Действие во времени правовых норм, регулирующих механизмы защиты прав участников долевого строительства в процедуре банкротства застройщика

Исследование выполнено за счет гранта Российского научного фонда № 22-28-01576,

The reported study was supported by a grant from the Russian Science Foundation, No. 22-28-01576,

К ак следует из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, преобразование отношения в той или иной сфере жизнедеятельности не может осуществляться вопреки общему (основному) принципу действия закона во времени, который нашел отражение в статье 4 Гражданского кодекса Российской Федерации¹ и согласно которому акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие; действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом². Данный принцип имеет своей целью сохранение правовой определенности и стабильности законодательного регулирования, а также направлен на обеспечение предсказуемости правового регулирования правоотношений в будущем.

Вопрос предсказуемости правового регулирования особенно обостряется в ситуациях, когда конечный результат, ради которого стороны вступают в конкретные отношения, должен быть получен в некоторой отдаленной перспективе. Пример такой ситуации – правоотношения по поводу участия в долевом строительстве, когда участник строительства принимает риски того, что возведение объекта долевого строительства не будет завершено в срок. Поэтому неотъемлемым элементом, имеющим существенное значение при оценке таких рисков, является наличие эффективного механизма защиты прав участника строительства в случае невыполнения застройщиком своих обязательств, особенно если это обусловлено банкротством последнего.

Регламентация особенностей процедуры банкротства застройщика впервые была включена в Федеральный закон «О несостоятельности (бан- кротстве)» от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ (далее – Закон о банкротстве) в далеком 2011 году с целью защиты особо уязвимой категории кредиторов «обманутые дольщики». Тогда Закон о банкротстве дополнил параграф 7, ознаменовавший собой появление новой категории должника и установивший специфические механизмы защиты прав участников долевого строительства. В качестве решения проблемы обманутых дольщиков был предложен механизм достройки проблемного объекта новым застройщиком (инвестором) либо возведения объекта силами самих дольщиков посредством создания ими жилищно-строительного кооператива.

Примечательна регламентация вопроса о порядке применения новых механизмов в процедуре банкротства застройщика. Так, федеральный закон, внесший анализируемые изменения³, указывал на то, что он вступает в силу в течение тридцати дней с момента своего опубликования, за исключением отдельного положения, для которого вступление в сил у определено конкретной датой. Далее фиксировалось, что изменяемые нормативные акты применяются арбитражными судами при рассмотрении дел о банкротстве, производство по которым возбуждено после дня вступления в силу настоящего федерального закона (ст. 3), а также при рассмотрении дел о банкротстве, производство по которым возбуждено до дня вступления в силу настоящего федерального закона, за исключением дел о банкротстве, в которых начались расчеты с кредиторами третьей очереди в соответствии с реестром требований кредиторов (ст. 4).

Эта ситуация представляется примером того, что в юридической литературе характеризуется как темпоральное действие нормативно-правового акта, то есть распространение его обязательности и принудительности на разные временны́ е пределы. В частности, указывается, что вступление в силу есть статика темпоральности правовых норм, а действие – ее динамика4.

Следует отметить, что такой подход к установлению порядка применения нововведений довольно часто используется законодателем при внесении тех или иных изменений в законодательство о банкротстве. Вероятно, это обу- словлено длящимся характером процедуры банкротства, а также переплетением ее материально-правового и процессуально-правового регулирования. Однако результатом такого подхода является то, что применение к конкретным правоотношениям защитного механизма, внедряемого в законодательство о банкротстве, зависит не от момента возникновения этих правоотношений, а от события, которое с этими отношениями, по сути, не имеет какой-либо связи и зачастую зависит от волеизъявления и совершения определенных процессуальных действий третьими лицами. К примеру, дата возбуждения дела о банкротстве зависит от действий отдельного кредитора, момент начала расчетов с кредиторами – от действий арбитражного управляющего. Это может привести к следующему: однородные правоотношения между различными субъектами, возникшие в один и тот же момент времени, а соответственно, в одном и том же правовом поле, казалось бы, должны регулироваться одинаково, однако вопрос о применении вновь созданных механизмов защиты нарушенных прав будет решаться по-разному с учетом событий, которые произошли или же не произошли спустя значительный промежуток времени и на которые данные стороны, возможно, не могли повлиять.

Введение параграфа 7 Закона о банкротстве лишь на время снизило социальное напряжение, возникшее в связи с огромным количеством обманутых дольщиков, поскольку, по существу, лишь предложило переложить обязанность по достройке на нового инвестора, которого еще необходимо найти, либо на самих участников строительства, которые уже потеряли вложенные деньги и теперь должны искать дополнительные средства для завершения строительства в рамках вновь созданного жилищно-строительного кооператива.

Со временем выяснилось, что предложенные механизмы эффективны далеко не в каждой процедуре банкротства. Это требовало от законодателя поиска таких путей решения старой проблемы, чтобы у участников строительства появилась безусловная гарантия восстановления нарушенных прав.

Поскольку использование частноправовых механизмов не привело к желаемым результатам, стало очевидно, что без финансового участия государства, реализующего таким образом свою социальную функцию, решение обозначенной проблемы невозможно.

Как отмечается в юридической литературе, аксиологическая сущность публичных финансов как инструмента материального обеспечения задач и функций государства реализуется через обеспечение баланса конституцион-

_________________________________ ЧАСТНОПРАВОВЫЕ (ЦИВИЛИСТИЧЕСКИЕ) НАУКИ ных принципов и гармонизацию разных интересов. В финансово-правовом регулировании это достигается посредством формирования приоритетов, иерархии обеспечиваемых потребностей, с одной стороны, и нормированием затрат на такие потребности, определением объемов, размеров таких потребностей – с другой⁵.

Для разработки эффективного механизма защиты прав участников долевого строительства потребовалось принятие политического решения о применении финансово-правовых механизмов защиты участников гражданских отношений на основании вновь формируемой федеральной и региональной законодательной базы6.

Создание такого механизма выразилось в учреждении публичноправовой компании «Фонд защиты прав граждан-участников строительства», которая начала функционировать с 30 июля 2017 года – даты вступления в силу Федерального закона от 29 июля 2017 года № 218-ФЗ «О публичноправовой компании по защите прав граждан – участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 218). В настоящий момент указанная публично-правовая компания переименована в Фонд развития территорий7 (далее – Фонд).

Ключевая задача участия Фонда в процедуре банкротства застройщика заключается в обеспечении за счет средств компенсационного фонда выплаты денежного возмещения участникам строительства либо в финансировании завершения строительства проблемного объекта новым застройщиком. Указанное нововведение встретило в целом положительный отклик представителей юридической науки8.

Однако важно отметить следующее: насколько принятые нововведения явились революционными, настолько сложным оказался порядок их применения в рамках уже возбужденных дел о банкротстве.

Так, статья 25 Федерального закона № 218, регламентирующая порядок его вступления в силу, содержит 61 часть. Это, вероятно, обусловлено тем, что положения данного закона затрагивают широкий перечень отношений, связанных с долевым участием в строительстве.

Применительно к процедуре банкротства положения первоначальной редакции Федерального закона № 218 о вступлении в силу весьма лаконичны и ограничены указанием конкретной даты – 1 января 2018 года, определяющей момент возбуждения дела о банкротстве застройщика, после которого процедура банкротства проводится с учетом внесенных изменений (ч. 13 ст. 25). Однако в 2020 году в часть 14 статьи 25 вносятся изменения с указанием на то, что «Федеральный закон от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ “О несостоятельности (банкротстве)” (в редакции настоящего Федерального закона) применяется арбитражными судами при рассмотрении дел о банкротстве, производство по которым возбуждено до 1 января 2018 года, при условии, что к этому дню не начаты расчеты с кредиторами третьей очереди »⁹ . Внесение указанного условия распространения действия положений Федерального закона № 218 спустя два года после вступления его в силу обусловлено тем, что за эти два года практика правоприменения продемонстрировала наличие в производстве арбитражных судов дел о банкротстве застройщиков, которые оказались вне сферы действия новых механизмов защиты нарушенных прав с помощью Фонда.

При этом важно понимать, что ужесточение требований к застройщикам планомерно происходило как раз начиная с 2018 года. Примером этого является введение эскроу-счетов для аккумулирования денежных средств участников строительства и недопустимости бесконтрольного использования

_________________________________ ЧАСТНОПРАВОВЫЕ (ЦИВИЛИСТИЧЕСКИЕ) НАУКИ их застройщиком¹⁰ (хотя в юридической литературе высказывается мнение о том, что эскроу-счета не обеспечивают надлежащей защиты прав участников долевого строительства и не исключают для них риска пополнить ряды обманутых дольщиков¹¹).

Таким образом, в первоначальной редакции Федерального закона № 218 действительно большой объем процедур банкротства застройщиков с наибольшим количеством обманутых дольщиков оказался за пределами действия разработанного защитного механизма12.

Примечательно, что за период с момента вступления в силу (30 июля 2017 года) до начала 2023 года Федеральный закон № 218 насчитывает шестнадцать редакций. В среднем изменения вносились каждые три месяца, и пик активности законодателя в этом направлении пришелся на 2018–2019 годы – вероятно, по следам проблем, которые обнаружились на первых этапах применения новых механизмов. При этом, как указывалось ранее, изменения затрагивали не только правовую регламентацию функционирования Фонда, но и положения статьи 25 о применении данного закона. Получается, что законодатель при разработке и принятии нового правового регулирования распространил его на один объем отношений, а в последующем расширил его, дополнив правоотношениями, которые изначально под действие данного регулирования не попадали.

Наиболее резонансным изменением законодательства о банкротстве застройщика в контексте защиты прав участников строительства следует, пожалуй, признать положения Федерального закона от 27 июня 2019 года

№ 151-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 151). Этим федеральным законом из определения понятия «участник строительства» были исключены юридические лица, что означало автоматическое лишение указанной категории кредиторов каких-либо способов защиты своих прав в процедуре банкротства. По сути, в один момент стоимостное выражение указанных прав превратилось в ноль.

При этом положения Федерального закона № 151, за некоторыми исключениями, вступали в силу со дня его официального опубликования (п. 1 ст. 16) и применялись арбитражными судами при рассмотрении дел о банкротстве, производство по которым было возбуждено после дня вступления в силу настоящего закона, а изменения в части положений, регулирующих процедуру передачи объекта строительства Фонду или новому застройщику, а также очередности удовлетворения требований кредиторов применялись в случаях, если производство по делу о банкротстве застройщика было возбуждено до дня вступления в силу настоящего закона при условии, что к этому дню не начаты расчеты с кредиторами третьей очереди.

Таким образом, в отношении Федерального закона № 151 законодатель использовал то же правило применения соответствующей редакции Закона о банкротстве, что и в отношении Федерального закона № 218. Однако ключевая разница состояла в том, что избранный порядок применения нововведений в рамках Федерального закона № 218 имел целью охватить максимально широкий круг лиц для предоставления им максимальной защиты, а в рамках Федерального закона № 151 привел к распространению на ранее возникшие правоотношения вновь принятого регулирования, существенно ухудшающего положение участников этих правоотношений. Фактически имело место придание обратной силы закону, который ухудшал положение участников строительства – юридических лиц.

Такие изменения вызвали серьезный резонанс в предпринимательских кругах и спровоцировали массовое обжалование выносимых в делах о банкротстве судебных актов о передаче имущественных прав застройщика Фонду со стороны залоговых кредиторов, которые при включении в реестр могли рассчитывать на удовлетворение своих требований, а теперь утратили свой залоговый статус.

До середины 2022 года участники строительства – юридические лица были фактически лишены механизмов защиты нарушенных прав в деле о банкротстве. Это происходило потому, что, как правило, после передачи объекта Фонду в конкурсной массе попросту не оставалось иного имущества, за счет которого могли быть произведены расчеты с указанными кредиторами. А сам факт передачи имущества застройщика Фонду означал автоматическое прекращение залоговых притязаний таких кредиторов в отношении объекта незавершенного строительства.

Результатом такого обжалования стало принятие долгожданного и спасительного для залоговых кредиторов Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 21 июля 2022 года № 34-П13, в пункте 4 которого Суд в очередной раз констатировал исключительность случая, когда закону может придаваться обратная сила. При этом было акцентировано, что в отношениях, субъектами которых выступают физические и юридические лица, обратная сила обычно не применяется, ибо интересы одной стороны правоотношения не могут быть принесены в жертву интересам другой, не нарушившей закон.

Принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость придания обратной силы установлениям, ухудшающим положение граждан, а также безусловное гарантирование прав и законных интересов субъектов длящихся правоотношений в случае изменения нормативных параметров их реализации. Иное не только вступало бы в конфликт с основными началами, на которых строится правовое государство, включая взаимное доверие государства и общества, но и нарушало бы право на судебную защиту, гарантируемое статьей 46 Конституции РФ14.

В связи с этим Конституционный Суд РФ пришел к выводу о том, что части 14 и 17 статьи 16 Федерального закона № 151 во взаимосвязи с пунк- том 11 статьи 201.15-2 Закона о банкротстве не соответствуют статьям 1 (ч. 1), 2, 17 (ч. 1), 18, 19 (ч. 1), 35 (ч. 1 и 3), 55 (ч. 3) и 75.1 Конституции РФ в той мере, в какой они в системе действующего правового регулирования не предусматривают необходимых правовых гарантий защиты прав кредиторов, не являющихся участниками строительства, при прекращении их залоговых прав в связи с передачей земельного участка, объекта незавершенного строительства Фонду защиты прав граждан – участников долевого строительства в рамках дела о банкротстве застройщика.

Указанное постановление является примером того, как высший судебный орган конституционного контроля в Российской Федерации в ситуации вскрытого дефекта конституционности выступает в качестве не только «негативного» законодателя, частично дисквалифицируя норму закона, но и «позитивного», формулируя конкретные правила поведения до внесения изменений в законодательство15.

В рассматриваемой ситуации Конституционный Суд РФ установил временный порядок регулирования спорного вопроса посредством установления права лиц, ранее являвшихся залоговыми кредиторами, получить от Фонда компенсацию в пределах 50 % от размера их требований, включенных в реестр. Согласно временному порядку такая компенсация состоит из первоначальной части, рассчитываемой на момент передачи объекта Фонду, и последующей – исчисляемой исходя из финансового результата, который будет достигнут Фондом от реализации помещений в достроенном объекте. Поскольку предметом настоящей статьи является не сущность предлагаемого способа защиты, а темпоральные особенности регламентации указанных механизмов, в рамках данной публикации представляется нецелесообразным останавливаться на подробном анализе его содержания.

Как указано в одном из постановлений Конституционного Суда РФ, изменение законодателем ранее установленных условий должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий – в случае необходимости – предоставление гражданам возможности (в частности, посредством установления временного регулирования) в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям. С этим связаны законные ожидания граждан, что приобретенное ими на основе дейст-

_________________________________ ЧАСТНОПРАВОВЫЕ (ЦИВИЛИСТИЧЕСКИЕ) НАУКИ вующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализо-вано¹⁶. Нестабильность законодательства неизбежно ведет к нарушению его системности и подрывает ключевой принцип правовой определенности¹⁷.

Проанализированные изменения законодательства о банкротстве в контексте защиты прав участников долевого строительства являются яркой иллюстрацией ситуации, когда участники рассматриваемых правоотношений несколько раз столкнулись с изменением правового регулирования их правоотношений и на своем примере ощутили значение выражения «непредсказуемость правового регулирования». Так, большинство из них вступили в отношения по участию в долевом строительстве в 2016–2018 годах, в процессе их существования столкнулись со значимым изменением обстоятельств в виде банкротства застройщика, получили надежду восстановления нарушенных прав за счет механизмов параграфа 7 Закона о банкротстве, затем утратили эту надежду в связи с исключением юридических лиц из категории участников строительства и наконец снова обрели надежду на хотя бы частичное удовлетворение своих требований в порядке, регламентированном Конституционным Судом РФ в постановлении № 34-П.

Однако итоговые результаты применения на практике временного порядка, предложенного Конституционным Судом, на текущий момент предугадать сложно. Практика взыскания первоначальной компенсации с Фонда только начала формироваться в арбитражных судах субъектов и арбитражных апелляционных судах18. До настоящего момента для участников строительства – юридических лиц сохраняется некоторая неопределенность того, по какому пути пойдет рассмотрение споров о взыскании компенсации с Фонда. И с учетом остроты проблемы для всех участников данной категории споров нет сомнений, что вопрос о практическом воплощении предложенного Конституционным Судом РФ временного порядка вновь будет поставлен перед высшими судебными инстанциями.