Деятельность международных организаций по совершенствованию нормативной базы борьбы с терроризмом: история и тенденции развития

В XXI веке борьба с терроризмом остается одной из актуальнейших проблем, решение которой требует усилий всего мирового сообщества, мобилизации всех созданных механизмов. Наиболее эффективный из них - договорно-правовой, который предусматривает активное правотворчество международных организаций. Именно под эгидой международных организаций, в первую очередь ООН, проводится наиболее последовательная деятельность по борьбе с терроризмом и принимаются антитеррори-стические международно-правовые акты. Сегодня одним из ключевых документов, принятых государствами под эгидой ООН, является Глобальная контртеррористическая стратегия 2006 г. Стратегия представляет собой план действий по устранению условий, способствующих распространению терроризма и борьбе с ним. Она призывает государства присоединиться к существующим международным конвенциям и протоколам против терроризма и приложить все усилия для согласования и заключения всеобъемлющей конвенции о международном терроризме [1].

Начиная с 60-х гг. XX в. международное сообщество разработало 16 международных соглашений

(13 контртеррористических конвенций и трех протокола), которые открыты для участия всех государств-членов. В последние годы осуществляется значительная работа по совершенствованию нормативной базы борьбы с терроризмом. С момента принятия Глобальной контртеррористической стратегии был принят ряд документов, которые касаются новых или уточняют известные аспекты антитеррори-стической деятельности.

Среди данных документов - Конвенция о взаимной правовой помощи и выдаче в целях борьбы с терроризмом от 16 мая 2008 г.; Конвенция о борьбе с незаконными актами в отношении международной гражданской авиации от 10 сентября 2010 г. (Пекинская конвенция); Протокол, дополняющий Конвенцию о борьбе с незаконным захватом воздушных судов (Гаагскую конвенцию) от 10 сентября 2010 г. и др.

16 мая 2008 г. в Марокко на пятой Конференции министров юстиции франкоязычных стран Африки была принята Конвенция о взаимной правовой помощи и выдаче в целях борьбы с терроризмом [2]. Она стала первым актом, закрепившим вопросы выдачи и оказания правовой помощи в целях противо- действия терроризму. Конвенция дает трактовку таким понятиям, как «Уголовные вопросы», «Выдача», «Всеобщие документы о борьбе с терроризмом». Новеллой конвенции является привязка выдачи преступников к деяниям, предусмотренным в 16 вышеупомянутых контртеррористических документах ООН

В конвенции также закреплено положение, что преступления, предусмотренные во всеобщих документах о борьбе с терроризмом не считаются политическими или финансовыми, также запрещается ссылаться на банковскую тайну для обоснования отказа в оказании правовой помощи. Государствами-участниками были определены цели, для которых может запрашиваться правовая помощь. К ним относятся: получение свидетельских показаний или заявлений от отдельных лиц; вручение судебных документов; проведение обыска и производство выемки или ареста; осмотр объектов и участков местности; предоставление информации, вещественных доказательств и оценок экспертов; предоставление подлинников или заверенных копий соответствующих документов и материалов, включая правительственные, банковские, финансовые, корпоративные или коммерческие документы; выявление или отслеживание доходов от преступлений, имущества, средств совершения преступлений или других предметов для целей доказывания; содействие добровольной явке соответствующих лиц в органы запрашивающего государства-участника; оказание любого иного вида помощи, не противоречащего внутреннему законодательству запрашиваемого государства-участника.

В качестве посредника для передачи просьбы об оказании правовой помощи Конвенция определила Интерпол. С 30 августа по 10 сентября 2010 г. в Пекине под эгидой Международной организации гражданской авиации (ИКАО) состоялась Международная конференция по воздушному праву - Дипломатическая конференция по авиационной безопасности - участие в которой приняли более 70 стран. Основной целью данного мероприятия было принятие поправок к Гаагской и Монреальской конвенциям [3]. Результатом работы указанной дипломатической конференции стало принятие двух документов: Конвенции о борьбе с незаконными актами в отношении международной гражданской авиации (Пекинская конвенция) и Протокола, дополняющего Конвенцию о борьбе с незаконным захватом воздушных судов, принятую 16 декабря 1970 г. в г. Гааге.

Необходимо отметить, что хотя первоначально планировалось принятие лишь поправок к Монреальской и Гаагской конвенциям, но в итоге было принято новое международное соглашение - Пекинская конвенция, которая, в принципе, объединяет содержание Монреальской конвенции, и дополняю- щего ее протокола. Неслучайно в заключительных статьях конвенции указано, что она, после вступления в силу, будет иметь преимущество перед Монреальской конвенцией и Монреальским протоколом.

Серьезным вкладом в борьбу с авиационным терроризмом явилось расширение перечня видов преступлений, направленных против безопасности гражданской авиации, которое получило закрепление в Пекинской конвенции.

Важно отметить, что большинство деяний, рассматриваемых в качестве преступлений по Пекинской конвенции, связаны либо с причинением ущерба жизни, здоровью и имуществу третьих лиц, либо с нанесением ущерба окружающей среде [4; 5].

Данный концептуальный подход значительно отличает Пекинскую конвенцию от действующих на сегодняшний день международных документов, направленных на обеспечение безопасности гражданской авиации.

Значительный опыт борьбы с терроризмом накоплен на региональном уровне. В числе первых документов, принятых в Европейском Союзе стала Конвенция о пресечении терроризма от 27 января 1977 г. Она послужила фундаментальной основой развития третьей опоры европейской интеграции, вошедшей в историю как полицейское и судебное сотрудничество по уголовным делам.

Разработке нормативной базы противодействия терроризму существенное внимание уделяется и в рамках Совета Европы. Так, 30 марта 2005 г. Комитет министров Совета Европы принял рекомендацию № R (2005) 7 «О документах, удостоверяющих личность, и документах для поездок за границу и борьбе с терроризмом». Положения данной рекомендации исходят из того, что надлежащая, быстрая и надежная идентификация личности чрезвычайно важна для борьбы с терроризмом и обеспечения безопасных международных поездок, что, в частности, касается выдачи документов, удостоверяющих личность, и документов для поездок за границу. Следующим документом явилась Рекомендация № REC (2005) 10 Комитета министров Совета Европы «Об особых методах расследования тяжких преступлений, в том числе террористических актов», принятая 20 апреля 2005 г.

Руководствуясь общей тенденцией развития ан-титеррористической борьбы и с учетом новых реалий, Совет Европы 16 мая 2005 г. в Страсбурге принял Конвенцию о предупреждении терроризма. Целью Конвенции является активизация усилий сторон, направленных на предупреждение терроризма и его негативного воздействия на полное осуществление прав человека, в частности, права на жизнь. Реализация этой цели должна осуществляться посредством мер, принимаемых как на национальном уровне, так и в рамках международного сотрудничества, с должным учетом действующих применимых много- ступлений, охватываемых Конвенцией; обеспечение юридических лиц достаточными возможностями по оказанию помощи государству в предупреждении и выявлении готовящихся или совершаемых преступлений на их объектах; оказание содействия участию неправительственных организаций, отдельных групп и лиц в противодействии терроризму и в формировании в обществе неприятия терроризма; просвещение общественности об опасности терроризма и его негативных последствиях, а также об ответственности за совершение преступлений, охватываемых Конвенцией; обеспечение возможности населению информировать государственные органы, в том числе анонимно, о любых деяниях, которые могут рассматриваться в качестве преступлений, охватываемых Конвенцией.

Сотрудничество правоохранительных органов предусматривает также направление сотрудников на территорию запрашиваемой Стороны для участия в оперативно-розыскных мероприятиях и следственных действиях, оказание полномасштабной правовой помощи, включая выдачу, а также передачу осужденных. Подробно регламентирована конфискация как мера противодействия терроризму.

Важным, на наш взгляд, является тот факт, что реализация Конвенции предполагает комплексное использование каналов связи, включающее дипломатические каналы, каналы Интерпола и Исполнительного комитета Региональной антитеррористи-ческой структуры Шанхайской организации сотрудничества. Знаковым является заключение конвенции на неопределенный срок [8]. Деятельность государств СНГ по борьбе с терроризмом координируется межгосударственным Антитерро-ристическим центром, базирующимся в г. Москве (АТЦ СНГ). АТЦ СНГ был создан Решением Совета глав государств СНГ в 2000 г. и за этот период много сделал для обеспечения тесного взаимодействия компетентных органов государств - участников СНГ в области борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма. В последние годы АТЦ СНГ был проведен ряд крупномасштабных учений. Так, в августе 2014 г. в Казахстане прошло совместное антитеррористи-ческое учение государств - участников СНГ «Же-тысу - Антитеррор 2014», которое было посвящено отработке задач по выявлению групп условных террористов, следующих транзитом через государственные границы Республики Беларусь и России в Казахстан с радиоактивным грузом [8].

АТЦ СНГ проводит комплексную многоплановую работу по совершенствованию международных стандартов по противодействию терроризму. Так, в июне 2014 г. Антитеррористический центр и Евразийская группа по противодействию легализации 159

сторонних или двусторонних договоров или соглашений между государствами [6].

Значительный вклад в формирование международно-правовых основ борьбы с терроризмом внесли государства - члены ШОС. В условиях, когда мировое сообщество в рамках ООН не может сформулировать определение международного терроризма, страны - участники ШОС в 2001 г. в Конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом предложили внятный подход для определения терроризма: «Для целей настоящей Конвенции используемые в ней термины означают: а) какое-либо деяние, признаваемое как преступление в одном из договоров, перечисленных в Приложении к настоящей Конвенции, и как оно определено в этом договоре; б) любое другое деяние, направленное на то, чтобы вызвать смерть какого-либо гражданского лица или любого другого лица, не принимающего активного участия в военных действиях в ситуации вооруженного конфликта, или причинить ему тяжкое телесное повреждение, а также нанести значительный ущерб какому-либо материальному объекту, равно как организация, планирование такого деяния, пособничество его совершению, подстрекательство к нему, когда цель такого деяния в силу его характера или контекста заключается в том, чтобы запугать население, нарушить общественную безопасность или заставить органы власти либо международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от этого, и преследуемые в уголовном порядке в соответствии с национальным законодательством Сторон» [7, с. 29-36].

16 июня 2009 г. в г. Екатеринбурге была принята Конвенция Шанхайской организации сотрудничества против терроризма, которая стала этапным международным антитеррористическим документом. Она учла все изменения, произошедшие в предыдущие годы в содержании терроризма, масштабах и характере террористических актов.

Положения Конвенции можно рассматривать как согласованную политику государств по созданию единых стандартов борьбы всего населения стран - участников с терроризмом. Так, предусматриваются выплата вознаграждения лицам, оказывающим содействие государственным органам в предупреждении и пресечении преступлений; меры улучшения защиты физических лиц и объектов, включающие повышение эффективности сотрудничества правоохранительных органов с соответствующими юридическими лицами, внедрение стандартов, предназначенных для повышения защищенности физических лиц и объектов; защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства; создание и внедрение критериев идентификации физических и юридических лиц, причастных к совершению пре- преступных доходов и финансированию терроризма (ЕАГ) подписали Меморандум о сотрудничестве. В соответствии с документом стороны будут осуществлять взаимный обмен информацией, законодательными и иными нормативными правовыми актами государств - участников СНГ и государств - членов ЕАГ, статистическими данными, а также методическими рекомендациями по вопросам противодействия финансированию терроризма [9].

В целях укрепления международного сотрудничества в сфере борьбы с терроризмом АТЦ СНГ и Региональная антитеррористическая структура ШОС (РАТС ШОС) подписали Протокол о взаимодействии в области обеспечения безопасности крупных международных мероприятий, проводимых на территориях стран СНГ и ШОС [10]. Как отметил Директор Исполнительного комитета Региональной антитерро-ристической структуры ШОС Чжан Синьфэн: «Созданный в 2008 году механизм сотрудничества по обеспечению охраны и безопасности на крупных международных мероприятиях был запущен более 20 раз за 6 лет. Он сыграл важную роль в ряде таких значимых крупномасштабных мероприятий, как Пекинская Олимпиада, ЭКСПО-2010 в Шанхае, саммит АТЭС во Владивостоке и зимняя Олимпиада в Сочи» [9].

Исходя из опыта деятельности международных организаций можно сделать вывод, что сотрудничество государств в рамках одного региона, на наш взгляд, является наиболее эффективным. Нормативно-правовые решения, апробированные на региональном уровне, могут послужить хорошей основой, а зачастую даже образцом, для принятия универсальных договоров. Необходимо подчеркнуть, что учет изменяющихся международно-правовых стандартов, совершенствование национального законодательства, системный и комплексный характер антитеррористи-ческих мер позволят повысить эффективность политики государств в сфере борьбы с терроризмом.