития иных международных площадок. При таком восприятии института наблюдателей АС становится понятным неоднозначный подход к Евросоюзу со стороны некоторых арктических государств.

Анализ функционирования ЕС по вопросам сотрудничества в Арктическом совете

Говоря о подходе ЕС к вопросам Арктики, необходимо учитывать общие принципы, на которых он основан. Прежде всего, важно констатировать, что для ЕС Арктика входит в сферу «мягкой политики» (англ. soft policy), то есть отсутствуют чёткие доктринальные рамки общеевропейской арктической политики. Не существует ни одного договора, стратегии или плана действий, которые определяли бы цели и приоритеты ЕС в Арктике. Регион также не определён ни в одном из основных рамочных финансовых документов объединения. Потому подход к Арктике и к Арктическому совету является «зонтичным», то есть усилия разных департаментов Еврокомиссии по соответствующему направлению координируются Специальным представителем ЕС по Арктике 4. «Мягкий» подход коллективной Европы к Арктиче- скому совету определяется в одном из относительно актуальных документов: в 2016 г. был опубликован документ «Политика ЕС в Арктике» (в 2020 г. Еврокомиссия запустила процесс консультаций по обновлению этого документа) 5. Там Арктический совет выделяется как одна из основных площадок для международного сотрудничества в регионе, подчёркивается важность участия ЕС в мероприятиях на всех его уровнях. Однако, следуя тому же документу, Арктическим советом полярные амбиции Евросоюза не исчерпываются. Так, в октябре 2019 г. в городе Умео на севере Швеции 3–4 октября прошёл специальный Арктический форум Европейского Союза, организованный Европейской комиссией, Европейской службой внешних связей и шведским правительством. На форуме присутствовали главы внешнеполитических ведомств Италии, Индии, Финляндии, Латвии, Норвегии, Мальты, а также два еврокомиссара. Этот пример демонстрирует, что ЕС готов вести и свою проактивную линию в Арктическом направлении, обходя стороной Арктический совет, и европейские страны-члены АС готовы в этом участвовать, а затем продвигать коллективные интересы уже на официальной арктической площадке.

С момента получения статуса наблюдателя ad hoc в Арктическом совете в 2013 г. Евросоюз значительно усилил и скоординировал свою арктическую политику, в том числе начав вводить институциональные механизмы в этом направлении. Так, в 2017 г. была создана должность Посла по особым поручениям по вопросам Арктики (также: Специального представителя ЕС по вопросам Арктики, англ.: Ambassador-at-large for the Arctic / Special Envoy for Arctic matters), которая во многом схожа по содержанию и набору задач с функциями Посла по особым поручениям МИД России 6. Для ЕС это стало в определённой степени поворотным пунктом по увеличению своей заметности в регионе и участия в арктических процессах. Задачами дипломата на этом посту является продвижение деятельности ЕС в Арктике как на международной арене, так и непосредственно внутри самого интеграционного объединения, и координация арктической политики Союза 7. Помимо прочего, в его обязанности входит посещение всех встреч Арктического совета, на которые ЕС приглашается, активное в них участие и информационное сопровождение.

Что касается экспертного уровня, то здесь участие Евросоюза ещё более заметно: выступающие от его лица специалисты посещают заседания всех рабочих групп, в которых ведётся работа Арктического совета. Эксперты ЕС содействуют проектам и программам АС, со- финансируют многие из них, например, по борьбе с чёрным углеродом 8. Таким образом, не получив официального статуса наблюдателя в АС, Европа пытается идти обходным путём. Посредством целого ряда инициатив ЕС вовлекается в экспертные дискуссии и процесс принятия решений — в первую очередь, в области борьбы с глобальным потеплением, в сфере поддержки народов Севера, арктического бизнеса и сельского хозяйства [2, Загорский А.В.]. Кроме того, ЕС уже разработал множество эффективных законодательных мер по защите окружающей среды, которые применяются в европейской Арктике не только Данией, Финляндией и Швецией, но и Норвегией и Исландией, так как они входят в ЕЭЗ. Среди иных инициатив ЕС для Арктики можно назвать экономику замкнутого цикла, включающую снижение уровня загрязнения окружающей среды, эффективный менеджмент в сфере отходов и восстановление экосистем 9. Тем самым ЕС уже сейчас со своей стороны выполняет ключевую задачу всех арктических стран — сохранение природы Арктики в условиях усиливающегося антропогенного влияния — и распространяет эти практики на площадке АС.

Особенности страновых интересов государств-членов ЕС по Арктическому совету

Государства-члены Европейского союза в ощутимо разной степени заинтересованы в деятельности Арктического совета. Формально их можно разделить на три группы: страны-члены АС, внерегиональные страны, активно участвующие в арктическом сотрудничестве, в частности, в роли наблюдателей Арктического совета (или пытающиеся ими стать), и страны, не интересующиеся Арктикой. В первую группу входят три государства: это Дания, Финляндия и Швеция [2, Загорский А.В., с. 189].

При этом Дания обязана своему участию в АС лишь наличием в своём составе Гренландии, которая после референдума 1985 г. в Евросоюз не входит, являясь лишь Европейской заморской территорией, а Швеция и Финляндия не относятся к «арктической пятёрке», поскольку не имеют выхода к Северному ледовитому океану и, соответственно, своей части арктического шельфа. Ещё два европейских государства-члена Арктического совета — Норвегия и Исландия — не входят в Евросоюз, но входят в Европейскую экономическую зону и участвуют в целом ряде общеевропейских проектов, например, Рамочной программе ЕС по исследованиям и инновациям. Среди всех этих стран активными сторонниками вовлечения ЕС можно назвать только Швецию и Финляндию, в меньшей степени Данию. Большая вовлечённость ЕС позволяет им получать соответствующее финансирование на свои арктические инициативы и мероприятия, увеличивать свой вес в продвижении проектов в рабочих группах, привлекать серьёзную экспертную поддержку и технологии в регион.

Что касается второй группы, то множество стран-членов ЕС уже сейчас является полноправными наблюдателями в Арктическом совете, в отличие от самого Европейского союза: Франция, Германия, Италия, Нидерланды, Польша и Испания 10. Многие из этих стран имеют не только своих специалистов и арктическую стратегию, но и чиновников, занимающихся исключительно полярными направлениями. Более того, в последнее время всё больше стран-членов ЕС подают свои заявки на статус наблюдателя в АС. Так, в ноябре 2020 г. свою заявку официально направила Эстония, позиционирующая себя как «самое северное неарктическое государство». Кроме того, с осени 2020 г. велась подготовка заявки Чехии, поданной в марте 2021 г. 11 Говорят, получить место за столом в Арктическом совете теперь престижно (хотя на самом деле за один стол наблюдателей никто не садит, обычно они располагаются на периферии зала заседаний, за спинами стран-членов и постоянных участников). Однако целый ряд экспертов указывает на то, что на участие в АС страны сподвигают не в последнюю очередь геополитические интересы. Об этом свидетельствуют недавние сообщения относительно недобросовестных мотивов Чехии, подтверждённых американскими заявлениями. Утверждается, что западные страны стремятся обеспечить преобладание западной позиции путём количественного превосходства лояльных им стран-наблюдателей АС. И это только увеличивает недоверие в адрес ЕС со стороны России.

Одним из наблюдателей в Арктическом совете является и бывший член Евросоюза — Великобритания. Её выход из ЕС значительно ослабил позиции объединения в регионе: оно лишилось не только одного из наблюдателей, но и основного спонсора — 15 % бюджета ЕС формировалось из британских вложений, и значительная часть арктических проектов тоже поддерживались именно на деньги королевства 12. Так, в период 2007–2013 гг. ЕС выделил 1,98 млрд евро на арктические проекты, в 2014–2020 гг. ещё свыше миллиарда, причём считаются только средства из различных фондов. Средства шли на чистую энергетику, коренные народы, образовательные программы и т. д., и ощутимая их доля выделялась Британией. Отсюда возникают опасения касательно потенциальной независимости Гренландии, и так не являющейся территорией ЕС, что может ещё сильнее ослабить его позиции, в том числе и в географическом плане: ЕС потеряет ещё одного наблюдателя и арктическую территорию, имеющую континентальный шельф в СЛО. С этим связано и пристальное внимание ЕС к последним выборам на острове, состоявшимся весной 2021 г.

Достижения, проблемы и перспективы ЕС в Арктическом совете

Уже в 2008 г. официальный Брюссель выразил стремление стать наблюдателем в Арктическом совете 13. Согласно вышедшему в тот год коммюнике «Европейский союз и Арктический регион», этот статус был важен для будущего вовлечения ЕС в региональные процессы. Неожиданно заявка 2009 г. натолкнулась на вето Канады. Представители североамериканского государства заявили, что «на текущий момент не чувствуют понимания духа площадки со стороны ЕС». Считается, что вето канадцев последовало за запретом Евросоюза на импорт продукции из меха тюленей, происходившей в основном из Канады [3, Воронков Л.С., с. 421]. В 2011 г. канадцы вновь заветировали европейскую попытку. Любопытно, что этот конфликт по своей природе имеет скорее символическое значение, так как экспорт изделий из тюленьей продукции, не играя существенной роли в торговых связях между сторонами, составляет основу жизнедеятельности коренных жителей канадского севера — инуитов, которые традиционно занимаются этим промыслом сотни лет. В связи с этим для канадцев, позиционирующих себя как арктическую нацию, конфликт олицетворял противопоставление региональных и неарктических игроков [3]. Иными словами, не допуская ЕС до Арктического совета, Канада давала понять, кто состоит «в клубе», и кто принимает в нём решения [4, Канада: современные тенденции…]. До тех пор, пока в 2015 г. не был найден компромисс, допускающий импорт продукции коренных народов, в том числе канадских, на территорию Евросоюза, канадцы не смягчали своей позиции [4]. То есть адаптироваться и изменять подход было необходимо Евросоюзу, а не арктическим странам.

На фоне одобрения заявок крупных внерегиональных государств в 2013 г. (Китая, Индии, Японии, Республики Корея, Сингапура, Италии) [5, Азиатские игроки…] ЕС частично дали «зелёный свет», и европейцам «до принятия окончательного решения» было разрешено «наблюдать за работой совета» 14. А принято оно так и не было, так как после событий на Украине и санкций ЕС против России 2014–2015 гг. аргументы против официального Брюсселя в роли постоянного наблюдателя в Арктическом совете появились и у России. По мнению экспертов из Фонда Фридриха Эберта, российская сторона и ранее высказывала озабоченность стремлением Брюсселя в организацию, а также сыграла важную роль в разработке критериев для постоянных наблюдателей АС, которые отсрочили принятие решения по европейской заявке [1]. В 2021 г. скептицизм в отношении заявки Евросоюза высказала уже Норвегия. Это случилось на фоне разногласий между ЕС и скандинавским королевством по поводу вылова трески в «рыбоохранной зоне» архипелага Шпицберген. Таким образом, ЕС

Киргизов-Барский А.В. Деятельность Евросоюза в Арктическом совете™ оказался замкнутым в неопределённой ситуации: объединение нельзя в полной мере назвать ни внерегионалом, ни инсайдером ¹⁵.

В то же время Евросоюз уже научился работать в таком неопределённом статусе. По словам бывшего Посла по особым поручениям ЕС по вопросам Арктики Мари-Энн Конинскс, отношение к Евросоюзу такое же, как к другим наблюдателям, и он приглашается на все мероприятия 16. В то же время дипломат раскритиковала сопротивление России получению статуса наблюдателя Евросоюзом, заявив, что «в работу Арктического совета не принято привносить политические конфликты извне». По её словам, если причина российской позиции — санкции, то восточный сосед ЕС тем самым нарушает этот «золотой принцип» АС. Так или иначе, со стороны официального Брюсселя и его представителей постоянно звучит уверенность, что в будущем ЕС обязательно получит статус постоянного наблюдателя в Арктическом совете.

Заключение

В заключение можно сделать вывод о том, что Европейский союз, несмотря на многочисленные попытки, спустя 13 лет так и не стал полноправным наблюдателем Арктического совета. В практическом плане это не является проблемой: будучи наблюдателем де-факто с 2013 г., Евросоюз присутствует на всех встречах АС, а его права и обязанности, по заявлениям самих же европейцев, не отличаются от прав и обязанностей других наблюдателей. Проактивная политика ЕС в этом направлении, широкая экспертная и финансовая поддержка проектов АС, введение должности Посла по особым поручениям ЕС с арктическим мандатом и широкими информационными полномочиями позволяют интеграционному объединению играть заметную роль в арктическом направлении, в том числе в глазах простых обывателей.

Тем не менее, в контексте значимости статуса официального наблюдателя в Арктическом совете Евросоюз серьёзно проигрывает. Если существует «закрытый клуб» наблюдателей, то очевидно, что ЕС не пускают «внутрь», а держат, скорее, «в прихожей». Учитывая, что статус наблюдателей есть уже у целого ряда стран-членов ЕС, список которых расширяется, отсутствие такого статуса у Евросоюза как единого целого говорит само за себя. С одной стороны, это связано с конфликтом между арктической идентичностью региональных стран и далёким от понимания высокоширотных проблем ЕС, с другой — причина также в геополитических противоречиях, берущих истоки далеко за пределами региона. Таким образом, в связи с отсутствием официального статуса наблюдателя, ЕС каждый раз должен «заслуживать» своё место в Совете, активно предлагая решения и собственный опыт в таких областях, как борьба с изменением климата, защита экологии, поощрение устойчивого развития и т. д. Кроме того, ЕС ищет обходные пути вовлечения в арктические процессы, в том числе развивая внутренний механизм работы в северном направлении и организуя европейские арктические мероприятия, такие как недавний саммит в г. Умео, на котором присутствовало множество представителей стран-членов, интересующихся Арктикой, причём по большей части внерегиональных.

Вероятно, двойственность участия ЕС в Арктическом совете будет сохраняться в дальнейшем: вовлечённость де-факто при отсутствии официального статуса выглядит компромиссным решением, которому трудно найти долгосрочную замену в ближайшей перспективе. Однако в том, что она будет найдено, никто не сомневается.