Деятельность органов государственного управления по совершенствованию законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения

Деятельность по обеспечению безопасности дорожного движения является системным образованием, включающим технико-технологическую подсистему и систему ролей и функций обслуживающего и управляющего цикла1. Для повышения эффективности деятельности органов государственного управления по совершенствованию законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения целесообразно рассмотрение деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения как иерархической социально-технической системы с разделением ее на три подсистемы по функциональному назначению и конечному результату.

Сущность каждой подсистемы составляет деятельность людей, реализующих различные функции. Как следствие, каждая из них представляет собой специфическую сферу общественных отношений и поэтому является объектом упорядочивающего воздействия правового регулирования. Вместе с тем особенности, присущие каждой из них, определяют отличия в подходах и нормировании, своеобразие содержания норм, с помощью которых регламентируется оптимальное по параметрам безопасности состояние элементов, составляющих эти подсистемы, так как содержание однородной группы общественных отношений определяет в конечном итоге специфику правового регулирования2.

управление, безопасность, система.

Необходимость совершенствования российского законодательства, приведения его в соответствие с новыми условиями и задачами современного этапа развития общества требует новых теоретических исследований проблем управления.

Современное правовое государство не может функционировать без нормативно-установленных процедур государственного управления. Нормативная регламентация дорожного движения, подсистемы подготовки и обслуживания, организация работы последней - основные задачи третьего высшего уровня -управляющей подсистемы - государственного управления в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Ее образуют органы представительной (законодательной и исполнительной) власти федерального и регионального уровня, органы местного самоуправления в пределах компетенций, установленных для них как субъектов обеспечения безопасности дорожного движения действующим законодательством.

Являясь одной из форм управленческой деятельности и одним из юридических средств организующего воздействия на управляемых лиц, применение норм права выполняет, с одной стороны, функции самого управления, с другой - функции, присущие применению права как самостоятельному правовому явлению, т.е. выполняет управленческие и нормативные требования. Исходя из этого нормативно-правовое регулирование как инструмент и средство государственного управления должно быть способно осуществить такие функции, как закрепление социально-экономических основ управления, компетенции органов, составляющих систему управления, должно устанавливать порядок деятельности этих органов, предприятий, учреждений, организаций, их должностных лиц, в том числе внутрисистемные связи, а также отношения с гражданами и общественными объединениями, должно обеспечивать реализацию необходимой совокупности правил и норм, регламентировать виды и порядок применения ответственности всех субъектов общественных отношений, в том числе самих органов государственного управления и их должностных лиц за неправомерные действия или ненадлежащее выполнение возложенных на них обязанностей3.

Высшей формой правового закрепления настоящих ориентиров является Конституция РФ. Она определяет основные направления государственной политики, в первую очередь в положениях о провозглашении Российской Федерации демократическим правовым и социальным государством (ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 7), о признании человека, его прав и свобод высшей ценностью и возложении обязанности на государство по их соблюдению и защите (ст. 2) и др.

Безопасность дорожного движения - составляющая общественной безопасности, а безопасность - это состояние защищенности жизненно важных интересов граждан, общества, государства, которое обеспечивает защиту субъекта безопасности от общественно опасных деяний и иных вредоносных явлений социального, техногенного и природного характера посредством использования системы мер, средств и способов, предусмотренных законом4.

Правовой основой обеспечения общественной безопасности в сфере дорожного движения служат нормы Конституции РФ, Закона о безопасности, Федерального закона о безопасности дорожного движения и иных нормативных актов, регулирующих отношения в сфере общественной безопасности. Федеральный закон о безопасности дорожного движения определяет правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации. В частности, он закрепляет основные направления государственной политики, направления по созданию условий, способствующих обеспечению общественной безопасности, разграничивает компетенцию органов различных уровней управления, устанавливает функции надзора и контроля за соблюдением правовых предписаний.

Следующим уровнем нормативноправового регулирования являются подзаконные акты, конкретизирующие законодательные предпосылки и регулирующие основные положения деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения. К ним следует отнести Положение о Правительственной комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения5, Положение о Госавтоинспекции безопасности дорожного движения МВД России6, Положение о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта7, Порядок проведения государственного технического осмотра транспортных средств, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России8 и др.

В правовой литературе имеет место ошибочное представление о ведомственном нормативном акте как о специфической разновидности применения права в форме нормативного регулирования организации работы подразделений, входящих в их систему9. Однако более верной, на наш взгляд, является иная точка зрения, согласно которой ведомственный нормативный акт регулирует не только внутриорганизационные, внутрислужебные отношения, но и очень часто носит характер документа общего (общеобязательного) действия10. Это соответствует официальной позиции Государственной Думы РФ, выраженной в одном из постановлений11. Согласно постановлению ведомственный нормативный правовой акт - письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.

В силу этого ведомственное нормотворчество МВД России оказывает заметное влияние на юридические формы обеспечения правопорядка в сфере дорожного движения. Однако надо признать, что одним из принципиальных недостатков системы нормативного регулирования общественных отношений в исследуемой сфере является то, что они регламентируются множеством актов различного уровня, не имеющих четкой взаимосвязи ме- жду собой и нередко содержащих противоречивые требования12.

Наметившаяся в 90-е гг. активность в нормотворческой деятельности в сфере обеспечения безопасности дорожного движения привела к «нагромождению» законодательства и сложности правоприменения. Современное законодательство не отражало потребностей граждан, общества и государства в связи с изменившимися социально-экономическими условиями. Попытки дополнения федерального законодательства в сфере дорожного движения региональными актами не позволили в полной мере защитить интересы граждан и учесть ответственность должностных и юридических лиц.

Несмотря на регулярное обращение юридической науки к эффективности правового регулирования сферы дорожного движения, государственная политика управления в этой области находится в стадии постановки проблемы. В связи с тем, что эффективность управляющего воздействия на правоотношения зависит от оптимального воздействия на них, актуальным является вопрос об оптимальном варианте административной ответственности за совершение правонарушений. Однако, как отмечает Ю.А. Тихомиров, «многолетнее противоречие между законом и подзаконным актом преодолеть никак не удается. И даже сейчас, когда законы становятся одним из основных источников административного права (это касается статутных и тематических законов), они плохо реализуются в административной практике»13. Неумелое определение способов административно-правового регулирования, проявляющееся в произвольных комбинациях в виде управомочивающих, стимулирующих, запрещающих и других норм, не соответствует требованиям времени по совершенствованию публичноправового регулирования в интересах как общества и государства, так и граждан14.

Достижение эффективного обеспечения безопасности дорожного движения не возможно в рамках основной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Государственное управление в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, как уже отмечалось, характеризуется недостаточной системностью и комплексностью, отсутствием четкого разделения полномочий и ответственности между субъектами управления на федеральном, региональном и местном уровнях. Отсутствуют критерии оценки деятельности субъектов управления, а также механизмы контроля со стороны вышестоящих органов государственной власти и общественных институтов.

Проблема аварийности приобрела особую остроту в связи с недостаточной эффективностью функционирования системы обеспечения безопасности дорожного движения, которая выражалась в том, что Правительству РФ не удавалось придерживаться четкой позиции и обоснованного выбора первоочередных задач. Принимаемые федеральные программы, обеспеченные конкретными объемами финансирования, априори должны решить проблемы безопасности дорожного движения. Успешными примерами являются многие зарубежные страны. Однако это возможно при наличии небольшого их количества. В Российской Федерации с учетом финансовых и других возможностей к концу 90-х гг. их численность приближалась к 50. Никакая страна, обладающая по самым современным меркам мощными финансовыми ресурсами, не смогла бы выдержать такую финансовую нагрузку на государственный бюджет. И, как следствие, эти программы так и остались лишь программами, хотя и утвержденными правительством, но без финансовой подпитки15.

Разработка целевых программ в сфере обеспечения безопасности дорожного движения в Российской Федерации берет начало в 90-х гг. прошлого столетия, когда впервые были произведены попытки научного обоснования разработок общегосударственных программ по обеспечению безопасности дорожного движения. Практическая реализация была положена в 1988 году, когда Советам Министров союзных и автономных республик, исполнительным комитетам краевых, областных, городских и районных Советов народных депутатов было предложено разработать региональные, а министерствам и ведомствам СССР - отраслевые программы по обеспечению безопасности дорожного движения до 1995 года и осуществить их реализацию, выделив для этих целей необходимые капитальные вложения и материально-технические ресурсы16.

Неблагоприятные изменения в организации административной практики в сфере дорожного движения в сочетании с усиливающейся нестабильностью в социальной и экономической жизни страны привели к тому, что в 1988-1990 гг. число погибших возросло почти на 24 тыс. человек, и впервые в мире был преодолен шестидесятитысячный рубеж ежегодно регистрируемого числа погибших в ДТП в одной стране17. В этой связи в некоторых республиках, краях, областях были разработаны региональные комплексные программы повышения безопасности дорожного движения, ориентированные на специфику местных условий, что в очередной раз подчеркивало необходимость осуществления перехода к частичной децентрализации управления в сочетании с развитием функций стратегического планирования, стимулирования инициативы и самостоятельности органов власти союзных и автономных республик и местного самоуправления для решения задач обеспечения безопасности дорожного движения на подведомственной территории.

Не освобождена была от недостатков Федеральная программа по обеспечению безопасности дорожного движения на 1988— 1995 гг. Отсутствие реальных механизмов и ресурсов придали ей декларативный характер. Впоследствии было принято решение о включении с 1999 года включение настоящих программ в перечень, подлежащий финансированию из федерального бюджета. Субъектам РФ было рекомендовано в пределах собственных средств разрабатывать и принимать комплексные региональные программы по обеспечению безопасности дорожного движения.

Вместе с тем недостатки, включая недофинансирование программных мероприятий, вскрылись при реализации Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в России на период 1997-2000 гг.». Совершенствование системы управления безопасности дорожного движения было запланировано продолжить в рамках Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России на период 2002-2010 гг.» в виде подпрограммы «Безопасность дорожного движения». Однако подпрограмма по обеспечению безопасности дорожного движения финансировалась неудовлетворительно. В связи с недофинансированием программных мероприятий выполнение их осуществлялось выборочно по приоритетным направлениям18.

Современная Федеральная целевая программа «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 гг.», как уже было отмечено, ставит целью сокращение к 2012 году в 1,5 раза количества погибших и на 10 % процентов пострадавших в дорожнотранспортных происшествиях в сравнении с Серия «Право», выпуск 17

2004 годом. Общий объем финансирования программы составил 53 443,8 млн. руб., в том числе за счет средств федерального бюджета - 22 308,8 млн. руб., бюджетов субъектов Российской Федерации - 30 602,7 млн. руб., внебюджетных источников - 532,3 млн. руб.19 Социально-экономический эффект от реализации программы должен составить 626 059,2 млн. рублей, бюджетный эффект -85 079,5 млн. рублей.

Руководителем Программы является министр внутренних дел РФ. В ее реализации участвуют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Реализацию предполагается осуществить в течение семи лет (2006-2012 гг.) в два этапа: первый этап в период 2006-2007 гг.; второй - 2008-2012 гг.

Следует отметить, что важнейшим составным элементом государственной системы управления обеспечением безопасности дорожного движения является наличие в ней постоянного стабильного и достаточного по объему целевого источника финансирования. Обеспечение безопасности дорожного движения - долговременная задача, требующая постоянных финансовых вложений, что предполагает стабильные долговременные источники бюджетных и внебюджетных средств. Вопрос об источниках и механизмах финансирования должен быть решен на законодательном уровне созданием федерального специализированного фонда безопасности дорожного движения20.

Основная практическая деятельность органов власти по обеспечению безопасности дорожного движения в настоящее время сосредоточена на региональном уровне. В 72 субъектах России разработаны и реализуются региональные программы безопасности дорожного движения21. Именно регионы располагают основным ресурсом (хотя и в недостаточной степени) сокращения аварийности путем применения программно-целевого подхода к повышению уровня безопасности дорожного движения, реализации разрешительных и контрольно-надзорных функций. Одним из важных направлений совершенствования отечественной системы управления в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, как нам представляется, является создание государственного механизма управления региональными проектами и программами, включающего разработку требований к региональным программам, оценку эффек- тивности проектов этих программ и стимулирование реализации наиболее эффективных проектов. Обеспечение безопасности дорожного движения, общественной безопасности и охрана общественного порядка осуществляются в процессе единой деятельности (в первую очередь административно-надзорной) органов государственной власти (федеральных и субъектов Российской Федерации), ор-22 ганов местного самоуправления .

Игнорирование отмеченных аспектов деятельности по совершенствованию законодательства в области обеспечения безопасности дорожного движения привело к снижению общего уровня деятельности ведомственных служб. Однако проблема заключается не в исчерпанности резервов централизованных методов управления, а в адаптации законодательства к изменившимся условиям. Представляется, что для этого необходимы внесение жестких изменений в административное законодательство по обеспечению безопасности дорожного движения и перестройка структуры управления всех составляющих деятельности в сфере безопасности движения.

• ¹    Краткий словарь по социологии. - М., 1989. - С. 305.

• ²    Веремеенко И.И. Механизм административноправового регулирования в сфере охраны общественного порядка-М., 1981. -Ч. 1.-С. 5.

• ³    Советское административное право: основы управления народным хозяйством / под ред. Ю.М. Козлова, Б.М. Базарова, А.С. Лунева, М.И. Пискотина. - М., 1981. -С. 12.

• ⁴    Кондрашов А.П. Общественная безопасность и административно правовые средства ее обеспечения. - М., 1998.-С. 6.

• ⁵    Постановление Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2006 г. № 237 // СЗ РФ. - 2006. - № 18. -Ст. 2004.

• ⁶    Указ Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» // СЗ РФ. -1998,-№25.-Ст. 2897.

• ⁷    Постановление Правительства Российской Федерации 30 июля 2004 г. № 398 // СЗ РФ. - 2004. - № 32. -Ст. 3345.

• ⁸    Постановление Правительства Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 880 // СЗ РФ. - 1998. - № 32. -Ст. 3916.

• ⁹    Бугель Н.В. Обеспечение функционирования механизма управления органами внутренних дел (правовые, методологические и организационные аспекты). - СПб., 2000.-С. 59.

• ¹⁰    Бахрах Д.Н. Административное право России. - М., 2000.-С. 283.

• ¹¹    Постановление Государственной Думы от 11 ноября 1996 года № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» И СЗ РФ. - 1996. -№49.-Ст. 5506.

• ¹²    Бертуш С.И., Кузьмин К.И. К вопросу о совершенствовании ведомственного нормативного регулирования в сфере обеспечения безопасности дорожного движения // Вопросы обеспечения безопасности дорожного движения: труды ВНИЦ БД МВД СССР. - М„ 1991. - С. 10.

• ¹³    Тихомиров Ю.А. О концепции развития административного права и процесса И Государство и право. - 1998. -№1.-С. 8-12.

• ¹⁴    Майоров В .И. Безопасность дорожного движения -объект социально-экономического управления: учебное пособие. - Челябинск, 1995.-С. 130.

• ¹⁵    Кобрин Ю. К вопросу обеспечения стратегии экономической безопасности России // Экономист. - 1999. -№ 7. - С. 37-45.

• ¹⁶    Постановление Совета Министров СССР от 14 марта 1988 г. №336 «О мерах по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильном и железнодорожном транспорте».

• ¹⁷    Майоров В.И. Указ. соч. - С. 68.

• ¹⁸    Государственный доклад о состоянии безопасности дорожного движения в Российской Федерации. - С. 40.

• ¹⁹    Российская газета. - 2006. - 26 февр.

• ²⁰    Майоров В.И. Указ. соч. - С. 145.

• ²¹    Государственный доклад о состоянии безопасности дорожного движения в Российской Федерации. - С. 41.

• ²²    Майоров В.И. Указ. соч. - С. 145.