Депутат как субъект обращения в органы конституционной юстиции

Возможность обращаться в органы конституционной юстиции (федеральная и региональная) с целью возбуждения производства судом о проверке нормативного акта на соответствие Конституции РФ или Основному закону субъекта федерации является важнейшим правоохра- нительным правом депутата. Это его право С.В. Слюсенко характеризует как юридически обеспеченную возможность от имени народа и в его интересах участвовать в инициировании надлежащей процедуры рассмотрения вопроса о том, является ли принятый государственный нормоустанавливающий акт соответствующим положениям основного закона или, напротив, противоречит ему и потому подлежит отмене [1, с. 26; 332]. Следует заметить, что право депутата инициировать процедуру нормоконтроля не может рассматриваться как противоречащее его же праву участвовать в принятии законодательных решений. Закон (решение местного представительного органа) выступает результатом положительного коллективного волеизъявления депутатского большинства, которое, будучи по своей природе политическим большинством, далеко не всегда руководствуется конституционными целями, принципами и нормами, подчиняя нормотворческий процесс преимущественно политическому, а не конституционноправовому началу [2, с. 18]. Вместе с тем правоохранительный потенциал депутатского мандата направлен не только на законотворческую деятельность парламента как такового, но и на обеспечение правопорядка при функционировании органов государственной власти.

Возможности депутатов по обращению в органы конституционной юстиции различны и зависят как от статуса самого депутата, так и от вида органа конституционного контроля. Конституционная юстиция в России представлена на двух уровнях: федеральном – Конституционный Суд РФ и региональном – конституционными (уставными) судами субъектов РФ. Федеральные депутаты могут обращаться в Конституционный Суд РФ, депутаты законодательных (представительных) органов власти субъектов – в региональные конституционные (уставные) суды; местные депутаты, как правило, вообще лишены права инициировать абстрактный нормоконтроль в органах конституционной юстиции (т.е. вне связи с конкретным делом) [3, с. 6– 10]. Исключение составляет только Калининградская область, где правом обращаться в Уставный суд с запросом в порядке абстрактного нормоконтроля наделена группа депутатов представительного органа местного самоуправления численностью не менее пяти чел. [4].

Часть 2 ст. 125 Конституции РФ, определяя круг субъектов обращения с запросом в порядке абстрактного нормоконтроля в Конституционный Суд РФ, предусматривает, что Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии

Конституции РФ ряда федеральных и региональных нормативных правовых актов, внутригосударственных договоров, а также не вступивших в силу международных договоров РФ, по запросам, в частности, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Между тем представляется, что указанное конституционное положение статьи 125 Конституции РФ, не является абсолютно ясным, точным, определенным и непротиворечивым. Это позволило А.А. Джагаряну аргументированно доказать, что право на конституционный запрос принадлежит не группе (коллективу) депутатов Государственной Думы, а каждому депутату в отдельности [2, с. 17]. Однако при таком прочтении статьи 125 Конституции РФ возникает закономерный вопрос: почему депутаты Государственной Думы поставлены в более выгодное по сравнению с членами Совета Федерации положение? Представляется, что такое компетенционное различение вполне обоснованно и проистекает из несколько различных конституционно-правовых статусов соответствующих субъектов права. В действующей отечественной конституционной системе депутат избирается населением непосредственно и является представителем всех граждан, всего народа [5]. Напротив, члены Совета Федерации – как это прямо вытекает из положений ч. 2 ст. 95 Конституции РФ – представляют на общефедеральном уровне органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Отдельные авторы не наделяют Совет Федерации представительной природой. Так, О.Н. Булаков отмечает, что в рамках Конституции произошла замена представительства субъектов Федерации как региональных сообществ граждан на представительство органов государственной власти этих субъектов [6, с. 109]. Примечательна и позиция С.В. Масленниковой, согласно которой установленный способ формирования Совета Федерации не позволяет рассматривать эту палату как структуру парламента, обладающую качеством представительности [7, с. 33]. Мы же, отмечая особый косвенный порядок формирования Совета Федерации, все же наделяем его ограниченной представительной природой [8]. Именно поэтому депутат Государственной Думы как первично опосредованная персонификация народного суверенитета и носитель свободного мандата, не связанный волеизъявлением избирателей, но уполномоченный Конституцией РФ действовать от имени всего народа, вправе ставить вопрос о соответствии принимаемых государственных нормо- 149

устанавливающих актов учредительной воле народа, выраженной в Конституции РФ, т.е. инициировать конституционно-судебное разбирательство по данному вопросу. Установленная же Конституцией РФ коллективность права членов Совета Федерации на конституционный запрос в порядке абстрактного нормоконтроля предпосылается замыслом конституционного законодателя предусмотреть механизм взаимодействия и координации субъектов РФ.

Смысл абз. 1 ч. 2 ст. 125 Конституции РФ в части предоставления права на конституционный запрос не менее одной пятой членов Совета Федерации заключается в фактическом предоставлении группе субъектов РФ возможности сформулировать и отстоять согласованную и имеющую достаточно существенную региональную поддержку позицию по поводу конституционности одного из нормативных актов, перечисленных в ч.3 ст.125 Конституции РФ. Исправление сложившейся ситуации возможно двумя способами. Первый – в результате формирования правовой позиции Конституционного Суда РФ, которая будет выражена в Постановлении о толковании Конституции РФ. Однако это представляется нам маловероятным. Второй – внесение соответствующих изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», направленных на признание за каждым депутатом Государственной Думы права на обращение с запросом в Конституционный Суд РФ вне связи с каким-либо конкретным делом, т.е. в порядке абстрактного нормоконтроля, как это предусмотрено абз. 1 ч. 2 ст. 125 Конституции РФ. Во втором случае редакция ст. 84 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» может выглядеть следующим образом: «Правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности указанных в статье 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними обладают Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Предлагаемый подход тем более оправдан, что депутаты законодательных (представительных) органов большинства субъектов федерации, где уже созданы и действуют конституционные (уставные) суды, обладают индивидуальным правом обращаться с запросом о соответствии нормативного акта Основному закону субъекта. Представленность института обращений депутатов в порядке абстрактного нормоконтроля в действующих конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации изложена в следующей таблице.

Обращения депутатов в Конституционные (уставные) Суды субъектов РФ

Таблица 1

Индивидуальное правомочие депутата направлять запрос в региональный орган конституционной юстиции прямо предусмотрено в ч. 1 ст. 101 Конституции Республики Адыгея, ч. 1 ст. 100 Конституции Республики Бурятия, ст. 93 Конституции Республики Дагестан, ч. 2 ст. 122 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, ч. 3 ст. 95 Конституции Республики Марий-Эл. Кроме того, в ряде субъектов РФ соответствующее право закреплено в законах субъектов РФ о конституционных (уставных) судах. Это, в частности, Республика Башкортостан, Республика Карелия, Республика Якутия, Калининградская, Свердловская области и др. Для объективности исследования следует отметить, что не все субъекты РФ предоставляют своим депутатам право на индивидуальный запрос в порядке абстрактного нормоконтроля. Незначительная группа субъектов РФ (по аналогии с федеральным законодателем) предоставляет право обращения в конституционный (уставный) суд субъекта только группе депутатов (Республика Ингушетия, Республика Коми, Республика Татарстан, Республика Тыва и город федерального значения Санкт-Петербург). Так, для обращения с запросом в Конституционный Суд Республики Татарстан необходима группа депутатов численностью не менее одной пятой от состава Государственного Совета Республики Татарстан, (при этом в отличие от всех остальных субъектов РФ) правом обращаться Конституционный Суд Республики Татарстан наделены также комиссии Государственного Совета) [9]. Аналогичное правило применяется в Санкт-

Петербурге, где с запросом может обратиться только группа депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга численностью не менее пяти человек. Примечательно, что и в Татарстане, и в Санкт-Петербурге граждане существенно ограничены в своем праве обратиться в региональный орган конституционной юстиции. Так, в Санкт-Петербурге гражданин может обратиться за защитой своих прав, нарушенных нормой только закона Санкт-Петербурга, примененной или подлежащей применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде [10].

Непонятный случай представляет собой законодательство Республики Тыва, где Конституция предоставляет одной трети депутатов Верховного Хурала (парламента) Республики Тыва право обращаться в Конституционный Суд Республики Тыва [11], в то же время закон «О Конституционном Суде Республики Тыва» не называет депутатов в качестве субъектов обращения в суд [12]. Это тем более удивительно, что в Конституционном суде Республики Тыва имеется практика рассмотрения запросов депутатов [13], а статья 82 закона «О Конституционном Суде Республики Тыва» – «Право на обращение в Конституционный Суд Республики Тыва» первоначально, до внесения изменений, содержала юридически весьма спорное положение о «праве палаты Великого Хурала Республики Тыва вносить запросы в Конституционный Суд, если данное решение принято одной третью депутатов Законодательной палаты или одной пятой депутатов Палаты представителей». В на- стоящий момент наблюдается прямое несоответствие закона субъекта Конституции Республики Тыва, которое на практике разрешается путем прямого использования ее норм. Индивидуальное право депутатов тех субъектов РФ, где ограничивается право граждан подавать запросы в конституционный (уставный) суд, приобретает еще большую значимость, т.к. депутаты являются единственными прямыми представителями избравшего их населения и именно к ним будут обращаться граждане, чьи права нарушены тем или иным региональным или местным актом, противоречащим Основному закону субъекта. В Челябинской области – единственном субъекте РФ (из 18 создавших конституционный (уставные) суды) депутаты лишены правомочия направлять запросы в орган конституционной юстиции в принципе. Показательно, что Уставный суд Челябинской области, во-первых, был создан совсем недавно (закон принят 27 октября 2011 г. [14], а сам суд сформирован в 2012 г.) и теоретически должен был вобрать весь накопленный положительный опыт, а во-вторых, на сегодняшний день является своеобразным ориентиром развития региональной конституционной юстиции. В отличие от общей тенденции, законодатель Челябинской области не только лишил отдельного депутата права инициировать рассмотрение дел, но и существенно усложнил подачу запросов гражданами. Последние уполномочены направлять запросы в Уставный суд Челябинской области только, когда оспариваемая ими норма уже применена в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде [15]. Считаем такой подход законодателя недемократичным и нуждающимся в корректировке. Считаем, что нормы об индивидуальном праве депутата направлять запросы в органы конституционной юстиции в порядке абстрактного нормоконтроля должны быть внесены не только в законодательство Челябинской области, но и в законы о конституционных (уставных) судах иных субъектов федерации. Также возможно включение соответствующих формулировок в рамочный федеральный закон «О конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации» в случае его принятия. Практика направления запросов депутатами наглядно свидетельствует о востребованности и актуальности данного полномочия депутатов. Интересно, что в субъектах РФ таких обращений существенно больше, чем на федеральном уровне (нами выявлено всего 42 обращения депутатов в Конституционный Суд РФ [16]). Практически во всех субъектах РФ (кроме Республики Чечня и Рес- публики Северная Осетия (Алания) региональные депутаты регулярно пользуются своим правом направлять запросы в конституционные (уставные) суды. При этом требование законодателя о групповом обращении депутатов в отдельных субъектах не является препятствием для активного использования комментируемого права. Нами выявлено, например, 30 дел, рассмотренных Уставным судом Санкт-Петербурга по запросам региональных депутатов (отметим, что при составлении таблицы нами не учитывались обращения, направленные местными депутатами в порядке конкретного нормоконтроля). Право депутатов направлять запросы в органы конституционной юстиции, конечно, не является для них основным и систематически используемым, хотя бы в силу специфики компетенции последних. Однако в силу высокого статуса народных избранников и, как правило, особой общественной значимости поднимаемых ими проблем, направление запросов депутатами в конституционные (уставные) суды РФ и ее субъектов является эффективным средством защиты прав граждан и обеспечения режима законности. Судебные дела, инициированные депутатами, не только широко обсуждаются обществом, но зачастую имеют серьезные и масштабные правовые последствия, т.к. решения органов конституционной юстиции носят прецедентный характер и затрагивают права неограниченно широкого круга лиц. В научной литературе высказываются опасения, что предоставление депутатам индивидуального права запроса в органы конституционной юстиции увеличит нагрузку на суды и будет способствовать политизации суда. Например, Т.Г. Морщакова позитивно оценивает отказ от признания права каждого депутата обращаться в Конституционный Суд РФ в порядке абстрактного нормоконтроля, т.к., по ее мнению, это позволяет достаточно легко перенести политический конфликт и отстаивание позиции меньшинства из парламентских и правительственных структур в зал суда [17, с. 337].

Признавая официальную позицию законодателя и уважая мнения ученых, следует отметить, что любое обращение в конституционный (уставный) суд вне зависимости от его субъекта должно быть мотивированным и обоснованным, причем не с политической, а с конституционноправовой точки зрения, т.е. оно должно быть направлено на решение реального, а не мнимого конституционно-правового спора [18]. При этом праву депутата обратиться в суд в порядке абстрактного нормоконтроля корреспондирует обязанность суда рассмотреть соответствующее об- 152

ращение, а не принять его к производству, что возможно лишь в том случае, если суд установит соответствие обращения критериям допустимости. Следовательно, вряд ли можно полагать, что непосредственное признание рассматриваемого полномочия за каждым из депутатов повредит конституционному правосудию. В то же время предоставление каждому депутату права обращаться в соответствующий орган конституционной юстиции в порядке абстрактного нормоконтроля в полной мере соответствует его представительной природе, а также будет способствовать поддержанию законности в государстве.