Делопроизводство губернского правления Симбирской губернии во второй половине XIX - начале XX веков

Поволжский педагогический поиск (научный журнал). № 1(3). 2013

В современной России особое внимание уделяется изучению проблем местного управления. Оценка работы органов управления, как центральных, так и местных, основывается на анализе материалов делопроизводства. Исторически порядок внутреннего делопроизводства губернского правления определялся особыми инструкциями МВД. «Общее учреждение министров» от 1811 г. утверждало делопроизводство в качестве ключевого механизма функционирования государства. Согласно ему при оценке результатов деятельности российских учреждений значение придавали количеству бумаг, правильному их оформлению, быстрому реагированию на приказы и предписания «сверху». «Видимость порядка и казенного благополучия создавали четко разработанные схемы прохождения бумаг внутри каждого учреждения и за его пределами» [9, с. 114], таким образом, выделялся внешний и внутренний документооборот. Документами, составлявшими внутреннее делопроизводство учреждения, являлись: записки, справки, выписки, журналы заседаний, регистрационные журналы, настольные реестры и другие, а внешними – бумаги, поступавшие в учреждение из других учреждений и отправлявшиеся в другие учреждения, в том числе «исполнительные бумаги».

Источниковую базу статьи составляют фонды Государственного архива Ульяновской области, содержащие материал о ревизиях делопроизводства присутственных мест и должностных лиц уездов Симбирской губернии.

В утвержденном 3 июня 1837 г. «Положении о порядке производства дел в губернских Правлениях» подробно излагались правила движения дел в губернских правлениях, порядок сношения их с государственными, губернскими, уездными и городскими учреждениями, устанавливались правила отчетности и ответственности. Однако вместо упрощения и сокращения делопроизводства новый порядок привел к обратному результату. От губернаторов стали поступать представления о различных неудобствах, которые возникали при введении новых правил в действие. В связи с этим в 1845 г. был составлен проект нового «Учреждения губернских правлений». По новому учреждению все дела, ранее делившиеся по отделениям, теперь должны были производиться в одном отделении, по возможности в одном столе, и их количество по отделениям должно было быть равным. Для этих целей каждый губернатор на основании предварительного постановления губернского правления обязан был представить на утверждение министра внутренних дел «расписание предметов» по отделениям в соответствии с потребностями губернии. Запрещалась передача установленных таким образом дел из отделения в отделение, хотя губернатор имел право передать дело «на производство» лично тому или другому советнику.

Существовал специальный бюрократический язык, называющий «сношениями» все виды переписки между различными учреждениями, а этих видов было множество: указы, циркуляры, предписания, отношения, донесения, уведомления, сообщения, представления, отчеты и пр. Все виды сношений, будь то переписка с императором или чиновником низшего класса, регламентировалась законодательством: «Места высшие посылают в подведомственные им места указы, предписания и предложения, а получают от них, рапорты, представления и донесения» [10, с. 39]. Однако регламентировался не только характер сношений, но и варианты обращений, форма документов: «Когда старший пишет к младшему, то обыкновенно при обозначении звания. Чина и фамилии… начальник ставит дату письма сверху, подчиненный – снизу» [8, с. 78].

Одной из наиболее широко представленных групп делопроизводственных документов являлись циркуляры – ведомственные правовые акты, содержащие определенные предписания подчиненным органам. Циркуляры издавались как центральными органами управления в адрес местных органов и отдельных должностных лиц, так и последними в адрес подведомственных учреждений. Если центральными органами циркулярные распоряжения издавались регулярно, местные органы управления этим похвастаться не могли. Так, в 1901 г. при ревизии канцелярии Симбирского губернского правления в подведомственных столах и отделениях не было обнаружено никаких циркулярных распоряжений в течение последних 5 лет [2].

Скорость рассмотрения дел – один из важнейших критериев при оценке работы учреждений управления. Проблема волокиты применительно к дореволюционному аппарату управления была на слуху. Примером быстрого делопроизводства в губернии должно было служить губернское правление, так четко оговаривалось время прохождения дел внутри данного учреждения: крайний срок на получение документов и их разборку определялся в одни сутки, столько же требовалось на регистрацию в журнале входящего реестра, в течение следующих суток полагалось передать документацию в отделения и столы по принадлежности; дела, не требующие коллективного обсуждения и рассматривающиеся в отделениях, исполнялись в течение суток, столько же требовалось времени на оформление журналов для разрешения дел в общем присутствии губернского правления. Также необходимо было по установленной МВД форме вести специальные реестры выданных заграничных паспортов, алфавитный список поступивших на имя губернатора прошений, секретных дел, Высочайших повелений, указов Сената, предписаний МВД. Столь многочисленная канцелярская работа выдвигала на первый план фигуры секретарей и делопроизводителей, непосредственно руководивших процессом прохождения дел по инстанциям, а часто и определявших их содержание.

Источниковой базой для проверки и конкретизации проблемы волокиты могут служить отчеты о ревизиях делопроизводства присутственных мест и должностных лиц уездов Симбирской губернии. Ревизиям подвергались городские управы, полицейские управления, исполнительные полицейские чиновники, уездные тюремные отделения, городские сиротские суды, дворянские опе- ки [3]. Отчеты по всем ревизиям в Симбирской губернии заслушивались в губернском правлении. Однако такой источниковедческий путь предполагает полное доверие официальной позиции, является уязвимым, так как официальные власти зачастую предпочитали замалчивать такие «отрицательные» статистические данные по своей губернии. Основными проблемами в Симбирской губернии были отсутствие записей в книгах описи о заведенных делах [4], чрезмерная переписка с чиновниками, «перекидывание» дел с одного на другого, задержка выдачи документов [5].

Отчетливее процесс волокиты можно продемонстрировать на примере какого-либо конкретного дела, решаемого чрезмерно долго, или постановлений губернского правления, которые не выполнялись в некоторых присутственных местах. Так, отношение Симбирского губернского правления от 17 октября 1897 г. о высылке денежных сумм по тюремной части было исполнено лишь 2 июля 1898 г. [6]. Чаще всего предписания Симбирского губернского правления не исполнялись городским полицейским управлением (например, арест имений полицейским управлением без разрешения губернского правления [7]). Но так как наказание за неисполнение постановлений Симбирского губернского правления было незначительным, в основном выговор, то и самих нарушений и неисполнений меньше не становилось. Однако волокитой занимались и другие отделения губернского правления. Так, в 1894 г. в Симбирской губернской чертежной в производстве числилось дело, поступившее еще в 1886 г., то есть 8 лет назад [1].

Помимо волокиты также необходимо обратить внимание на решение вопроса об оперативности рассмотрения дел в местных органах управления. Здесь отчеты о ревизиях также играют важную роль, так как по ним можно проследить соотношение дел, не получивших решения в губернском правлении в течение длительного срока. Так, в Симбирской губернской чертежной наблюдался рост удельного веса дел, не рассматривавшихся в течение одного года.

Ежегодное количество дел, рассматриваемых в губернском правлении во 2 половине XIX – начале XX вв., показано в табл. 1.

Таблица 1

Количество дел, рассматриваемых в Губернском правлении (1863–1912 гг.)

Количество дел в абсолютных цифрах и процентах		1863		1864		1868		1883		1888		1894		1906		1912
Поступивших		336		398		273		251		208		140		136		198
Исполненных	в %	146	43	64	16	107	39	81	32	61	29	63	45	87	64	82	41
Не исполненных	в %	242	72	159	84	166	60	170	68	147	71	77	55	49	36	116	59

Поволжский педагогический поиск (научный журнал). № 1(3). 2013

Из таблицы видно, что из общего объема поступивших дел количество исполненных дел было однозначно меньше неисполненных. Так, если в 1863 г. не решено было 72 % вопросов, то в 1864 г. – уже 84 %. Пожар, случившийся в августе 1864 г., «помог» уничтожить в общей сложности 60 % поступивших за этот год дел (сгорело 239 дел). В 1868 г. количество неисполненных дел немного сократилось, составив 60 %. Однако в 1888 г. оно снова возросло до 71 %, но в дальнейшем наблюдалась устойчивая тенденция улучшения качества рассмотрения дел.

Итак, изучение анализа качества и эффективности делопроизводительных документов губернского правления Симбирской губернии второй половины XIX – начала XX веков позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, несмотря на попытки улучшения делопроизводства с помощью законов 1837 и 1845 гг., поступление жалоб губернаторов на запутанность и большой объем их переписки, на обнаруженные при ревизиях скопления нерешенных дел в губернском правлении продолжалось.

Во-вторых, отсутствие жесткого контроля со стороны администрации за исполнени- ем постановлений губернского правления приводило к их несоблюдению и усилению волокиты.

В-третьих, в среднем ежегодное количество решенных дел на протяжении данного периода колебалось от 20 до 40% в год, пик пришелся на 1906 год. При этом количество неисполненных дел, за исключением 1888 года, неуклонно сокращалось.

• 1.    ГАУО. Ф. 17. Оп. 1. Д. 779. Л. 2 об. – 3.

• 2.    ГАУО. Ф. 88. Оп. 1. Д. 1193. Л. 6–13.

• 3.    ГАУО. Ф. 88. Оп. 5. Д. 204. Л. 5–7.

• 4.    ГАУО. Ф. 88. Оп. 5. Д. 28. Л. 2 об.

• 5.    Там же. Л. 41–41 об.

• 6.    ГАУО. Ф. 88. Оп. 5. Д. 204. Л. 41 об.

• 7.    ГАУО. Ф. 88. Оп. 5. Д. 28. Л. 59–60.

• 8.    Орлова Т. А. Бюрократическое письмо как механизм господства // Политические исследования. 1999. № 5.

• 9.    Писарькова Л. Российский чиновник на службе и дома // Человек. 1995. № 4.

• 10.    Свод законов Российской империи. СПб., 1911. Т. 1.

Paperwork of Provincial Government in Simbirsk Province(Late XIX – Early XX Centuries)

Поволжский педагогический поиск (научный журнал). № 1(3). 2013